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Sistematización de la implementación de la Guardia de Proximidad del municipio de Guadalupe, N. L.

Prevención Socia l de la Vio lenc ia

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense mediante la Agencia de Estados

Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido de esta publicación es responsabilidad única de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de usaid o del

Gobierno de los Estados Unidos de América.

“Sistematización de la implementación de la Guardia de

Proximidad del municipio de Guadalupe, N. L.”

Impreso y hecho en México, 2015

Derechos reservados www.pcc.org.mx http://www.pcc.org.mx

Contenido

Presentación

Introducción

1. Antecedentes

2. El modelo de policía comunitaria del pcc

3. Programa Municipal para la Modernización Policial

4. Guardia de Proximidad

4.1 Sectorización

4.2 Descentralización

4.3 Capacitación

4.4 Marco normativo

5. Centro Municipal de Justicia de Proximidad

5.1 Unidad de mediación

5.2 Unidad de orientación a víctimas y servicios a la comunidad

5.3 Unidad de análisis

6. Programas de vinculación comunitaria

6.1 paqto

6.2 Vecino vigilante

6.3 Jueces auxiliares

6.4 El Gabinete Municipal para la Prevención Social de la

Violencia y la Delincuencia y las Agendas Comunitarias de Seguridad

7. Evaluabilidad

8. Conclusión y áreas de oportunidad

P r e s e n t a c i ó n

El Programa para la Convivencia Ciudadana (pcc) es financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés), en el marco de la cooperación entre los gobiernos de México y los Estados Unidos de América, derivado del Pilar IV de la Iniciativa Mérida.

El objetivo del Programa es fortalecer y promover comunidades resilientes a los em-bates del crimen y la violencia, a través del trabajo en conjunto con los tres niveles del gobierno, la sociedad civil y las comunidades.

Tras tres años de operación del Programa, los objetivos desarrollados se han centra-do, por un lado, en la implementación del modelo de policía comunitaria a través de acciones específicas al interior de las instituciones policiales de las ciudades donde opera el pcc, así como en el desarrollo de capacidades comunitarias que contribuyan a la coproducción de seguridad.

El proceso de promoción e implementación del modelo de policía comunitaria por parte del pcc en las ciudades meta ha encontrado cauces significativos. Tal es el caso de la policía municipal de Guadalupe, donde la propia administración municipal, en el año 2012, inició una reforma integral para transitar de un enfoque reactivo a un enfoque de proximidad social, es decir a un modelo policial comunitario y de solu-ción de problemas a través del Programa de “Modernización Policial”.

Es así que el Programa para la Convivencia Ciudadana se sumó, a inicios de 2014, al proceso de reforma policial llevado a cabo por la policía municipal de Guadalupe.

Esto a través de asistencia técnica con la intención de fortalecer los diversos proce-sos de integración del nuevo modelo, la descentralización en la toma de decisiones, la sectorización, la evaluación a través de indicadores y la capacitación en el modelo de policía comunitaria y solución de problemas, entre otros.

La presente sistematización ha sido desarrollada por el consultor José Andrés Colo-mo Guajardo, bajo la Coordinación de Gestión del Conocimiento del pcc, a cargo de Guillermo Vázquez del Mercado.

Sistematizar la experiencia de la Guardia de Proximidad del municipio de Guadalu-pe, Nuevo León, ha sido un ejercicio enriquecedor que ha permitido comprender e identificar cómo una estrategia de policía comunitaria refleja cambios positivos sustanciales. Lo anterior porque el acercamiento y la solución de los problemas se constituyen como eje central de actuación de la policía, lo que deviene en confianza entre ésta y la ciudadanía.

sistematización de la implementación de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

Esperamos que este aporte sea de utilidad para robustecer las capacidades de las personas e instituciones interesadas en la prevención social de la violencia, a fin de que puedan diseñar planes de intervención comunitaria más eficientes y más cerca-nos a las necesidades reales a nivel local y, sobre todo, comunitarios.

Antonio Iskandar Director Programa para la Convivencia Ciudadana

I n t r o d u c c i ó n

La sistematización de experiencias, como ejercicio de producción de conocimiento crítico y de aprendizaje desde la práctica, va mucho más allá de la mera recopilación de datos o de la narración de eventos. Implica la reflexión en un marco de referencia histórico y no sólo conceptual con el fin de construir nuevos conocimientos.

El objetivo de la sistematización es recuperar las prácticas y los aprendizajes gene-rados en ella, para identificar todos los elementos que se van generando desde la visión de los diferentes actores. No se limita a la estructura o lógica del proyecto original y sus pretensiones, es decir, puede y debe incorporar otras dimensiones que surgieron durante el proceso de implementación y que pudiesen estar relacionados o no con la premisa de la cual partió.

Es importante aclarar que la sistematización de experiencias, la evaluación y la in-vestigación social se retroalimentan mutuamente y todas ellas contribuyen al mismo propósito general de conocer la realidad para transformarla. Sin embargo, la dimen-sión metodológica de la primera (que puede implicar el uso de las otras dos), no es sustitutiva, es decir, de lo que se trata es de hacer una interpretación lógica-crítica del proceso para generar conocimientos y aprendizajes que sean potencialmente replica-bles en el ámbito de la práctica de una intervención social en materia de prevención.

El modelo policial desarrollado por el municipio de Guadalupe se basa en una nueva metodología de trabajo que contribuye al acercamiento entre la policía y la ciuda-danía, dejando de lado el enfoque reactivo y promoviendo un enfoque comunitario y de solución de problemas. Esto busca como resultado un efecto directo en la mejora de la eficacia y eficiencia de la policía.

