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Prevención Socia l de la Vio lenc ia

Conceptos y estrategias de gestión local

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense mediante la Agencia de Estados

Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido de esta publicación es responsabilidad única de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de usaid o del

Gobierno de los Estados Unidos de América.

“Conceptos y estrategias de gestión local”

Impreso y hecho en México, 2015

Derechos reservados www.pcc.org.mx http://pcc.org.mx/

Contenido

Presentación Introducción

1. Aproximaciones teóricas a la prevención de la violencia y la delincuencia

1.1 Evolución del concepto de prevención

1.1.1 Antecedentes y agotamiento del enfoque represivo

1.1.2 El surgimiento del enfoque de la prevención social

1.1.3 El abordaje de la salud pública: factores de riesgo

y protección

1.1.4 El concepto de seguridad ciudadana en

las políticas públicas

1.2 El concepto actual

1.2.1 Concepto y tipos de violencia

1.2.2 Concepto de prevención social

1.3 Diseño de la estrategia y tipología de la prevención

1.3.1 Sobre el diseño de la estrategia de prevención

1.3.2 La prevención psicosocial

1.3.3 La prevención comunitaria

1.3.4 La prevención situacional

1.3.5 La prevención social

1.4 Prevención social de la violencia y la delincuencia en México

1.4.1 Ley General para la Prevención Social de la Violencia

y la Delincuencia

1.4.2 Iniciativas de prevención social de la violencia

y la delincuencia

1.4.3 Relación gobierno-sociedad para la prevención

social

2. Criminalidad y violencia en México

2.1 Definiciones y lógica de la violencia y la delincuencia

2.1.1 Violencia en la vida cotidiana

2.1.2 Violencia de género y familiar

2.1.3 Violencia juvenil

Contenido

2.1.4 Delitos de alto impacto

2.1.5 Violencia del crimen organizado

3. Buenas prácticas y experiencias exitosas en prevención social de la violencia y la delincuencia

3.1 Experiencias internacionales

3.1.1 Participación comunitaria y disuasión: Reducción

de Pandillas y Desarrollo Juvenil (gryd), Los Ángeles, California

3.1.2 Prevención y disuasión: la “Operación Cese

al Fuego”, Boston

3.1.3 Acción policial orientada a problemas y

participación comunitaria: la Operación Pacificador en Stockton, Estados Unidos

3.1.4 Sinergias internacionales, locales e integralidad:

los programas preventivos de Medellín, Colombia

3.1.5 Continuidad y resultados permanentes: los

programas de Seguridad Ciudadana implementados en Bogotá, Colombia

3.1.6 Desarrollo y participación comunitaria:

Estar Vivo en Belo Horizonte

3.2 Experiencias locales

3.2.1 Esfuerzo Federal con impacto local:

“Todos Somos Juárez”, Ciudad Juárez

3.2.2 Programa de Seguridad y Convivencia

Ciudadana, Aguascalientes

3.2.3 Programa “Jóvenes Jóvenes”, Monterrey

4. Estrategia de gestión local (egl) para la psvd

4.1 Contexto social sobre la violencia y sus retos

4.2 La estrategia de gestión local

4.2.1 Los pilares de la egl para la psvd

4.2.2 Mecanismos de gestión para la psvd

5. Retos y desafíos para la psvd

Referencias bibliográficas

P r e s e n t a c i ó n

El Programa para la Convivencia Ciudadana (pcc) es financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés), en el marco de la cooperación entre los gobiernos de México y los Estados Unidos de América, derivado del Pilar IV de la Iniciativa Mérida.

El pcc impulsa una estrategia de gestión local para la prevención social de la violencia y la delincuencia orientada al fortalecimiento de la cohesión social en comunidades específicas, donde la convivencia y la participación ciudadana se han visto debilitadas.

En este marco de trabajo se ha desarrollado el “Catálogo de Publicaciones”. Éste representa el legado de conocimiento de esta cooperación y ha sido estructurado en seis series temáticas que pretenden constituir un aporte a la prevención social de la violencia y la delincuencia en México y en la región latinoamericana.

El presente documento Conceptos y estrategias de gestión local (para la preven-ción social de la violencia y la delincuencia), resume los conceptos básicos que definen la prevención social y hace una propuesta para fortalecer la gestión de programas enfocados en los factores de riesgo y protección identificados en las comunidades de intervención, tomando en cuenta el conjunto de activos, capa-cidades institucionales, recursos y alianzas necesarias para hacer intervenciones efectivas en el ámbito local.

Por otro lado, Conceptos y estrategias de gestión local también desarrolla una mirada sistémica sobre el universo y complejidad de la violencia, así como el con-junto de acciones necesarias para su prevención en una comunidad determinada.

Con esta lógica, a partir de los diferentes ámbitos de intervención que se definen de acuerdo al modelo ecológico y al principio de integralidad, en este trabajo se señalan los puentes metodológicos con las intervenciones focalizadas de preven-ción. Este conjunto de intervenciones se han desarrollado en seis áreas temáticas que abordan jóvenes en riesgo, salud comunitaria, relación gobierno sociedad, policía comunitaria, comunicación comunitaria y resiliencia comunitaria, con el objetivo de proporcionar una mayor profundidad en los diferentes temas citados.

El presente documento ha sido desarrollado por Simón Tavera Romero, especialista en juventud del pcc; Guillermo Vázquez del Mercado, coordinador de gestión del co-nocimiento del pcc, y Eduardo Guerrero Gutiérrez, consultor. Asimismo, estuvo bajo la supervisión y coordinación de Antonio Iskandar, director del pcc.

