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Policía comunitaria

CONCEPTOS, MÉTODOS Y ESCENARIOS DE APLICACIÓN

Prevención Social de la Violencia

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense mediante la Agencia de los Estados

Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido de esta publicación es responsabilidad única de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de usaid o del

Gobierno de los Estados Unidos de América.

“Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación”

Impreso y hecho en México, 2015

Derechos reservados www.pcc.org.mx http://www.pcc.org.mx

P r e s e n t a c i ó n

Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación es el re-sultado del proceso de reflexión y aprendizaje para fortalecer la relación de confianza y colaboración entre la policía y la ciudadanía que viene realizando el Programa para la Convivencia Ciudadana (pcc). Se trata de un material innovador que ofrece res-puestas viables para mejorar la seguridad en las comunidades desde una perspectiva de corresponsabilidad. Esta filosofía de la gestión policial, propia de las sociedades democráticas y plasmada en este documento, llega en un momento crucial de la realidad mexicana (dañada por la violencia y el crimen), la cual requiere de propues-tas sólidas (tanto en lo conceptual como en lo metodológico) que sean acordes a las políticas de seguridad pública y prevención del delito con participación ciudadana.

El pcc impulsa el modelo de desarrollo urbano-social para fortalecer la cohesión social en comunidades específicas, donde la convivencia y participación ciudadana se ha visto debilitada, a fin de promover las réplicas de prácticas exitosas en materia de prevención, tanto locales como internacionales. Por esta razón, la articulación de acciones preventi-vas se realiza de manera coordinada con los tres niveles de gobierno y los esfuerzos se concentran en promover la resiliencia comunitaria en nueve polígonos, ubicados en las ciudades fronterizas de Ciudad Juárez, Monterrey y Tijuana. El programa es financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés), dentro del marco de la cooperación entre los gobiernos de Méxi-co y Estados Unidos de América derivados de la Iniciativa Mérida.

El pcc encargó el desarrollo de este trabajo al Instituto para la Seguridad y la Demo-cracia, A. C. (Insyde), una organización mexicana con amplia trayectoria en la inves-tigación aplicada para desarrollar procesos de reforma policial, seguridad democrática y respeto a los derechos humanos en el país. El producto final combina elementos conceptuales y operativos que señalan el alcance real de este modelo, proponiendo es-tándares que permitan su aplicación en diversos contextos. En la Guía se cristalizan los esfuerzos de Insyde, que sabe de la importancia de reducir las condiciones de vulnera-bilidad y del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las comunidades, quienes exigen se haga realidad su derecho a la seguridad.

Por eso hacemos patente nuestro agradecimiento a Ernesto López Portillo, director de la organización; a María Eugenia Suárez de Garay, quien coordinó este importan-te esfuerzo, y a su equipo integrado por Alejandro Espriú Guerra, Rubén Guzmán Sánchez, Ginna Zabre Santamaría y Alejandro Fontecilla Pinto, por su compromiso y profesionalismo.

Éste es un producto técnico-informativo cuyo principal propósito es promover el modelo de policía comunitaria, también conocida como policía de proximidad o de barrio. Este modelo busca fortalecer la gestión de seguridad pública y la legitimidad de la institucionalidad policial frente a los ciudadanos, mediante la construcción de policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación espacios de confianza que permiten un acercamiento entre las policías y las comuni-dades a quienes sirven. Su aplicación ayuda a hacer más eficiente y efectiva la fun-ción policial, normalmente erosionada en contextos donde existe violencia crónica o altos niveles de criminalidad.

Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación es un modelo que ha sido diseñado pensando en las necesidades y realidades de los ope-radores de campo y tomadores de decisiones considerando, entre otros, a las auto-ridades y a los altos mandos de las instituciones policiales en los diferentes niveles de gobierno, así como a las personas o instituciones interesadas en el tema de la seguridad y preocupadas en lograr un mejor desempeño de la policía y, por supues-to, a los ciudadanos que están interesados en participar como coproductores de la seguridad en sus comunidades. Se parte del supuesto de que el modelo de policía comunitaria no es aplicable en todo contexto y de que se requieren diferentes nive-les de capacidad, de competencias institucionales y de desarrollo comunitario para poder ponerlo en práctica.