Adicionalmente, como línea de acción prioritaria para el municipio, se estableció la creación de un sistema comunitario de mediación para que a través del diálogo se logre la resolución de conflictos y una mejor convivencia social. Lo anterior con la intención de incidir en el fortalecimiento del modelo de Guardia de Proximidad y, en particular, en la gestión de los problemas de seguridad comunitarios.

El compromiso y voluntad política de los funcionarios de la administración del municipio de Guadalupe hacia el nuevo modelo de proximidad ha sido contun-dente y permanente. A dos años de implementado el Programa de Modernización Policial en el municipio de Guadalupe, Nuevo León, diversas acciones han logrado materializarse. Tal es el caso de la apertura de tres centros municipales de justicia de proximidad, integrados por unidades de mediación, de análisis de información y de orientación a víctimas.

de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

Además de ello, se consiguió la implementación del modelo de policía comunitaria llamado Guardia de Proximidad, caracterizado por situar tanto a la ciudadanía como a la policía como coproductores de la seguridad, en donde los problemas de seguri-dad son detectados, analizados y solucionados de manera conjunta.

El presente documento de sistematización está estructurado de acuerdo a dos objetivos primordiales. El primero es mostrar la operación y los procesos con los que se ha desarrollado la práctica, con el fin de que a partir de la experiencia se puedan evidenciar los aprendizajes. El segundo objetivo es que se conozca la metodología utilizada y de esta forma ofrecer una herramienta útil a la hora de que cualquier organización de la sociedad civil o institución pública desee desarrollar una práctica similar adaptada a su contexto local. A continuación se muestra la estructura de contenidos:

• En el capítulo 1 se presentan los antecedentes tanto del municipio de Gua-dalupe, Nuevo León, como de la institución policial. Además, se enfatiza en el contexto de la inseguridad (delitos y violencia).

• En el capítulo 2 se mencionan las características del modelo de policía comunitaria impulsado por el pcc.

• En el capítulo 3 se exponen los antecedentes, objetivos y características del Programa Municipal para la Modernización Policial.

• En el capítulo 4 se describe el desarrollo que ha tenido el modelo de Guar-dia de Proximidad impulsado por el municipio. También se describe cada uno de los elementos estratégicos del modelo tales como la sectorización, descentralización, capacitación y marco normativo.

• En el capítulo 5 se detallan las características del Centro Municipal de Jus-ticia de Proximidad.

• En el capítulo 6 se mencionan los objetivos, alcances y principales logros de los programas de vinculación comunitaria relacionados con el Progra-ma Municipal para la Modernización Policial de Guadalupe.

• En el capítulo 7 se exponen los principales instrumentos diseñados para medir el grado de eficacia y eficiencia del nuevo modelo policial.

• Por último, en el capítulo 8 se encuentran las conclusiones y áreas de oportunidad del modelo de proximidad policial desarrollado por el muni-cipio de Guadalupe.

Antecedentes

La Zona Metropolitana de Monterrey (zmm)1 históricamente se ha caracterizado por ser una ciudad próspera y productiva. Tan sólo en 2012 el ingreso per cápita de los regiomontanos era de 267 mil pesos, 60% por arriba del promedio nacional. El buen clima de negocios sumado a una fuerza laboral adecuada y talentosa ha permitido desarrollar una economía orientada a industrias de alto valor agregado e intensivas en innovación y creatividad.2

En 2009, producto de la delincuencia organizada, México inició con un incremento considerable en homicidios violentos. En el periodo comprendido de 2009 a 2011 los homicidios aumentaron en 41.7%.3

El estado de Nuevo León no fue ajeno a esta situación. El incremento en la tasa de homicidios y extorsiones durante el periodo 2009-2012 fue significativo. En 2009 se registraron 267 homicidios, mientras que en 2011 se cometieron 2 003 homicidios, es decir, se presentó un aumento de 650%. Las extorsiones también aumentaron, pues de 2009 a 2013 se registró un incremento de 400%.4

El municipio de Guadalupe también registró un incremento considerable en los deli-tos de alto impacto. En 2009, se contabilizaron 61 homicidios, en 2010 un total de

1 La zmm se compone por 12 municipios: Monterrey, Guadalupe, Apodaca, San Nicolás de los Gar-za, General Escobedo, Santa Catarina, Juárez, García, San Pedro Garza García, Cadereyta Jiménez, Santiago y Salinas Victoria.

2 Pese a la ola de violencia registrada en los últimos años, la zmm se ha posicionado en el segundo lugar del índice de Competitividad Urbana, elaborado por el Instituto Mexicano de Competitividad

(www.imco.com), por tres años consecutivos (2010, 2011 y 2012).

3 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: www.secreta-riadoejecutivo.gob.mx 4 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Disponible en: www.secreta-riadoejecutivo.gob.mx http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/ http://www.imco.com/ http://secretariadoejecutivo.gob.mx/index.php de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

107, mientras que en 2011 la cifra se elevó drásticamente a 299.5 En 2012, inició una tendencia hacia la baja con 129 homicidios; en 2013 con 60 y al mes de sep-tiembre de 2014 con 41 (21 menos que en el mismo periodo de 2013).6

La intrusión del crimen organizado en algunas áreas de la institución policial, el au-mento en el número de homicidios y en los delitos patrimoniales motivó, entre otros factores, que la confianza ciudadana hacia la policía se redujera significativamente.

Los efectos del crimen organizado en el estado de Nuevo León y en particular en la policía municipal de Guadalupe provocaron que la confianza ciudadana resultara afectada. En julio de 2011 tan sólo 3.4% de los entrevistados en el municipio de Guadalupe manifestó tener mucha confianza hacia su policía y 68.2% de los entre-vistados manifestó tener nada de confianza hacia la policía municipal.7

Por otro lado, la falta de aprobación ciudadana hacia la policía, la inestabilidad laboral de los policías (producto de la presencia del crimen organizado en las institu-ciones), el proceso de depuración realizado en las policías municipales, así como la baja convocatoria para ser policía, generó que las policías municipales en el estado enfrentaran diversos retos. Entre ellos destacaba asegurar un estado de fuerza que permitiera cubrir las necesidades del despliegue operativo en las ciudades haciendo frente a lo adverso de las condiciones antes mencionadas. Esto propició que las ins-tituciones tuvieran que realizar sus procesos de reclutamiento fuera de la entidad, principalmente en estados del sur del país.