Esperamos que este aporte sea de utilidad para robustecer las capacidades de las personas e instituciones interesadas en la atención y prevención social de la violencia conceptos y estrategias de gestión local desde una perspectiva integral que promueva resiliencia, a fin de que puedan dise-ñar planes de intervención comunitaria más eficientes y más cercanos a las necesi-dades reales de las comunidades.

Antonio Iskandar Director Programa para la Convivencia Ciudadana

I n t r o d u c c i ó n

El presente documento de Conceptos y estrategias de gestión local es un conjunto de herramientas teóricas, técnicas y de gestión para el desarrollo de iniciativas lo-cales de prevención social de la violencia. Además, forma parte de un conjunto de publicaciones realizadas por el Programa para la Convivencia Ciudadana, en coor-dinación cercana con la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación del Gobierno de México, para proveer un marco de referencia útil para los tomadores de decisiones de políticas públicas y operadores de programas de prevención social de la violencia y la delincuencia en México.

El pcc impulsa la Estrategia de Gestión Local (egl) como una propuesta operativa para el desarrollo de acciones de prevención social de la violencia y la delincuencia cen-tradas en un enfoque de seguridad ciudadana. Asimismo, la considera una propues-ta que facilita el diseño de acciones de prevención con metodologías adecuadas a la problemática multifactorial de la violencia, con estrategias de intervención que corresponden a diagnósticos locales y enfoques de integralidad, así como acciones de participación multisectorial entre las diferentes instancias de gobierno, sociedad civil y las comunidades.

Por esta razón, los esfuerzos del Programa se han concentrado en identificar y promo-ver los mecanismos y procedimientos que impulsen estos procesos de diseño, gestión y articulación como elementos fundamentales de la prevención social de la violencia.

El pcc desarrolló Conceptos y estrategias de gestión local con base en experiencias y aprendizajes derivadas de prácticas e intervenciones en el campo de la prevención so-cial de la violencia en varios países, así como en las reformas que ha implementado el Gobierno Federal mexicano en materia de seguridad (misma que ha consistido en com-plementar el enfoque de seguridad pública con el de seguridad ciudadana que incluye la prevención social), donde el concepto de seguridad ciudadana es la columna verte-bral. Finalmente, tomó en cuenta la identificación de los mecanismos necesarios que hacen posible la articulación gobierno-sociedad para la coproducción de la seguridad.

En esta propuesta, el ámbito municipal y comunitario son los escenarios primor-diales para el ejercicio de la prevención dado que son los contextos locales el lugar propio de la participación ciudadana y su organización. Por ello, se pretende generar una herramienta útil para promover intervenciones locales en línea con el marco normativo en la materia y con el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia del Gobierno de México.

Conceptos y estrategias de gestión local es parte de la línea de producción de co-nocimiento del pcc, cuyo objetivo es realizar aportes en el tema de prevención social de la violencia como un componente de la seguridad ciudadana. Este documento tiene la característica de que presenta una mirada de conjunto sobre el universo y complejidad de la violencia y su prevención social, a manera de paraguas o marco general de los diversos ámbitos y tipos de prevención, mostrando sus particularida-des e interconexiones para dar cumplimiento a un enfoque de integralidad.

A la vez, este documento es un puente que nos lleva a temas particulares y dirige al lector a consultar otras publicaciones del pcc donde es posible profundizar en temas más especializados, como la Guía para el diseño de planes de intervención comuni-taria. Diagnóstico y gestión; Construyendo modelos de intervención con jóvenes;

Resiliencia comunitaria; Guía para el diseño de espacios públicos seguros; Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación; La atención a vícti-mas de la violencia: una propuesta integral con enfoque de resiliencia, y Comuni-cación estratégica para la prevención, entre muchos otros títulos de gran utilidad.

En la primera sección de este documento se describe la evolución del concepto de prevención social de la violencia y la delincuencia como un enfoque que surge a partir del agotamiento de un enfoque en el cual la represión y la seguridad pública actúan de manera exclusiva y al que se le ha añadido el enfoque preventivo. Asi-mismo, se introducen los principales conceptos y herramientas teóricas de diversas disciplinas que han dado sustento al diseño e implementación de políticas de pre-vención, lo que permitirá una mayor comprensión del fenómeno de la violencia, así como de las ventajas y alcances de los distinto tipos de acciones preventivas.

En la segunda sección se presenta una visión panorámica de la evolución y modalida-des de violencia en México, así como un análisis de las situaciones asociadas a la vio-lencia y a los factores de riesgo inherentes a este proceso. Es importante resaltar que la prevención social se basa justamente en la identificación de estos factores de riesgo y, en función de su diagnóstico, es que se construyen las estrategias de intervención.

En la tercera sección se presenta una revisión de experiencias nacionales e interna-cionales relevantes en materia de prevención social de la violencia y la delincuencia con el propósito de ilustrar los conceptos que se describen previamente y orientar a los lectores sobre los desafíos, las soluciones y los resultados que se han alcanzado en la implementación de intervenciones de carácter preventivo.

La cuarta y última parte describe la egl, concebida como una guía que acompañe a los actores involucrados en políticas de prevención y en el diseño de proyectos a lo largo de las distintas fases de planeación, gestión e implementación. La estrategia es una alternativa que, desde lo local, busca desarrollar acciones coordinadas con los diversos órdenes de gobierno, la sociedad civil, los sectores académico y empre-sarial y, sobre todo, con la comunidad. Dichas intervenciones deberán ser planifica-das con base en evidencia cuantitativa y cualitativa, lo que facilitará el proceso de seguimiento de las acciones realizadas y los resultados alcanzados.