Este modelo también es oportuno porque ha sido diseñado con la intención de clari-ficar el significado y alcance del concepto de policía comunitaria frente a fenómenos sociales que generan confusión y aplicaciones erradas, lo que, en consecuencia, ha dificultado la evaluación de los impactos de la aplicación de dicha propuesta.

El lector encontrará en el primer capítulo los conceptos básicos para comprender qué es policía comunitaria, los aspectos estratégicos, los objetivos, los beneficios y los retos de este modelo. En el segundo capítulo se seleccionaron algunas experien-cias y buenas prácticas a nivel internacional que demuestran que es posible aplicar este modelo reconociendo la diversidad. Un aporte fundamental es el desarrollo metodológico de las intervenciones que son necesarias en el marco institucional y en el marco comunitario para transitar hacia la policía comunitaria. Aquí se sugieren una ruta crítica de implementación y líneas de acción concretas. También se incluye la metodología operativa de la proximidad policial, que en su conjunto forma el tercer capítulo. Dada la importancia de evaluar los resultados y el impacto de estas intervenciones, el capítulo cuarto señala algunos criterios para la evaluación y el monitoreo de las acciones. Para concluir, en el capítulo quinto se identifican posibles escenarios donde confluyen actores, así como variables institucionales, variables comunitarias y frecuencia del tipo de delitos que se presentan en la comunidad a intervenir, mediante el diseño de estrategias.

El lector también podrá encontrar en este modelo herramientas sencillas para em-pezar a impulsar cambios, desde la institución policial y desde la comunidad. Las re-comendaciones permiten ampliar las posibilidades de aplicación tomando en cuenta cada contexto. Esto es un apoyo para quien toma decisiones, ayudando a dimensionar los recursos humanos (principalmente las y los policías), así como los recursos materia-les, económicos y de tiempo que se requieren para la puesta en marcha del modelo.

presentación

En resumen, la visión que contiene Policía comunitaria: conceptos, métodos y escenarios de aplicación ayudará a:

• Diseñar intervenciones en comunidades específicas.

• Ofrecer capacitación en el modelo de policía comunitaria a funcionarios municipales, policiales y a líderes de las comunidades.

• Crear marcos operativos para la realización de proyectos focalizados.

• Inspirar procesos de reforma institucional y diseño de marcos normativos al interior de las instituciones policiales.

• Sustentar conceptual y metodológicamente las políticas públicas y accio-nes de gobierno en el tema.

• Mejorar las condiciones de seguridad pública y humana en las comunida-des que enfrentan violencia.

• Contribuir a las aspiraciones legítimas de paz y convivencia ciudadana.

Una policía en sintonía con la ciudadanía es tarea de todos. Esperamos que este pro-ducto sensibilice en el tema a la sociedad en general y contribuya a la formación de una nueva cultura en las instituciones de la policía en particular, generando procesos de reflexión y cambio institucional, para garantizar el derecho a la seguridad de los ciudadanos tanto en México como en otros países de la región latinoamericana.

Antonio Iskandar Director Programa para la Convivencia Ciudadana

I n t r o d u c c i ó n

Más cercanos, más abiertos, más seguros

La legitimidad de toda policía se basa en la credibilidad que alcance frente a la comunidad.

Sir Robert Peel, creador de la Policía Metropolitana de Londres

Este documento forma parte de los productos resultantes de la asistencia técnica “Diseño e Implementación de Acciones para la Promoción de la Policía Co-munitaria”, que el Instituto para la Seguridad y la Democracia, A. C. (Insyde) brinda al Programa para la Convivencia Ciudadana.

Su principal propósito es contribuir al conocimiento y la difusión de las concepcio-nes teóricas y las acciones operativas asociadas al modelo de policía comunitaria.

Su fin último es contribuir a que los habitantes de las comunidades locales sean menos vulnerables y disfruten una mejor calidad de vida. Para lograrlo, se propo-ne promover la seguridad ciudadana y también que las acciones policiales estén sustentadas en el reconocimiento de las necesidades de la persona, encaminadas a resolver los problemas que le afectan allí donde se encuentra.