En estrecha relación con ello, las policías municipales de Nuevo León se han en-frentado a la dificultad que ha supuesto generar una percepción de seguridad y confianza por parte de la ciudadanía. Por ello, como estrategia institucional frente al crimen organizado asumió acciones fundamentalmente de contención, uso de fuer-za, despliegue policial y patrullaje en calles. Estrategia que, si bien en su momento pretendía dar una respuesta rápida y contundente ante los hechos de violencia, también supuso un retroceso en lo que se refiere a la prevención social, a la cercanía y vinculación comunitaria.

En noviembre de 2013, como parte de las estrategias del programa de moderni-zación, fue presentado el Diagnóstico Local de la Violencia y la Delincuencia del Municipio de Guadalupe, Nuevo León. Esto en concordancia con los lineamientos contenidos en el Acuerdo 02/II-SE/2012 en donde se establece que los programas municipales deberán estar basados en diagnósticos sociales y criminógenos.

En el documento diagnóstico se describen algunos de los problemas que enfrentó la policía municipal de Guadalupe durante la ola de violencia registrada en los años 2010 y 2011, en particular los diversos atentados cometidos por el crimen organizado contra

5 Diagnóstico local de la violencia y la delincuencia del municipio de Guadalupe. Noviembre de 2013.

6 Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León. Disponible en: www.nl.gob.mx 7 itesm (2013). Indicadores de la Percepción Ciudadana de la Seguridad en el Área Metropolitana de Monterrey.

http://www.nl.gob.mx antecedentes las instalaciones y los propios policías. Asimismo, se acotan los procesos de control de confianza a los que fueron sometidos los policías, mandos medios y superiores, provo-cando la baja de un gran número de policías (al grado de que en noviembre de 2012, la administración recibió una institución con no más de 200 policías).

El diagnóstico ratificó lo que otros estudios habían mostrado: el distanciamiento entre la policía y la comunidad producto en gran medida de la desconfianza. Tam-bién, el documento reveló que los programas de prevención del delito no estaban dando los resultados esperados y, en general, existía un desorden manifiesto en la efectividad policial para cumplir sus funciones y responsabilidades.

El 30 de octubre de 2012, César Garza Villareal tomó protesta como alcalde del mu-nicipio de Guadalupe, Nuevo León. Como parte de las primeras acciones de la ad-ministración municipal, fue publicado en enero de 2013 el Plan Municipal de Desa-rrollo (pmd) 2012-2015. La Misión del gobierno, descrita en el Plan, se encuadra bajo la idea de gobernar primero al gobierno mismo, al encabezar una administración descentralizada, con espíritu de colaboración, que gestione y aglutine esfuerzos para el beneficio de la población. Asimismo, encabezar una administración eficien-te, cuyas acciones y políticas públicas promuevan un Guadalupe seguro, próspero, incluyente y participativo. El pmd se integró por diversos ejes entre los cuales destaca el eje “Guadalupe seguro”,8 que a su vez se compone por distintas estrategias tales como la continuidad en la tendencia a la baja en delitos de alto impacto, el fortale-cimiento de los servicios de proximidad y la prevención a través de la información.9

Acorde con lo anterior, y derivado del aumento en la percepción de la inseguridad, la falta de confianza ciudadana hacia la policía, el incremento en la taza de delitos patrimoniales y, sobre todo, en la disminución de la violencia relacionada con el cri-men organizado,10 el alcalde César Garza propuso como estrategia del pmd un nuevo modelo policial de proximidad basado en una metodología de trabajo, a través del concepto de policía comunitaria. Esto contribuiría al acercamiento entre la policía local y la ciudadanía, mejorando al mismo tiempo la eficacia y eficiencia de la policía.

Adicionalmente, como línea de acción prioritaria para el municipio y así señalado en el pmd, se estableció la creación de un sistema comunitario de mediación para que

8 Para la elaboración del pmd y en particular para el eje “Guadalupe seguro” se tomó tomo como base los cuatro principios de organización y funcionamiento descritos en la Ley de Seguridad Pú-blica estatal: Principio de Territorialidad, de Proximidad, de Proactividad y de Promoción.

9 Fuente: Plan Municipal de Desarrollo. www.guadalupe.gob.mx 10 Pese a que la tasa de homicidios inició con un descenso a partir de 2012, no fue así con los delitos patrimoniales. En 2012 se registraron 911 robos a casa habitación, en 2013 la cifra se elevó a 1 031; de enero a septiembre de 2014 se ha percibido un descenso considerable con

306 delitos (en el mismo periodo de 2013 se registraron 788 delitos). Por otro lado en 2012 se registraron 1 190 robos a persona, en 2013 el número se mantuvo con 1 190 robos y de enero a septiembre de 2014 se registraron 269 delitos (en el mismo periodo de 2013 se registraron 929 delitos de robo a personas).

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a través del diálogo se lograra la resolución de conflictos y una mejor convivencia social. De esta forma se buscaba incidir en el fortalecimiento del modelo de Guardia de Proximidad, en particular en la gestión de los problemas de seguridad comuni-tarios. Por consiguiente, a partir de las estrategias y acciones establecidas en el pmd, se inició con el diseño del “Programa Municipal para la Modernización Policial”.11 Lo anterior con el propósito de dar continuidad a dichas acciones y alcanzar la conse-cución de un nuevo sistema de gestión policial que permitiera, por un lado, superar el enfoque policial reactivo y dar paso a uno centrado en la proximidad y la solución de problemas y, por otro, impulsar el sistema comunitario de mediación, dando así cabida al nuevo modelo de policía de proximidad.