En resumen, la visión que contiene Conceptos y estrategias de gestión local ayu-dará a:

introducción

• Conceptualizar de manera apropiada la violencia y la delincuencia, así como su prevención social.

• Diferenciar la tipología de la prevención social de la violencia y la delin-cuencia, y las interconexiones entre sus diferentes ámbitos.

• Conocer la normatividad en materia de seguridad pública, sus modifica-ciones y la inclusión del concepto de seguridad ciudadana como colum-na vertebral de la Ley General de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.

• Comprender la evolución de la violencia y la delincuencia en México, así como las principales políticas públicas, modelos de atención y programas en el ámbito internacional y nacional.

• Contar con una propuesta de egl para la prevención social de la violencia y la delincuencia diseñado para la realidad mexicana.

Esperamos contribuir con esta propuesta al debate, la reflexión y la construcción de políticas públicas efectivas y eficaces que redunden en beneficios para las poblacio-nes de mayor vulnerabilidad ante la violencia y la delincuencia, así como en la co-producción de la seguridad social en México y la de los ciudadanos, tanto en México como en otros países de la región latinoamericana.

En esta sección, se describen los principales conceptos y marcos explicativos perte-necientes a diferentes disciplinas teóricas, por medio de las cuales se ha contribuido a la comprensión del fenómeno social de la violencia y la delincuencia y que, de manera simultánea, han enriquecido el acervo disponible para el diseño de nuevas políticas públicas en materia de prevención.

Al respecto, uno de los principales aprendizajes que se desprenden de esta revisión consiste en comprender la complejidad del fenómeno de las violencias. En tanto fe-nómenos humanos y sociales, intervienen una multiplicidad de factores en su cons-trucción social y, por esta razón, para su prevención es necesario implementar res-puestas múltiples y coordinadas con un enfoque de integralidad. En este sentido es que se recurren a conceptos propios de la psicología, la antropología, la sociología, la salud pública, el derecho y el urbanismo, entre otros.

Evolución del concepto de prevención

1.1.1 Antecedentes y agotamiento del enfoque represivo

La necesidad de entender y construir políticas públicas para la prevención social de la violencia y la delincuencia ha cobrado gran relevancia tanto en México como en varios países de la región. En el marco de las estrategias de intervención frente a estos fenómenos se distinguen, principalmente, dos enfoques: 1) el represivo, que actúa después de cometido el delito o acto violento con la aplicación del castigo, y 2) el preventivo, que considera la intervención antes de su ocurrencia y se enfoca a la disminución de los riesgos que la originan, así como al fortalecimiento de los factores de protección.

Las estrategias de control o enfoque represivo, históricamente, han sido la principal o a veces la única modalidad de intervención ante la violencia y la delincuencia. Una de las hipótesis que sustentó este enfoque desde la sociología (Durkheim 1997) consideraba que las leyes que emanaban de la sociedad eran las encargadas de

Aproximaciones teóricas a la prevención de la violencia y la delincuencia

1.1 integrar a los individuos y regular sus conductas. Si esto ocurría adecuadamente y se proporcionaban los medios necesarios, tanto los individuos como la colectividad podrían desarrollarse plenamente; de lo contrario, sobrevendría una situación de anomia y desintegración social.

En esta hipótesis, el castigo ante el crimen era una oportunidad para reforzar las leyes, la cohesión social y disuadir al resto de la colectividad de no cometer trans-gresiones a la ley. Entonces el castigo también tenía una función preventiva en el sentido del temor disuasivo, siempre y cuando el Estado cumpliera con su papel de proveer los medios para el desarrollo social. Sin embargo, la evolución e incremento de la violencia y la delincuencia en países desarrollados, durante las últimas déca-das, ha proporcionado evidencias de que este enfoque ya no explica a cabalidad este fenómeno, ni el control del delito es suficiente con la aplicación del castigo en esta etapa de la historia moderna.

A partir de los años sesenta del siglo xx se desarrolló una crisis de violencia y de-lincuencia en varios países del orbe, lo que ocasionó que algunos especialistas se replantearan este enfoque represivo, dado que la criminalidad no disminuía, la po-blación carcelaria aumentaba y los costos económicos se incrementaban en la mis-ma proporción. El foco de la reflexión cuestionó la premisa sobre la motivación psicológica y conducta psicopática (Garland, 1996) como única causa de cometer un delito. Por tanto, y siguiendo esta lógica, la solución conforme a este criterio era confinarlos en prisión el mayor tiempo posible para proteger al resto de la sociedad.

Esta premisa, al igual que la anterior, aborda la violencia en la dimensión exclusiva del sujeto, excluyendo todos los factores económicos y sociales que forman parte de la construcción social de la violencia, por lo tanto, es una perspectiva simplifica-dora de la problemática. Saturar las prisiones, crear condiciones de promiscuidad y mantener intacto el funcionamiento de la organización criminal dentro y fuera de las prisiones está lejos de ser una alternativa viable en la actualidad.

En este contexto de agotamiento del enfoque represivo comienza a tomar sentido la idea de la prevención y modalidades alternativas a la reclusión, como posibilidad de ampliar el espectro de intervención y buscar mejores resultados (Welsh & Farrington, 2011: 5).

Ante los resultados insatisfactorios del enfoque represivo, se fue facilitando la idea de concebir el delito también como un problema social, en el que intervienen además de los factores individuales (como la conducta psicopática), los factores sociales y los contextos inmediatos en que se comete el delito (como elementos que favorecen la expresión de la criminalidad). En este argumento se sustenta la idea de la prevención social.