El concepto de seguridad, caracterizado por su continua evolución, se ha ido trans-formando a lo largo de la historia para responder a necesidades sociales cada vez más complejas y para poder enfrentar todo tipo de amenazas. Junto a las concep-ciones teóricas se han tenido que ir ajustando también los sujetos de estudio, los modelos y las acciones operativas asociadas a ellas, para mantenerse vigentes y brindar espacios de oportunidad que promuevan mejores niveles de vida. Lo mismo ha sucedido con los distintos actores involucrados en el tema, en particular las ins-tituciones policiales. A pesar de las resistencias naturales que genera cualquier cam-bio, estas organizaciones, encargadas de mantener el orden y hacer cumplir la ley, han tenido que participar en un continuo proceso de reinvención a fin de alcanzar la efectividad que la sociedad demanda de ellas.

Dicha tarea de renovación ha debido enfrentar retos en dos frentes: cambiar estruc-turas y mentalidades dentro de las propias instituciones policiales y encarar el enor-me desafío que significa reposicionar a la figura del policía en una sociedad cada vez más desencantada con sus funciones y resultados. En este sentido, la concepción de la función policial ha ido transitando de un esquema político de represión, al servicio del Estado, hacia uno más integral, concentrado en generar condiciones de vida adecuadas para el desarrollo de las personas. Hoy, uno de los mayores retos a enfrentar es, sin duda, contribuir a transformar la misión social de la policía para que se reconozca el importante papel que juega en la configuración de entornos más seguros, habitables y con mayores grados de cohesión social y calidad de vida. Este desafío ha encontrado cabida justamente en la serie de acciones y principios que componen el modelo de policía comunitaria.

introducción

A este modelo se le ha dado nombres tan distintos como policía de proximidad, policía de cuadrante, policía de barrio o gestión de policía, pero la finalidad principal con la que ha venido asentándose en decenas de países alrededor del mundo ha sido una sola: superar el abordaje tradicional (de tipo coercitivo y reactivo) de la ac-tuación policial por otro que, sin descuidar lo anterior, ponga el acento en la acción preventiva, proactiva y de colaboración con otros actores sociales como la vía más efectiva para enfrentar el incremento en los niveles de violencia y de inseguridad.

En la actualidad se reconoce que, en general, los principales eventos que ponen en riesgo la seguridad y la sana convivencia de la mayoría de los ciudadanos provienen de delitos menores, faltas al orden público, desatención de los espacios comunita-rios y el quebrantamiento de las relaciones sociales; en otras palabras, actos cotidia-nos que se generan a partir de una interacción irregular entre las personas y que, en gran cantidad de casos, son resultado de fallas estructurales en el sistema de bienestar social de la ciudadanía.

Desde esta perspectiva, lo que los contextos actuales exigen de las policías es:

• Una mejor identificación y un mayor abatimiento de los aspectos cotidianos que funcionan como caldo de cultivo para riesgos sociales.

• Una mayor voluntad para participar en la gestión de solución a los problemas del entorno.

• Una preparación integral para fungir como mediadores en la solución pacífica de cualquier controversia social.

La institución policial es, ante todo, un componente del control social de cualquier Estado y, por tanto, su función primordial debe ser velar por el cumplimiento de la ley.

La sociedad actual le confiere un rol más integral: ya no ve al policía sólo como un profesional del orden, sino además como un potencial pacificador de conflictos, una figura de mediación y un instrumento de integración social. De hecho, el modelo de policía comunitaria surge en respuesta a esta necesidad de reorientar los recursos disponibles para, además de perseguir los delitos, atacar los factores de riesgo que pueden llevar a que éstos se cometan. Pero va un poco más allá: el modelo es resultado también de una estrategia alternativa para contrarrestar un distanciamiento histórico entre la institución y la ciudadanía, que percibe a aquélla como una figura alejada, desconectada de sus necesidades y anhelos.