Una mención especial merece la creación de una Comisión Técnica que acompañó a las autoridades municipales en el proceso de diseño de la estrategia del modelo de policía de proximidad, con el fin de contar con las aportaciones de expertos, ins-tituciones y organizaciones privadas para la implementación exitosa del modelo. A continuación se listan los miembros de la Comisión Técnica del Municipio de Guada-lupe: Instituto Estatal de Seguridad Pública; Táctico: Abogados y Consultores A. C.;

Programa para la Convivencia Ciudadana (pcc); Supera: Pro Superación Familiar Neo-lonesa A. C.; vetsa: Voluntarios en Equipo Trabajando por la Superación con Amor A. C.; Universidad de Ciencias de la Seguridad (ucs); Consejo Cívico de Instituciones de Nuevo León A. C. (ccinlac); Universidad de Nuevo León, a través de la Facultad de Derecho y Criminología (uanl) y de la Facultad de Psicología (uanl); Universidad de Monterrey (udem); cifac: Centro de Investigación Familiar A. C., e Instituto Republicano Internacional A. C. (iri).

El compromiso y voluntad política del alcalde de Guadalupe hacia el nuevo mode-lo de proximidad ha sido contundente y permanente. Por ello, y por tratarse del programa de mayor alcance e inversión en la historia del municipio, los recursos federales tales como el Subsidio para la Seguridad en los Municipios (Subsemun) y el fondo del Programa Nacional Prevención han sido dirigidos prácticamente en su totalidad al modelo de Guardia de Proximidad.12

Es así como después de varios meses de planeación, en mazo de 2014, el alcalde del municipio inauguró el primer Centro de Justicia Municipal de Proximidad, dando paso al grupo inicial de 111 policías bajo el nuevo modelo de proximidad. En julio fue inaugurado el segundo centro y en noviembre el tercero. El cuarto será puesto en operación en marzo de 2015, para que así la totalidad de la policía municipal y el territorio de Guadalupe, operen bajo el nuevo esquema de proximidad.13

11 Desde un inicio, el proceso de reingeniería institucional con perfil comunitario-proximidad fue encomendado a una consultoría externa con experiencia y conocimiento en la materia.

12 Información recuperada de la entrevista realizada el 29 de agosto de 2014 a Elisa Estrada

Treviño, Secretaría de Planeación y Administración de Proyectos Estratégicos del municipio de

Guadalupe.

13 Con los tres centros operando se tiene una cobertura de 75% del territorio del municipio.

Una de las acciones principales del pcc es mejorar las relaciones entre la comunidad y la policía, mediante la implementación del modelo de policía comunitaria que se enmarca en el paradigma democrático de la seguridad ciudadana. Dicho modelo es entendido como una filosofía policial que busca reducir los fenómenos de la delin-cuencia y la violencia permeando en todas las actividades de la institución policial y no sólo como una estrategia específica.

El modelo de policía comunitaria busca fortalecer la gestión de seguridad pública y la legitimidad de la institución policial frente a los ciudadanos, mediante la construc-ción de espacios de confianza que permiten un acercamiento entre los policías y las comunidades a quienes sirven. Su aplicación ayuda a hacer más eficiente y efectiva la función policial, normalmente erosionada en contextos donde existe la violencia crónica o altos niveles de criminalidad.

Si bien al modelo de policía comunitaria se le refiere bajo distintos nombres como policía de barrio, policía de proximidad o policía de vigilancia comunitaria, todos coinciden en su objetivo primordial: transitar del enfoque reactivo a uno, que sin descuidar el anterior, ponga acento en la acción preventiva, proactiva y de colaboración con otros actores sociales como la vía más efectiva para enfrentar los niveles de violencia e inseguridad.

Por otro lado, como parte de las acciones emprendidas por el pcc, en 2013 publicó la guía de Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación con la intención de clarificar el significado y alcance del concepto de policía comunitaria frente a fenómenos sociales que generan confusión y aplicaciones erradas (misma que fue reeditada en 2015). Asimismo, pretendía fortalecer la gestión de seguri-dad pública y la legitimidad de la institucionalidad policial frente a los ciudadanos, mediante la construcción de espacios de confianza que permiten un acercamiento entre las policías y las comunidades a quienes sirven.14

14 usaid (2015), Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación. México.

El modelo de policía comunitaria del pcc de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

Bajo este marco de promoción e implementación del modelo de policía comuni-taria por parte del pcc y como resultado de los esfuerzos emprendidos por la poli-cía municipal de Guadalupe para transitar de un modelo reactivo a un modelo de proximidad y solución de problemas, el pcc se suma en 2014 a dichos esfuerzos. Lo anterior para brindar asistencia técnica en procesos particulares tendientes a la descentralización de las funciones policiales; la sectorización del territorio a la luz de la identificación de los problemas comunitarios; la definición, análisis y solución de los problemas de seguridad; el fortalecimiento del compromiso y la responsabilidad policial hacia la comunidad, y el diseño de indicadores de evaluación policial con miras a la implementación del nuevo modelo policial.

La crisis institucional por la que atravesó la policía municipal (2010-211) producto de los índices de violencia vividos, la consecuente falta de confianza ciudadana hacia la policía y el enfoque policial con énfasis en reacción, entre otros, propició que la administración municipal presentara, como acción prioritaria, el “Programa Municipal para la Modernización Policial”. Éste tenía el objetivo de transitar del mo-delo reactivo a uno proactivo y de proximidad, generando así un nuevo sistema de gestión policial que permitiera consolidar el modelo de proximidad.