1.1.2 El surgimiento del enfoque de la prevención social

La crítica al enfoque represivo de los años sesenta, apuntaba principalmente a se-ñalar sus límites como estrategia única (ante el aumento en los niveles de violencia y delincuencia), al mismo tiempo que se instalaba una perspectiva complementaria enfocada desde lo social. La Organización de las Naciones Unidas, en sus “Directri-ces para la prevención del delito”, concibe la prevención como las estrategias para aproximaciones teóricas a la prevención de la violencia y la delincuencia reducir los riesgos de que se produzcan delitos, incluyendo el temor que genera a nivel de percepción social. Por su parte, Van Dijk, en Crime Prevención Policy: Cu-rrent State and Prospects, señala que la prevención del delito la constituyen “todas las políticas, medidas y técnicas, fuera de los límites del sistema de justicia penal, dirigidas a la reducción de los diversos tipos de daños producto de actos definidos como delitos por el Estado” (1990: 205). A su vez, Gerardo Perdomo en La preven-ción del delito y el Ministerio Público dice que prevenir la delincuencia consiste en tomar medidas sobre sus causas, ya sea reduciendo las oportunidades para que los delincuentes ocasionales cometan delitos o afrontando las situaciones económicas y sociales que generan la criminalidad y la clasifica como:

• La prevención penal, en la cual las leyes sustantivas penales disuaden por temor a la imposición de la sanción.

• La prevención social, que involucra políticas públicas de desarrollo integral que todo Estado tiene como obligación con la ciudadanía (en este caso orientada a evitar ilícitos).

Con estas definiciones, la violencia y la delincuencia se delimitan como fenómeno social en razón del conjunto de causas y riesgos que las originan, desde las oportu-nidades y contextos que facilitan su ocurrencia, hasta la percepción social de inse-guridad que genera su manifestación y las situaciones económicas y sociales que las favorecen. La violencia y la delincuencia ya no se le atribuyen solamente a una minoría patológica carente de normas sociales, sino que se explican también por el contexto social en el que se desenvuelve el delincuente.

1.1.3 El abordaje de la salud pública: factores de riesgo y protección1

La prevención social se ha desarrollado a través de diversos marcos de referencia para abordar las múltiples causas de la violencia y la delincuencia. Desde el campo de la salud pública surge el abordaje de los factores de riesgo y de protección. Este enfoque ha sido ampliamente utilizado en el campo de las enfermedades con ma-yor índice de morbilidad y mortalidad, para detectar a los individuos o grupos con mayor probabilidad de padecer daños específicos y realizar acciones para prevenir o reducir su incidencia. En las últimas décadas, las investigaciones sobre prevención han tomado relevancia debido a la transición epidemiológica de las principales cau-sas de muerte en México. Se pasó de las muertes por diarreas y neumonías, a las ocasionadas por enfermedades del corazón, cáncer y diabetes.

1 El pcc ha publicado el Manual para la capacitación en materia de prevención social de la vio-lencia y la delincuencia, resultado de un proceso de reflexión y aprendizaje colectivo, creada para fortalecer capacidades y competencias para promover un buen diseño, implementación y evaluación de programas de prevención. En este documento se muestra un panorama general de la situación de la violencia y la delincuencia con datos internacionales, nacionales, estatales y mu-nicipales. Además, se abordan los conceptos clave de la prevención y de la violencia, el papel de los diferentes actores en su coproducción de la seguridad y alianzas estratégicas. Recomendamos al lector, consultar esta publicación para mayor información al respecto (usaid, 2015a).

Los costos económicos asociados al tratamiento y sus complicaciones crónicas fue-ron un detonante para impulsar las investigaciones en el campo de la prevención para enfrentar este nuevo problema. Los aportes realizados han propiciado un abor-daje integral, de carácter sistémico, que orienta al control de las causas del proble-ma y que aborda los aspectos sustantivos para el control de las enfermedades.

De esta manera, se promovió la implementación de acciones de atención preventiva (en cuanto a la violencia) con personas, familias y comunidades, y a este modelo de detección temprana e intervención oportuna se le denominó Centros de Atención Primaria.

La misma evolución que se da en la relación entre el enfoque represivo y la preven-ción social (en seguridad pública), se observa entre la atención y la prevención de enfermedades en el sector salud (esto como una nueva estrategia para enfrentar las nuevas problemáticas). En ambos casos se da una fuerte presión por los altos costos económicos y sociales que generan la intervención tardía y la situación crónica que complica la intervención, así como el gran número de muertes que ocasionan. Ade-más, la relación costo-beneficio es más ventajosa cuando el tratamiento médico o la aplicación del castigo van acompañadas de una estrategia de prevención y detec-ción temprana (intervención oportuna) de los factores de riesgo en los sectores de la población más vulnerables. Es decir, se gasta menos cuando se previene y ocurre lo opuesto cuando se interviene tardíamente.

De esta manera, la identificación de los factores de riesgo y de protección consti-tuye la principal base diagnóstica para detener la expresión de la violencia con los grupos de mayor vulnerabilidad. El objetivo es disminuir y contener las violencias y la delincuencia en aquellas personas, grupos y comunidades que muestran señales de riesgo evidentes. Todo esto previo a su manifestación, para que los factores de riesgo se transformen en factores de protección.

A decir de Adriana Loche (usaid, 2015a), los factores de riesgo son caracte-rísticas que aumentan la probabilidad de que una persona se involucre en la violencia y la delincuencia. Estos se clasifican en cuatro niveles según su contexto de manifestación: individual, familiar/relacional, comunitario y so-cial. Estos niveles provienen del modelo ecológico (Bronfenbrenner, 1979),2 el cual fue presentado por primera vez en 1970 como un esfuerzo por explicar la naturaleza polifacética de la violencia y, posteriormente, fueron retomados por la Organización Mundial de la Salud en 2002.