En este contexto, las acciones de policía comunitaria se circunscriben al paradigma democrático de la seguridad ciudadana. Desde dicha perspectiva, la seguridad es una construcción entre ciudadanos y gobierno, en contraposición al paradigma de la seguridad pública (la visión tradicional), que la ve fundamentalmente como una atribución del gobierno. A diferencia del modelo tradicional de la seguridad pública, el objeto de la acción de la seguridad ciudadana no es ya el orden público sino el ciudadano mismo. Este paradigma democrático se preocupa por la calidad de vida de la ciudadanía, pues la seguridad es entendida como un derecho humano. La seguridad ya no es la simple ausencia del delito, sino también el bienestar y el libre ejercicio de derechos. Al ser la seguridad un derecho humano, el gobierno se ve obligado a contemplar en su labor mecanismos para que la ciudadanía participe y esté incluida en el diseño y la ejecución de las políticas. Esto permite que la sociedad comience a descubrirse como un actor protagónico para lograr la seguridad que tanto demanda y a adjudicarse atribuciones que la convierten en productora activa de su propia realidad.

Años de experiencias en diversas regiones, así como varios estudios, han demostra-do que los problemas de inseguridad suelen tener mejores posibilidades de solución cuando se ponen en marcha intervenciones integrales que involucren, de manera transversal, a diferentes actores, organismos y órdenes de gobierno. La labor policial no es un medio aislado que, por sí solo, permita disminuir las violencias y la delin-cuencia, pero sí es una pieza clave en las estrategias de intervención. Por ejemplo, la ausencia o la baja calidad de los servicios de policía en una zona genera no sólo mayores riesgos de que sus habitantes sufran algún delito sino, además, otras con-secuencias: se deteriora la imagen del gobierno como proveedor de los servicios públicos, aumenta la percepción de inseguridad de los habitantes (muchas veces alejada de la realidad en cuanto a la problemática delictiva y de violencia) y crece la desconfianza de los ciudadanos en la autoridad.

El problema de la constante ausencia y la mala calidad de los servicios policiales re-sulta complejo de resolver, dado que los factores que le dan origen pueden ser muy diversos. Entre ellos están:

• Falta de voluntad política.

• Falta de recursos.

• Deficiencias en la organización, el funcionamiento y la operación de la institución policial.

• Rompimiento y desinterés en la relación entre los policías asignados a ciertas zonas y sus habitantes, por diferentes situaciones.

Para poder enfrentar esta problemática, la implementación de acciones de policía comunitaria resulta una opción sumamente efectiva, pues sólo será posible que los cambios anhelados se conviertan en una realidad cuando se lleve a cabo un pro-fundo trabajo de renovación doctrinaria y una transformación de la mentalidad en las instituciones policiales. Para que funcione bien, el modelo de policía comunitaria debe ser entendido como una filosofía y no como una estrategia específica. Se le debe apropiar como una ideología funcional, un sistema de trabajo, un tipo de ges-tión y un diseño organizacional, con base en la noción de que el trabajo conjunto entre policía y comunidad resulta más efectivo para enfrentar los fenómenos de la delincuencia y la violencia. En otras palabras, requiere impulsar a la institución po-licial y a la sociedad para que crucen la línea que las separa; que ambos actores se sitúen del mismo lado del problema y, por lo tanto, de la solución.

Desde esta perspectiva, las acciones de policía comunitaria no pueden ser considera-das como un fin en sí mismas. Surgen como un complemento a la gestión moderna de las instituciones policiales, que trabajan no sólo con la comunidad sino desde la comunidad, de la cual se sienten parte. Uno de los elementos característicos de las introducción organizaciones policiales modernas es la necesidad de que haya, entre policía y comu-nidad, una fuerte cohesión; esto implica una integración plena en el tejido social y, por tanto, la máxima interrelación con los diferentes actores sociales. Los lazos de confian-za entre sociedad y policía surgen a partir de una sensación de que la policía es una fuerza orientada a resultados, que resuelve problemas, que opera con transparencia y, sobre todo, que rinde cuentas a la propia comunidad con la que trabaja y coexiste.

Todos estos planteamientos demandan apertura por parte de la institución po-licial, por lo tanto impacta a la cultura policial de forma positiva. Además, los procesos de proximidad y de policía comunitaria suponen no sólo colocar en el centro la participación de los ciudadanos para la resolución de problemas, sino también involucrar a otros actores institucionales que pueden (o deben) intervenir en la implementación de dichas soluciones. Así, la institución policial deja de estar aislada y comienza a integrarse en el tejido social; participa como un ente copro-ductor de la seguridad, la convivencia y la cohesión social, junto con otros actores institucionales y comunitarios.