Parte esencial de este programa de modernización es la transformación de la filoso-fía policial para concebirse como una institución próxima al ciudadano, que entien-da y comprenda sus necesidades y problemas. Además de que trabaje de manera conjunta en la identificación y solución de los mismos.

Los objetivos específicos del programa son:

• Elaborar un “Programa Integral para la Implementación del Nuevo Modelo Policial”, sustentado en un diagnóstico general de la institución policial, que permitan la correcta planificación, seguimiento y evaluación de este proceso.

• Incorporar en forma gradual a nivel municipal el modelo de policía de proximidad, de acuerdo a un programa bien definido que permita su co-rrecta operación y funcionalidad.

• Mejorar las condiciones de seguridad de los ciudadanos, mediante el dise-ño de estrategias de detección, prevención y atención específicas orienta-das a disminuir los índices de violencia y delincuencia.

• Estrechar los vínculos de comunicación y colaboración entre policía y ciu-dadanos, determinando prioridades y estableciendo una agenda de traba-jo compartida.

A dos años de iniciada la actual administración, estos objetivos han logrado cierto grado de materialización. Desde la entrada en vigor de la Guardia de Proximidad, Programa Municipal para la Modernización Policial de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

los índices delictivos, principalmente los patrimoniales, han registrado una baja con-siderable en el último año:15 el robo a casa habitación se redujo en más de 50% y el robo a personas a menos de 30% de lo registrado en 2013. La confianza ciudadana hacia la policía también ha logrado una mejoría,16 ya que si bien aún no ha alcan-zado los niveles esperados, se ha triplicado el número de personas que dicen tener confianza en la policía de Guadalupe.

Quizá el mayor reto que enfrenta el nuevo modelo policial, atendiendo expe-riencias nacionales e internacionales,17 es la institucionalización del modelo más allá de la presente administración. Por lo anterior, la planeación e instituciona-lización será un área de oportunidad significativa para las futuras administra-ciones municipales, en donde la voluntad política en el liderazgo del gobierno local-municipal, son elementos indispensables para el proceso de reconversión/ transformación institucional.

Las autoridades deberán tener claridad acerca de que el replanteamiento institu-cional implica una nueva cultura de actuación, organización,18 toma de decisiones, descentralización, rendición de cuentas, el fortalecimiento de capacidades (forma-ción, esquemas de proximidad social, gestión de información e inteligencia policial, etcétera)19 y, sobre todo, constancia y respaldo hacia los procesos encaminados al cambio en la filosofía policial, por tratarse de acciones a largo plazo.

Si bien la presente administración municipal ha colocado la primera cimbra del mo-delo de proximidad, a través de acciones significativas como la sectorización del territorio, la capacitación de un primer grupo de policías en el modelo policial co-munitario y de solución de problemas, así como el establecimiento de redes de cooperación comunitaria a través de distintos programas como paqto y Vecino Vigi-lante, el mayor reto que enfrenta el nuevo modelo policial, atendiendo experiencias nacionales e internacionales, es su institucionalización a largo plazo.

15 El delito de robo a casa habitación, de enero a septiembre de 2014, registró 306 delitos (en el mismo periodo de 2013 se registraron 788 delitos). Por otro lado, de enero a septiembre de 2014 se registraron 269 delitos de robo a personas (en el mismo periodo de 2013 se registraron 929).

16 En julio de 2011 tan sólo 3.4% de los entrevistados manifestó tener mucha confianza hacia su policía; más adelante, en abril de 2014, 9.1% de los entrevistados dijo tener mucha confianza ha-cia la policía municipal de Guadalupe. Por otro lado, en julio de 2011, 68.2% de los entrevistados manifestó tener nada de confianza hacia la policía municipal, pero en abril de 2014 la confianza mejoró ya que 44.8% manifestó tener nada de confianza.

17 usaid, 2015.

18 Dentro del imaginario del cambio de actuación y cultura policial incide un elemento de singular relevancia: lograr que la filosofía policial comunitaria sea asumida como una forma de ser institu-cional y no como un grupo o departamento policial encaminado a construir exclusivamente rela-ciones comunitarias, dejando de lado la identificación y solución de los problemas comunitarios en conjunto con la ciudadanía.

19 usaid, 2015.

programa municipal para la modernización policial3 Asimismo, deberá privilegiarse la sectorización tomando como base los problemas de seguridad comunitarios, el diseño y aplicación de protocolos de actuación para facilitar la toma de decisiones de los guardias, la descentralización de las funciones policiales, la evaluación mediante indicadores, así como el fortalecimiento del com-promiso policial hacia la comunidad por medio de nuevas formas de relación.

Éstos son algunos de los desafíos que deberá enfrentar el nuevo modelo en su camino hacia la institucionalización. Por lo anterior, los procesos de implemen-tación de la presente administración deberán quedar plenamente definidos a fin de determinar sus alcances y así identificar aquellas acciones que requerirán de continuación y seguimiento.

Desde su inicio la administración municipal 2012-2015 estableció como misión el desarrollo de un gobierno de proximidad en donde la descentralización fungiera como estrategia central. La policía municipal, que venía de un trabajo bajo un es-quema reactivo, con estructuras organizacionales centralizadas, no fue la excepción e inició el tránsito hacia un modelo policial con enfoque comunitario y solución de problemas denominado Guardia de Proximidad. Dicho enfoque tiene sustento en las estrategias desarrolladas dentro de la metodología Proxpol por el Cuerpo de Policía Local de Castellón de la Plana, España.20

20 Para el diseño y aplicación de la metodología Proxpol dentro del proyecto de la Guardia de

Proximidad, el municipio de Guadalupe contrató los servicios de un asesor externo. Por otro lado, la metodología Proxpol fue aplicada en 2011 en el municipio de Escobedo, Nuevo León, producto del protocolo de colaboración entre el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, España, y el Ayun-tamiento de Escobedo, Nuevo León.