Este abordaje plantea un desafió conceptual para integrar diferentes marcos teóricos, dado que hay que explicar los factores de riesgo en sus diferentes contextos de ex-presión. De esta manera, los factores de riego individuales tienen que ser explicados

2 Un pionero en la creación del modelo ecológico en el campo de la psicología es Urie Bronfen-brenner, quien publicó Ecología del desarrollo humano, donde planteaba su visión sobre la im-portancia del ambiente en el desarrollo y a la persona como resultado de esta relación.

Factores de riesgo

• Individual. Son el conjunto de características inherentes a la persona tales como el género, la edad, carácter y personalidad, que son parte de su desarrollo personal como historia de vida, experiencias traumáticas, sexualidad, desarrollo escolar y exposición a la violencia.

a la generación de la violencia. Entre ellas se encuentran la historia familiar, composición y roles en la unidad doméstica, las relaciones asimétricas de poder, familia extensa y patrón de consumo de alcohol y otras drogas, entre otros.

• Comunitario. Se refiere al contexto social más amplio de las relaciones interpersonales que detona eventos de violencia y delincuencia. Algunos ejemplos son la distribución de drogas en las escuelas, la deserción escolar, las peleas entre grupos de pares o pandillas, los puntos de venta de drogas, las actitudes comunitarias que toleran y legitiman la violen-cia, la falta de identidad y pertenencia, la desorganización comunitaria y la disponibilidad de armas de fuego.

• Social. Son las condiciones económicas, políticas y sociales que favorecen la expresión de la violencia y la delincuencia, como son la desigualdad económica, la exclusión social y la

Fuente: Elaboración propia.

Factores de protección

• Individual. Son las características personales que permiten a la persona resistir, sobre-ponerse y transformar las situaciones de violencia como son: contar con una maduración psicológica, tener una representación positiva de sí mismo, tener capacidad de expresar sentimientos, de relacionarse, de ser empático y solidario.

• Familiar/relacional. Son los mecanismos con los que cuenta el grupo familiar y de per-sonas cercanas para evitar reproducir la violencia y la delincuencia existente, tales como la cohesión familiar, la capacidad de organizarse, los lazos de empatía y solidaridad y la equidad en las relaciones, entre otras.

Continúa...

a profundidad desde la psicología; los psicosociales desde la psicología social y enfoques sistémicos, los comunitarios desde la etnografía y los estudios microsocia-les, y los sociales desde la sociología, la economía, el derecho, la antropología y el urbanismo, entre otros.

Los factores de protección son las diversas cualidades o situaciones que disminuyen la probabilidad de que ocurran las violencias y la delincuencia. De manera general, son el lado opuesto de los factores de riesgo, es decir, es una cuestión de grado para que influyan positiva o negativamente en la violencia y delincuencia. Al igual que los anteriores, los de protección tienen los mismos contextos de expresión ecológicos:

individuales, familiar/relacional, comunitario y sociales.

Es importante mencionar que el concepto de prevención proveniente del sector sa-lud toma en cuenta la clasificación del modelo ecológico para identificar los factores de riesgo en los diferentes contextos de expresión. Sin embargo, esta clasificación obedece fundamentalmente a un ejercicio de diagnóstico. Por su parte, a los con-ceptos explicativos de los factores de riesgo de cada contexto del ámbito social les corresponden disciplinas teóricas diferentes según su objeto de estudio.

Ahora bien, al pasar de la identificación de los factores de riesgo a la acción preven-tiva el objetivo de la intervención se dirige a transformar a éstos en factores de pro-tección y así evitar la activación de la violencia. De esta manera se puede clasificar la prevención social según su contexto de expresión.

Factores de protección

• Comunitario. Se refieren a la capacidad del sistema relacional de una comunidad para tener un control de la violencia y la delincuencia, como pueden ser las asambleas comu-nitarias, identidad y pertenencia, capacidad de organización y participación, pertenencia escolar y mejoría de los servicios públicos, entre otros.

• Social. Son la mejora en la oportunidad de ingresos, la cultura democrática, la fortaleza de las instituciones de impartición de justicia, las políticas públicas adecuadas a las necesida-des de la comunidad y los mecanismos de inclusión social (particularmente con los grupos de jóvenes en situación de vulnerabilidad), entre otros.

Fuente: Elaboración propia.

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1. Diagnóstico/intervención de los factores de riesgo

Prevención social:

disminuir los factores de riesgo y promover los factores de protección

Á m bi to s de l a pr ev en ci ón

Intervención

Diagnóstico ecológico de la violencia:

identificación de los factores de riesgo

Relacional Individual

Comunitario Situacional

Social

Como se observa en el gráfico, la prevención adquiere una denominación específica dependiendo de su contexto de expresión, desde el diagnóstico hasta la interven-ción. Sin embargo, en cuanto a la intervención dirigida a la persona o grupos, es decir, en el ámbito individual-relacional-situacional-comunitario y social, es posible hacer una subdivisión por niveles de atención que responden a la prevención pro-piamente dicha: 1) como acción previa a la ocurrencia de la violencia o el delito (primaria o secundaria) y 2) como una intervención especializada cuando la persona o el grupo ya se involucró en una situación de violencia o delito y se busca su rein-serción social, así como prevenir la reincidencia o su reproducción (terciaria). A la prevención dirigida a las personas o grupos se le denomina psicosocial.