Pero eso no es todo. La comunidad también recibe importantes beneficios al parti-cipar de manera activa en las acciones de policía comunitaria. Los principios de la prevención integral, la proactividad y la transparencia son elementos básicos que posibilitan arreglos, acuerdos y aproximaciones donde los diversos actores (autori-dades y comunidad) pueden practicar la asociatividad para procurar una comunidad más segura y libre de violencia. También tiene un impacto positivo para la comu-nidad que recibe la intervención. Se trata de un importante proceso de formación ciudadana y de ejercicio de la ciudadanía: en la medida que los colonos participan en la planificación, administración y transformación de su entorno, y lo hacen en asociación con la policía, no sólo se fortalecen como actores legítimos en el diálogo con las autoridades, sino que también contribuyen a generar condiciones de segu-ridad en su comunidad y promueven entornos más protegidos y libres de violencia.

El presente documento funciona para orientar acciones de policía comunitaria en diversos contextos de intervención; está dirigido sobre todo a las autoridades mu-nicipales de seguridad y a instituciones policiales en su conjunto, pero también a organizaciones de ciudadanos interesados en mejorar las condiciones de seguridad en sus comunidades. Se divide en dos partes: la primera tiene que ver con el marco conceptual, teórico y práctico donde se presenta la metodología, los alcances y las limitaciones para poner en marcha un modelo de este tipo; la segunda se centra en la elaboración de distintos escenarios para la implementación de acciones de policía comunitaria, con base en la investigación, las experiencias probadas y los insumos derivados de los diagnósticos policial y comunitario realizados en varias ciudades del norte de México.

A su vez, la primera parte se divide en capítulos que permiten recorrer las distintas fases necesarias para la comprensión integral de las implicaciones de este modelo.

El primer capítulo tiene como objetivo delimitar un marco teórico-conceptual, el que aporta bases para entender en qué consisten los conceptos, componentes y elemen-tos asociados al modelo de policía comunitaria. El segundo presenta una compila-ción de experiencias exitosas en el plano internacional y algunas de las principales limitaciones y desafíos a los que se enfrentaron, con la intención de recuperarlas como lecciones aprendidas. El tercer capítulo aborda los fundamentos metodológi-cos para una intervención de policía comunitaria, mientras que el cuarto propone criterios para el monitoreo y la evaluación de las acciones asociadas a este modelo.

El quinto y último plantea diversos escenarios prácticos para implementar acciones de policía comunitaria de manera diferenciada.

Conceptos básicos en torno a la policía comunitaria

El ejercicio de la ciudadanía y el deber del Estado de garantizar la seguridad son indispensables para fortalecer a las sociedades democráticas. Sin embargo, en Amé-rica Latina, el aumento de la violencia y los delitos en los últimos 20 años han menoscabado la libertad del ejercicio ciudadano y han hecho evidente la debilidad de varios Estados para garantizar a sus ciudadanos condiciones de seguridad. Si bien por varias décadas del siglo xx la seguridad en esta región se mantuvo en un segundo plano (debido sobre todo a la preponderancia de los conflictos políticos derivados de los regímenes autoritarios), a partir de los años noventa el tema de la inseguridad comenzó a cobrar relevancia, en especial si se toma en cuenta que a esta región se le consideraba la segunda más violenta del mundo, con tasas de homicidio que prácticamente duplicaban los promedios internacionales (Dam-mert, 2004). Justo en este contexto se comenzaron a replantear las concepciones teóricas y los modelos prácticos bajo los que habían estado operando las fuerzas encargadas de mantener el orden y hacer cumplir la ley. También en este escenario se comenzó a dar prioridad a la necesidad de incorporar una nueva mirada de la ac-tuación policial frente a la ciudadanía, una que pusiera el foco en la prevención y en la resolución de problemas más que en la reacción y contención de los mismos. No obstante, la transición hacia un paradigma más integral ha tenido que enfrentarse a distintos factores que han mermado su eficiencia. Entre ellos se encuentran:

• Poco conocimiento de la problemática multifacética de la inseguridad. El aumento de la violencia y la delincuencia trae consigo estrategias que en ocasiones desconocen los factores relacionados con estos fenómenos sociales. Aunado a esto, el distanciamiento con la ciudadanía genera po-líticas y programas que no siempre corresponden a las necesidades reales de la población.