Guardia de Proximidad de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

El modelo Proxpol fundamenta su desarrollo en la mejora de la participación ciu-dadana, a través de mecanismos que promueven la participación protagónica de las y los ciudadanos, es decir, estos se convierten en gestores de la seguridad en su comunidad. Asimismo, la transparencia y la rendición de cuentas se constituyen como estrategias fundamentales que permiten a los ciudadanos identificar el grado de eficiencia y eficacia de la policía.

La metodología Proxpol tiene las siguientes características:

versal de la policía.

Un aspecto esencial es la participación y la corresponsabilidad de la ciudadanía (de toda la sociedad en su conjunto) en la gestión de los problemas de seguridad que afectan a la localidad o, dicho de otro modo, en la creación y mantenimiento de un entorno físico y social seguro.

21 Herrera, M. (2012). Proxpol: Modelo de proximidad policial basado en el conocimiento. Dispo-nible en www.gigapp.org http://www.gigapp.org guardia de proximidad

La implementación de la Guardia de Proximidad ha transitado por un proceso de planeación y ejecución que no ha sido ajeno a los obstáculos comunes en todas las administraciones públicas. Las dificultades para la capacitación de los policías, el equipamiento de los grupos de proximidad, la construcción de los centros municipa-les de justicia de proximidad, así como la descentralización y sectorización han sido parte de las etapas y acciones que han caracterizado el tránsito hacia la Guardia de Proximidad.

4.1 Sectorización

La sectorización es un elemento esencial para la consolidación del modelo comuni-tario o de proximidad. En los últimos años la policía municipal de Guadalupe, debido al contexto social y político, funcionó bajo un enfoque primordialmente reactivo y bajo una sectorización basada en la incidencia delictiva y en la capacidad humana de respuesta, esquema que no favorecía el trabajo comunitario.

Derivado de lo anterior y producto del análisis territorial, poblacional y delictivo, la policía municipal realizó una nueva sectorización del territorio, dividiéndolo en cua-tro regiones, las cuales se conforman de 9 sectores, que a su vez, se dividen en 33 cuadrantes o zonas estratégicas de patrullaje.

La Región 1 fue dotada con 111 policías de los cuales 15.23% fueron de nuevo in-greso, formados en la Academia municipal; el grupo restante, es decir, 84.7%, ya se encontraba activo en la institución, por lo que fue transferido al grupo de Guardia de Proximidad. Para esta región se asignaron 23 patrullas.

Para la Región 2 fueron asignados inicialmente 94 policías, de los cuales sólo 6.5% era de nuevo ingreso; el restante ya se encontraba activo. Para esta región fueron destinadas 19 unidades. Para la Región 3 fueron destinados 103 policías, de los cuales sólo 11.6% fue de nuevo ingreso; un total de 18 patrullas fueron integradas en la región.22

En cada cuadrante fueron asignados oficiales con el fin de que pudiesen recorrer de manera eficaz y eficiente, a través de vehículos radio-patrulla, motocicleta, bicicleta o pie tierra, el territorio asignado. Esta nueva sectorización permitió un mayor margen de actuación para que los policías trabajaran bajo el nuevo modelo de proximidad.

22 Secretaría de Seguridad Pública del municipio de Guadalupe.

de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

4.2 Descentralización

En el contexto de policía comunitaria el término descentralización se refiere a la transferencia, en cierta medida, de la autoridad para la toma de decisiones y la responsabilidad de administración de recursos hacia sub unidades de la misma organización.

La descentralización operativa en el nuevo modelo policial de Guadalupe es una estrategia que incide en la solución de los problemas de seguridad a nivel comuni-dad, de manera conjunta, entre policía y ciudadanía. La administración municipal ha emprendido algunas acciones de descentralización, como la conformación de jefa-turas regionales en cada uno de los centros municipales de justicia de proximidad a fin de que los responsables de cada región tomen algunas decisiones respecto a la distribución del personal en el territorio. Asimismo, ha impulsado estrategias de vinculación y cooperación con la comunidad, pero aún existen áreas de oportunidad en las que policía municipal deberá continuar trabajando con el objetivo de lograr una descentralización operativa que permita al policía la toma de decisiones para la identificación, análisis y solución de problemas comunitarios.

Producto de la asistencia técnica ofrecida por el pcc, durante el proceso de imple-mentación del modelo de policía comunitaria para la Guardia de Proximidad se han propuesto diversas acciones con miras a fortalecer el proceso de descentralización iniciado por la policía. Entre las acciones propuestas destacan:

• Encuentros entre la policía de Guadalupe y el Departamento de Policía de Charlotte-Mecklenburg, Carolina del Norte en Estados Unidos, con la in-tención de intercambiar experiencias respecto al modelo de policía comu-nitaria. En junio de 2014 se realizó el primer encuentro en el municipio de Guadalupe, en donde policías de Charlotte-Mecklenburg tuvieron opor-tunidad de conocer el proyecto de Guardia de Proximidad. Posteriormen-te, en el mes de agosto, diez autoridades del municipio de Guadalupe, liderados por el alcalde César Garza, visitaron el Departamento de Policía de Charlotte-Mecklenburg con el objetivo de conocer la organización y estructura de la policía, la forma como opera la policía comunitaria, así como el esquema de interacción entre la comunidad y la policía dentro del marco de la policía comunitaria. Resultado de esta visita, la policía municipal de Guadalupe decidió modificar las jornadas laborales de los policías.23 Los turnos de trabajo evolucionaron a 12 horas de trabajo por 24 de descanso.