Como podemos observar, los niveles de atención individual o en grupo de la vio-lencia corresponden a la clasificación de infraestructura de los servicios de salud, también llamado enfoque epidemiológico. Por ejemplo, la atención de primer nivel se refiere a los centros de salud comunitarios, el segundo nivel a las clínicas y hospi-tales de medicina general, y el tercer nivel a los hospitales de alta especialidad como cardiología, cancerología y neumología, entre otros.

La denominación es análoga en el tema de la prevención social de la violencia y la delincuencia, y los diferentes niveles de atención son: prevención primaria o uni-versal, prevención secundaria o selectiva y prevención terciaria o indicada. Así, la tipología de prevención se divide en función de dos criterios:

• Clasificación por los contextos de intervención: psicosocial, comunitaria, situacional y social.

• Clasificación por los niveles de atención: primaria, secundaria y terciaria.

Las estrategias más utilizadas son de asesoría legal, mediación de conflictos con autores de la violencia y víctimas, servicios de atención a víctimas como son los refu-gios, tratamiento psicoterapéutico y atención de estrés postraumático, y prevención de reincidencias.

Clasificación de los niveles de atención en prevención social de la violencia y la delincuencia

• Prevención primaria o universal. Este nivel de intervención está centra-do en acciones dirigidas a toda la población para contrarrestar los factores sociales, culturales, comunitarios, familiares e individuales que contribu-yen a aumentar el riesgo de la violencia o victimización.

Las estrategias de intervención consideran aspectos como son la desigual-dad económica, los procesos de exclusión social, la pertenencia escolar, el acceso a la salud y las campañas de sensibilización.

Otras estrategias se orientan principalmente en fortalecer los factores de protección como son los estilos de vida saludables, la crianza positiva, las habilidades para la vida y la promoción de la salud.

Continúa...

1.1.4 El concepto de seguridad ciudadana en las políticas públicas

La referencia más amplia de seguridad es la establecida por el Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo (pnud), quien define a la seguridad humana como la necesidad de evitar amenazas tales como la enfermedad, el hambre, el desempleo, el crimen, el conflicto social, la represión política y los riesgos ambientales (1994).

Como se puede observar, alude a las condiciones sociales necesarias para el desa-rrollo de las personas y la sociedad en general. Es interesante relacionar este con-cepto con la prevención social de la violencia y la delincuencia, pues son dos caras de la misma moneda, es decir, la prevención social puede ser concebida como el cumplimiento por parte del Estado para crear las condiciones de seguridad humana como estrategia amplia y estructural para disminuir la violencia. No es casual que las acciones señaladas para disminuir los factores de riesgo que propician la violencia en el ámbito social estén orientadas a favorecer procesos de inclusión social como el acceso a la educación, la salud, el empleo y la cultura.

Otra referencia importante es el concepto de seguridad pública que logra ser más preciso en cuanto a delimitar la seguridad. Éste se refiere al mantenimiento de la paz y el orden público que se logra a través de los mecanismos de control penal y de las acciones de prevención y represión de ciertos delitos y faltas administrativas que la vulneran, particularmente a través de los sistemas de procuración e impartición de justicia (Gonzalez, Portillo y Yañez, 1994). Este concepto es el que le ha dado sustento al enfoque represivo. Sin embargo, si seguimos la lógica de la seguridad humana, no puede remitirse únicamente al orden público y debe ampliarse al cumplimento y pleno ejercicio de todos los derechos de la ciudadanía. Éste ha sido el sesgo de la seguridad pública que ha monopolizado el tema y se ha escindido de la seguridad en términos sociales y de los derechos humanos, incluso inhibiendo la corresponsabilidad social.

Clasificación de los niveles de atención en prevención social de la violencia y la delincuencia

• Prevención secundaria o selectiva. Este segundo nivel de intervención está dirigido a personas, grupos o comunidades en los que ya existen riesgos evidentes de manifestación de la violencia, sea como agresores o víctimas.

Las estrategias de intervención se conocen como acciones de detección temprana e intervención oportuna y se dirigen a desarrollar técnicas de identificación de riesgos y metodologías de intervención para proteger a niños y jóvenes en situación de vulnerabilidad donde estén presentes múl-tiples factores de riesgo, personas o grupos que pertenecen a minorías ex-cluidas y estigmatizadas, escuelas con dinámicas recurrentes de violencia y comunidades con acceso a armas de fuego y consumo de drogas.

• Prevención terciaria o indicada. Este tercer nivel de intervención está dirigido a personas que han sido agresores o víctimas de la violencia y busca reparar los daños ocasionados y prevenir la reincidencia (en el caso de agresores) o la reproducción de la violencia (en el caso de las víctimas).

Fuente: Elaboración propia.

La seguridad humana como concepto de gran amplitud incluye la pública y la ciuda-dana como referencias más específicas. Esta última restituye la prevención social y la participación ciudadana a la seguridad pública. Según el Informe sobre Desarrollo Hu-mano 1994, del pnud, la política de seguridad ciudadana es el conjunto de interven-ciones realizadas por distintos actores estatales y sociales (gobiernos, sector privado, sociedad civil) a fin de abordar y resolver los riesgos y conflictos (reales o previstos, violentos y/o delictivos) que son perjudiciales para los derechos y libertades de las per-sonas, a través de la prevención, control y/o represión de los mismos.

Es importante señalar que este concepto incorpora dos características fundamenta-les para la producción de la seguridad: su carácter multisectorial en cuanto a la par-ticipación articulada de diversos actores sociales y la perspectiva de integralidad al buscar incidir tanto en las causas que generan la violencia como en el complemento que es la represión del delito.