• División entre políticas de control y de prevención. Esto deriva del exceso de ortodoxia en las políticas de seguridad que no son capaces de concebir a la prevención como una aproximación que complementa de manera efectiva al uso de estrategias represivas.

• Separación de conocimientos, estrategias y comunicación entre la ciuda-danía y los policías. Esto genera percepciones difusas (seguridad subjetiva) sobre el trabajo que realizan las instituciones de seguridad. A fin de garan-tizar mayores niveles de seguridad, tanto objetiva como subjetiva, resulta importante transformar esta condición y que la seguridad sea vista como el producto de un trabajo conjunto, con respeto, confianza y compromiso de ambas partes.

Para hacer frente a estas limitaciones, el modelo de policía comunitaria propone métodos y actividades inmersas en un cambio de paradigma hacia la seguridad ciu-dadana, al mismo tiempo que busca la proximidad social y la fortaleza institucional, como se podrá observar a continuación.

De la seguridad pública a la seguridad ciudadana

En la historia de América Latina, la noción de segu-ridad ha transitado por diversas concepciones, de acuerdo con cada momento político. Términos como seguridad interior, seguridad nacional e incluso se-guridad pública han estado vinculados tanto a la preservación de las instituciones del Estado como a la seguridad de regímenes autoritarios. Sin embar-go, durante las últimas tres décadas, a partir de las transiciones democráticas, nuevos paradigmas han irrumpido en el escenario político, dando pie a nove-dosos modelos y concepciones que asocian a estos mismos términos con la protección y el desarrollo de las personas y los grupos sociales. Como menciona Juan Carlos Ruiz (2004), a partir de la década de los noventa, diversos gobiernos latinoamericanos dejaron de utilizar la noción de seguridad interior, la cual promovía la preservación del orden público ante un enemigo interno que, por lo regular, se identificaba con la

1.1 conceptos básicos en torno a la policía comunitaria amenaza de grupos políticos subversivos. En contraste, a partir de esa época se asumió una perspectiva de se-guridad más afín a las necesidades de los ciudadanos.

De este modo se comenzaron a ejecutar, principalmente al sur del continente, políticas de reforma policial que desmilitarizaban a la seguridad y promovían la creación de cuerpos civiles para fortalecer el vínculo entre poli-cía y sociedad. La tendencia ha sido, desde entonces, a transitar de un modelo de seguridad pública (orientado a la protección del Estado y la salvaguarda del orden pú-blico) a uno de seguridad ciudadana, donde la persona es el eje central de las políticas. En términos generales, los principales factores que caracterizan a la seguridad ciudadana aparecen en el cuadro 2.

La concepción antigua o tradicional de la seguridad ha ido transformándose de manera gradual hasta incluir la participación directa de la sociedad, bajo el entendido de que la seguridad no se limita a la protección física del in-dividuo, sino que incluye la promoción y creación de am-bientes propicios para una convivencia pacífica entre las personas. Desde esta aproximación, se hace énfasis en el hecho de que las políticas de seguridad deben poner más atención a prevenir y controlar los factores que generan la violencia e inseguridad que a las actividades meramen-te represivas o reactivas (Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2010).

De la seguridad ciudadana a las reformas policiales democráticas

Este cambio de paradigma, que “implica que el ciudadano pueda confiar en que el Estado respete y proteja activa-mente sus derechos y libertades para que puedan ser ejer-cidos por él […] con igualdad y garantías legales e institucionales” (De León-Escribano, 2004), ha ayudado a que buena parte de los gobiernos latinoamericanos hayan ini-ciado procesos de democratización que influyen en el actual funcionamiento de las políticas de seguridad, al impulsar el carácter civil, apolítico y profesional de la policía, así como la exigencia de desempeñar funciones cercanas y al servicio de la comunidad (Rico y Chinchilla, 2006).

Estos procesos han dado forma a lo que se ha denominado “reformas policiales en tiempos de democracia”, mismas que datan desde los años ochenta del siglo xx en contextos anglos y sajones. En América Latina se presentan justo en el aludido cam-bio de paradigma para la seguridad.