Producto de la asistencia técnica, en agosto de 2014, se elaboró y presentó a las autoridades municipales una “Propuesta de Marco de Políticas para la Descentra-lización” con miras a fortalecer los procesos de descentralización que ha venido realizando la policía de Guadalupe. La propuesta se centró en la transferencia de autoridad para la toma de decisiones en el uso de los recursos humanos y materiales hacia el policía asignado en un área geográfica, a través de un conjunto de proce-dimientos denominados órdenes generales que permitirán al jefe de sector o de cuadrante priorizar en qué acciones o problemas de seguridad enfocarse, así como delimitar su ámbito de actuación.

4.3 Capacitación

Tradicionalmente la policía en México ha trabajado bajo enfoques reactivos. El nú-mero de detenciones, el tiempo de respuesta y la capacidad física son los elementos principales para medir su eficiencia y eficacia. El aprendizaje reactivo tiene su origen en las academias de policía, en donde la enseñanza de aptitudes físicas, de técnicas y tácticas policiales era prioritaria y la que mayor número de horas representa. Ello dejaba de lado el desarrollo de habilidades de pensamiento para la solución de pro-blemas comunitarios.

Para los policías el modelo comunitario o de proximidad requiere la adquisición de conocimientos y habilidades que les permitan la identificación de los problemas y el análisis, diseño y aplicación de respuestas a los problemas. Lo anterior en

23 La policía municipal trabajaba bajo un esquema de 24 horas de trabajo por 24 de descanso.

de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

conjunto con la comunidad. De este modo la autoridad municipal de Guadalupe, paralelamente con el proceso de implementación del nuevo modelo policial, inició un proceso de capacitación para sus policías acorde a la proximidad comunitaria.

Para esto, en sintonía con los lineamientos estatales y de la federación, fortaleció su programa curricular de formación inicial dando énfasis en materias de corte comunitario.24

El objetivo de la actual administración es capacitar a todos los guardias sobre aque-llas habilidades indispensables para la aplicación del modelo de policía comunitaria y solución de problemas.

A este esfuerzo se ha sumado el pcc a través de la impartición de un primer curso especializado para 17 oficiales de la Región 1, de 18 horas de duración, con el ob-jetivo de desarrollar en los participantes las habilidades en la aplicación de la meto-dología para la solución de problemas en su quehacer policial, como estrategia del modelo de policía comunitaria.

En febrero de 2015 el pcc impartió un segundo curso de capacitación para 75 oficia-les de la región 2, así como para personal especializado en el área de capacitación para que puedan replicar los conocimientos. Es importante mencionar que ambas capacitaciones se impartieron con base en las dos partes del Manual de capacita-ción de policía comunitaria y metodología para la solución de problemas.

24 Para la integración de la Guardia de Proximidad, 11.2% de los policías recibieron formación en la academia bajo nuevos procesos de enseñanza-aprendizaje, que incluyen materias con enfoque comunitario.

La asistencia técnica brindada por el pcc busca, entre otros, la sostenibilidad y repli-cabilidad de sus acciones. Es así que los materiales diseñados para el desarrollo de la capacitación fueron puestos a disposición de las autoridades municipales y también del público en general.25

4.4 Marco normativo

El desarrollo y permanencia del modelo de proximidad exige la adecuación del mar-co normativo estatal y municipal. En 2010 fueron incorporados a la Ley de Seguri-dad Pública de Nuevo León los cuatro principios de organización y funcionamiento de las policías municipales: territorialidad, proximidad, proactividad y promoción, dando pauta para que los reglamentos municipales del estado fueran actualizados con los principios de la proximidad comunitaria.

De esta forma la presente administración municipal trazó como prioridad la elabo-ración de un nuevo reglamento de la Secretaría de Seguridad Pública,26 en donde se incluyeron los principios de organización y funcionamiento señalados en la ley estatal, así como aquellos elementos estratégicos (descentralización, transparencia, rendición de cuentas, metodología de solución de problemas y sectorización, entre otros) que permitan brindar el soporte jurídico necesario para el desarrollo y per-manencia del modelo de proximidad. Es importante destacar que ya se iniciaron las reformas reglamentarias para dar sostenibilidad al modelo de Guardia de Proximi-dad y se espera que en abril de 2015 concluya la fase más amplia de estas reformas.

Para este proceso en particular, se tiene proyectado que el pcc brinde asistencia técnica complementaria que permita incorporar en la normatividad de la Secretaría los lineamientos básicos para la descentralización para la toma de decisiones, de sectorización y de optimización de recursos humanos de policía, así como de los procesos de monitoreo y evaluación de la actuación policial.

25 Los materiales se encuentran disponibles en www.pcc.org.mx 26 El proyecto de reglamento se encuentra actualmente en revisión en el Cabildo municipal.

http://www.pcc.org.mx

El Plan Municipal de Desarrollo contempló como acción prioritaria la creación de un sistema comunitario de mediación, así como un sistema de gestión policial. Así, en marzo de 2014, se inauguró el primer Centro Municipal de Justicia de Proximidad Adolfo Prieto con características especiales en su género, tales como la construcción y diseño del inmueble sin bardas perimetrales, rejas, y de acceso fácil para el ciuda-dano a fin de procurar el acercamiento y confianza de la ciudadanía.

Por otro lado, los centros de mediación se constituyen como centros estratégicos de operación para el modelo de Guardia de Proximidad. En cada uno de ellos se integró una unidad de mando presidida por un jefe de región, a quien se dotó de facultades

Centro Municipal de Justicia de Proximidad de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

específicas para la toma de decisiones en cuanto al despliegue policial, así como la vinculación comunitaria, a través de los policías asignados en los sectores.

Los centros municipales son únicos en su género en México por integrar diversas áreas cuyo fin es la proximidad social y la solución de problemas en la comunidad.