En este sentido, la seguridad ciudadana también puede ser entendida como:

Aquella situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos humanos y en la que existen mecanis-mos institucionales eficientes para prevenir y controlar las amenazas o coerciones ilegítimas que puedan lesionar tales derechos. El derecho a la seguridad ciudadana en un Estado democrático y de derecho, consiste en el conjunto de garantías que debe brindar el Estado a sus habitantes para el libre ejercicio de todos sus derechos (imdhd, 2010:11).

Con base en lo anterior, podemos ver la importancia de que las políticas de seguri-dad sean coherentes con las de tipo social, pues éste es el marco de la prevención en su contexto más amplio. La criminalidad va más allá del comportamiento individual y es necesario, para reducir al máximo su expresión, que las políticas sociales com-partan el objetivo de contrarrestar los factores de riesgo como: las grandes brechas de la desigualdad social, la pobreza, la deserción escolar y el deterioro de la salud, al tiempo que aumentan los índices de desarrollo humano en la mayor medida posible.

Así como la prevención modificó todo el sistema de atención en el sector salud, el enfoque de seguridad ciudadana transformó el modelo de seguridad pública en muchos países. En México, esto se refleja a plenitud en la incorporación de este enfoque en la Ley General de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (lgpsvd) y en la materialización del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. En este último se define como obligación del Estado “garantizar la seguridad de la persona, actuando sobre las causas que originan la violencia, la delincuencia y la inseguridad” (Reglamento de la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, Artículo 22; Fracción I, citado en Gobierno de la República, 2014).

El paradigma de la seguridad ciudadana ubica a la persona y a las comunidades en el centro de las políticas de seguridad. En este marco se construye un eje transver-sal en donde las instituciones públicas, el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil, las comunidades y los mismos ciudadanos tienen responsabilidades compartidas y específicas para garantizar la seguridad. En otras palabras, el capital social (entendido como la capacidad de articulación y sinergia intersectorial), se ve enriquecido con este enfoque pues crea las leyes, las instituciones y los mecanismos para coordinar las acciones de prevención social de la violencia y la coproducción de la seguridad. En estos términos, la ciudadanía es el foco de una acción concertada, más allá del control y la aplicación del castigo por parte del Estado.

De esta forma, el enfoque se seguridad ciudadana se encuentra frente al desafío de construir una visión compleja e integral del control, la represión y la prevención social de la violencia y la delincuencia. Contar con este enfoque significa que tienen que exis-tir las condiciones para integrar diversos modelos de atención provenientes de la se-guridad pública, del sector salud y educativo, de las diferentes instancias de derechos humanos y perspectiva de género, de los enfoques multidisciplinarios de las organiza-ciones de la sociedad civil, de la academia y los investigadores, entre otros. Entonces, una función inherente al enfoque de seguridad ciudadana es la de ser un paraguas o modelo que integra otros y los coordina en una acción multisectorial. Tal y como se expresa en lo dispuesto en la lgpsvd la base común para realizar acciones de prevención es de tipo metodológico y consiste en seguir protocolos de cómo hacer diagnósticos, elaborar estrategias que respondan a los principales problemas detectados, utilizar metodologías participativas probadas o, al menos, documentar las experiencias que sean susceptibles de ser evaluadas y que compartan premisas fundamentales como la definición de la violencia como un fenómeno social, complejo y multifactorial.

Características, elementos y componentes de la seguridad ciudadana Características

• La seguridad ciudadana se define como el derecho al desarrollo libre de ame-nazas, a la integridad de la personal, los derechos y el goce de sus bienes.

• La seguridad ciudadana incluye los derechos de la población y los deberes del Estado para contrarrestar o prevenir los actos delictivos que constitu-yen una amenaza para el desarrollo humano.

• La política de seguridad ciudadana se define como el conjunto de interven-ciones multisectoriales de distinto actores de gobierno y sociedad civil para la prevención de las violencias y la delincuencia.

• Es una política trasversal que abarca iniciativas de distintas áreas: educa-ción, salud, economía, cultura y deporte, entre otras.

Elementos

• Se focaliza en las necesidades ciudadanas: está centrada en las personas y las comunidades, e identifica las necesidades locales específicas y pro-mueve el desarrollo de soluciones que integren la realidad, así como las capacidades y los mecanismos de recuperación local.

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Características, elementos y componentes de la seguridad ciudadana

• Amplía el marco de gestión de la seguridad y la convivencia: desarrolla un análisis integral y articula esfuerzos de seguridad, desarrollo social y derechos humanos.

• Participación de nuevos actores en la producción de seguridad: fomenta la participación social en la identificación de necesidades y en la búsqueda de soluciones, y empodera a los ciudadanos en la definición y ejecución de acciones para garantizar el disfrute de los derechos.

Componentes

• Estrategias preventivas y focalizadas en necesidades locales.

• Convivencia social: se define como la armonización de los intereses in-dividuales y colectivos, así como la posibilidad de gestionar conflictos de manera constructiva y pacífica. También significa la ausencia de violencia en las relaciones interpersonales.

• Restitución de la confianza: se refiere al fortalecimiento de la capacidad institucional y la mejora de la eficacia policial orientada a las necesidades comunitarias.

• Entornos urbanos: son espacios urbanos planificados y diseñados para disuadir la conducta violenta, aumentan el riesgo de la sanción o inducen a conductas apropiadas para su conservación.

• Cohesión comunitaria: mecanismo comunitario que estimula la confianza colectiva, la identidad y la pertenencia; actúa como inhibidor de la violencia y actos delictivos.

• Reducción de tasas delictivas: acciones integrales, policiales y no policia-les, que actúan sobre los factores de riesgo.

El concepto actual

Las estrategias de prevención social de la violencia se han desarrollado de forma progresiva, a partir del creciente interés por parte de la comunidad internacional, debido a que los principales indicadores señalaban que la criminalidad iba en au-mento tanto en regiones en vías de desarrollo (Latinoamérica, por ejemplo), como en varios países considerados del primer mundo. El impacto generado en cuanto a costos económicos, políticos y sociales, así como el profundo deterioro del tejido social, ocasionaron que se estudiaran todas las posibilidades de incidencia en las múltiples expresiones de la violencia y delincuencia. De esta manera, el concepto actual de prevención social implicó precisar su carácter multidimensional y desarro-llar una propuesta de clasificación que permitiera identificar su tipología de acuerdo a lo siguiente.

1.2.1 Concepto y tipos de violencia

La definición de violencia más utilizada es la establecida por la Organización Mun-dial de la Salud quien la conceptualiza como “el uso deliberado de la fuerza física o el poder, de hecho o como amenaza, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privación de la libertad” (oms, 2012).

Ésta es una definición que permite identificar la amplitud de las manifestaciones de la violencia y sus alcances, tanto físicos como psicológicos.

Elaborar una tipología de la violencia, en primer lugar, implica hacer un esfuerzo por identificar las causas que la originan y establecer criterios de clasificación según su origen. El modelo ecológico es una de las propuestas más importantes en la actualidad para identificar los diversos factores que inciden directamente en la ma-nifestación de la violencia. En él se establece como principal criterio de clasificación la relación de influencia entre el sujeto con su medio ambiente, identificando desde el vínculo que se establece entre el sujeto y su contexto inmediato hasta lo social, como amplitud máxima de las relaciones.

Según Bronfrenbrenner, creador de este modelo, estos factores se sitúan a diferen-tes niveles y pueden ejercer su influencia de una forma directa y/o indirecta sobre la manifestación de la violencia, manteniendo interconexiones entre sí. El sujeto en relación con su familia, vecinos, amigos, grupo de pares, las condiciones laborales, los servicios e infraestructura públicos, la organización social, la cultura y la ideolo-gía pueden llegar a convertirse en determinantes para el surgimiento de la violencia o, bien, establecer mutuas influencias y sinergias con el mismo fin.

1.2

Exosistema: se “refiere a los propios entornos (uno o más) en los que la persona en desarrollo no está incluida directamente, pero en los que se producen hechos que afectan a lo que ocurre en los entornos en los que la persona sí está incluida” (García S., 2001: 2). Se relaciona con las instituciones y reglas sociales legítimas e ilegítimas (cultura de la legalidad, corrupción, violación sistemática de los derechos humanos, leyes, autoritarismo, etcétera).

Mesosistema: “comprende las interrelaciones de dos o más entornos (microsistemas) en los que la persona en desarrollo participa” (García S., 2001: 2) como la familia, amistades y/o pareja. Factores de riesgo:

violencia intrafamiliar, presión de pares o grupos de amigos, violencia en el noviazgo, características propias de los ambientes en los que se relaciona directamente (deterioro urbano, hacinamiento, deserción escolar, acosos escolar o laboral).

Microsistema: se refiere a “actividades, roles y relaciones interpersonales que la persona en desarrollo experimenta” (García S., 2001:

2). Algunos factores que determinan las relaciones cara a cara del individuo son: edad, género, raza, educación, etcétera.

Factores de riesgo: baja autoestima, problemas físicos o psicológicos, aislamiento, abandono, imposición de roles sociales, abuso de sustancias nocivas para la salud.

Entorno social

Entorno comunitario

Entorno relacional

Entorno individual

Macrosistema: se “refiere a los marcos culturales o ideológicos que afectan o pueden afectar transversalmente a los sistemas de menor orden” (García S., 2001: 2). Este nivel está relacionado con el momento histórico en el que se desarrolla cada individuo, las ideologías más representativas, los gobierno (democráticos o autoritarios), los paradigmas de la época, el mercado, las formas de comunicación, etcétera.

Fuente: usaid, 2015d: 19.

Esquema 1. Modelo ecológico

En el marco del modelo ecológico, algunos especialistas (Domenach, J. M. et al., 1981; Almada y Jusidman, 2007; Galvis Díaz, et al., 2004; Castellanos, 2014), han identificado como principales causas de la violencia, las siguientes:

• Causas biológicas y/o del desarrollo: se refieren a los niveles de desa-rrollo y madurez cerebral, alteraciones emocionales, factores de transmi-sión genética, identidad y pertenencia, propensión al riesgo o rebeldía y alteraciones emocionales, entre otros.

• Causas psicológicas: son las alteraciones en el desarrollo psicológico, trastornos de la personalidad y la conducta, dificultad para adaptación al cambio e introyección de normas, débiles vínculos afectivos, antecedentes de hechos traumáticos o de abuso en la infancia, débil control de impulsos y falta de perspectiva de futuro, entre otros.

• Causas familiares: son la falta de supervisión de los padres; la violen-cia física, emocional o sexual; las familias con alteración de roles y con estructuras rígidas o demasiado flexibles, además de con dificultades de comunicación, falta de apoyo entre los miembros y débiles vínculos con el exterior; la influencia del alcohol o drogas; la criminalidad entre los inte-grantes y la incapacidad de expresar afectos, entre otras.

• Causas socio-económicas: se refiere a las causas objetivas de la violencia o aquellas que se desprenden de problemáticas estructurales de los siste-mas económicos, como lo son la pobreza, la marginación o la inequidad en las oportunidades de desarrollo.

• Causas sociales: se refiere a las que se desprenden de la relación de la persona con su entorno social.