Los centros se componen de una Unidad de mediación, una Unidad de análisis, una Unidad de orientación a víctimas y servicios a la comunidad, así como de un grupo de Guardia de Proximidad.

5.1 Unidad de mediación

En los últimos años la mediación ha cobrado especial relevancia en nuestro país como un mecanismo alterno de justicia para resolver conflictos de manera no ju-risdiccional, evitando así la confrontación. La mediación es un procedimiento auto-compositivo que consiste fundamentalmente en que un tercero, llamado mediador, se encarga de establecer la comunicación y acercamiento necesarios a fin de que las partes lleguen a un arreglo que se ajuste a sus necesidades. Comúnmente éste queda plasmado en un convenio.27

La Unidad de mediación de cada Centro de Justicia de Proximidad la preside un abo-gado certificado en mediación por el Poder Judicial del Estado de Nuevo León. Para contar con dicha certificación, el abogado acreditó una serie de exámenes teóricos y prácticos, previa capacitación de 50 horas aproximadamente.

La función principal del mediador es otorgar un servicio de mediación y asesoría legal gratuita. La mediación se inicia a solicitud de parte, y a través de la Guardia de Proximidad se cita a la otra parte a fin de realizar una primera sesión denominada premediación, en donde se consulta si se accede a la mediación.

Tabla 1. Mediaciones realizadas por los Centros de Justicia de Proximidad28

Región Mediaciones programadas Acuerdos generados

1 111 46

2 23 12

3 25 15

Los tipos de mediación más habituales son en materia civil (familiar) y mercantil. Los asuntos familiares son los más concurrentes, en especial alimentos y divorcios. Si se

27 Instituto Mexicano de Mediación. Disponible en: www.imm.org.mx 28 La información relativa a la Región 1 comprende de marzo de 2014 a enero de 2015, a la Región

2 de septiembre de 2014 a enero de 2015 y a la Región 3 de noviembre de 2014 a enero de 2015.

La información fue proporcionada por la Secretaría de Planeación y Administración de Proyectos

Estratégicos.

http://www.imm.org.mx centro municipal de justicia de proximidad logra la firma de un convenio (acuerdo), éste es enviado al Poder Judicial para su ratificación y subsecuente constitución como sentencia ejecutoriada.

El centro también atiende de manera significativa otros conflictos que se pre-sentan en la comunidad, principalmente aquellos relacionados con infraccio-nes administrativas tales como el sonido elevado en las casas o la acumulación de basura.

5.2 Unidad de orientación a víctimas y servicios a la comunidad

La Unidad de orientación a víctimas y servicios a la comunidad realiza principalmen-te dos funciones:

• Servir de enlace entre las diversas instituciones municipales, estatales y federales para la atención de víctimas de delitos. Si bien el personal de la Unidad no brinda atención directa a las víctimas de algún delito, si cuenta con el entrenamiento necesario para otorgar la atención inicial e identifi-car la instancia idónea para canalizar a la víctima.

• Atención de servicios comunitarios. La Unidad funge como receptor y ges-tor de reportes ciudadanos originados por anomalías en los servicios pú-blicos que presta el municipio. Los reportes son recibidos directamente en las instalaciones o bien por medio de los Guardias de Proximidad, quienes dentro sus funciones tienen la recepción o identificación de las deficien-cias en los servicios públicos (acumulación de basura, luminarias fundidas, calles en mal estado, etcétera). La deficiencia es registrada por los policías en un formato especial en donde señalan las principales características del problema para posteriormente entregarlo a la unidad a fin de que inicie con las gestiones necesarias ante la autoridad municipal competente para dar seguimiento y solución al problema.

Los servicios de gestión comunitaria ofrecidos por las unidades de cada centro han sido satisfactorios. De marzo a septiembre de 2014 la Región 1 recibió 364 solicitudes de las cuales 174 fueron resueltas, las restantes están pendientes de resolución. La Región 2, en el periodo comprendido de julio a diciembre de 2014, recibió 298 solicitudes de las cuales todas fueron atendidas. Por último, de noviembre a diciembre de 2014 la Región 3 recibió 20 solicitudes de las cua-les 9 fueron resueltas.

5.3 Unidad de análisis

El análisis y gestión de la información constituyen un pilar significativo para el nuevo modelo policial y en particular para la Guardia de Proximidad. Esto porque busca proporcionar a los guardias de proximidad información detallada sobre la incidencia criminal en la región y sus respectivos sectores y cuadrantes.

Cada uno de los centros municipales de justicia de proximidad cuenta con una Unidad de análisis que se conforma por personal especializado en disciplinas de la guardia de proximidad del municipio de guadalupe, n. l.

criminológicas, lo que permite desarrollar el análisis cuantitativo y cualitativo de los fenómenos criminales de cada región.

La unidad recibe diariamente información de los delitos e infracciones administra-tivas registrados por la Dirección de la Policía, producto de los contactos policiales con la ciudadanía. Al recibirla, la unidad la depura y analiza para la conformación de estadística.

Los principales indicadores que utilizan para hacer el análisis de la información son: tipo, hora, lugar de incidente, así como las principales características del hecho delictivo. Producto del análisis se realizan mapas de georreferenciación en sectores y cuadrantes.

De manera periódica la información procesada y analizada se muestra a los policías antes de iniciar su jornada laboral. Esto a fin de que tengan conocimiento detallado de los principales problemas que se han suscitado en el territorio que tienen asignado.

Por otro lado, la unidad realiza de manera esporádica trabajo de campo o estudios de zona. Atendiendo el contorno social de cada colonia (si tienen servicio de agua y luz, los niveles de conflictividad, los accesos, si está pavimentada, etcétera) efectúan una clasificación de…