C2 Características de la seguridad ciudadana

Ámbito Seguridad ciudadana

Objetivo de la política de seguridad

Salvaguardar la seguridad de los ciudadanos y generar espacios propicios para su total desarrollo

Entidades responsables de la seguridad

Sociedad y gobierno

Gestión

Se incluye el control ciudadano;

se promueve la transparencia y la rendición de cuentas

Participación ciudadana

La ciudadanía como sujeto y objeto de las políticas de seguridad

Amenazas a la seguridad

Factores que impiden el pleno ejercicio del derecho humano a la seguridad

Resolución de conflictos

Aplicación gradual y controlada de la fuerza del Estado, priorizando mecanismos de resolución no violenta

1.2

C3 Dimensiones a considerar para las reformas en las instituciones de seguridad en un marco democrático

Dimensión política Dimensión institucional Dimensión organizativa

• La reforma policial parte de la responsabilidad política de construir políticas públicas de seguridad

• Busca la construcción de comunidades seguras y policías profesionales

• La base para la construcción de políticas públicas eficientes en materia de seguridad está en la jurisdicción municipal.

Por tal motivo, es ahí donde se deben centrar los esfuerzos para una reforma policial

• La reforma policial apunta a una configuración de una policía más civil, democrática y eficiente, la cual deberá contar con reconocimiento de la ciudadanía

• El liderazgo se basa en la consolidación institucional, sin intereses políticos de por medio

• Nuevo papel del ciudadano:

dejará de ser sólo un receptor de las políticas de seguridad para convertirse en actor fundamental

• Se requieren diagnósticos exhaustivos sobre la diversidad de cuerpos municipales preventivos en el país (que incluyan sus avances, logros y debilidades)

• El nuevo modelo policial deberá:

Adscribirse al modelo de seguridad ciudadana, planteando un cambio estructural en la relación del Estado con la sociedad (por medio del respeto a las personas, los derechos humanos, el ejercicio de la ciudadanía, etcétera), en el marco de una reforma policial institucional profunda

Analizar de qué maneras se ha tratado de hacer frente a los desequilibrios de las instituciones de seguridad (incluye la falta de homologación o estandarización propia de un sistema como el mexicano)

• Las experiencias exitosas en procesos de reforma policial se identifican en el plano local; por tanto, las policías municipales/locales son agentes de intervención en la comunidad para la prevención de la violencia y la delincuencia

• En el proceso de transformación institucional/ organizacional es importante el establecimiento de una política de reclutamiento, selección, formación y promoción, con una visión transdisciplinaria, con innovaciones técnicas policiales y métodos pedagógicos avanzados que permitan la vinculación con las exigencias reales de la ciudadanía, que garanticen la calidad y eficiencia de los servicios ofrecidos por la policía

• Se requiere generar un sistema de indicadores de desempeño y de efectividad policial que permita evaluar el cumplimiento de las metas institucionales

Nuevo modelo policial

• Deberá adscribirse al modelo de seguridad ciudadana, el cual plantea un cambio estructural en la relación del Estado con la sociedad: protección de las personas, respeto a los derechos humanos, ejercicio de la ciudadanía y participación social, solución pacífica de problemas, fortalecimiento de las instituciones y obtención de impactos duraderos en el mediano y largo plazos

• Adscribirse a un modelo de prevención de la violencia y la delincuencia, que sea coherente con los objetivos de cohesión social y calidad de vida de las personas y las ciudades, y no a uno de disuasión de los delitos (más patrullas y más armas)

Continúa...

conceptos básicos en torno a la poli-cía comunitaria

En términos generales, estas reformas democráticas policiales se han venido desa-rrollando a partir de tres grandes vertientes: la lucha contra la corrupción y la opaci-dad, prácticas que generaron en los cuerpos de seguridad una subcultura donde se incentivaba el autoritarismo, la impunidad y las violaciones a los derechos humanos;

la reconversión civil de las policías, que en contextos de dictaduras fueron domina-das por mandos, formación y actuación militar, y la rendición de cuentas y el respeto a los derechos humanos, con lo que se planteó una nueva forma de relación de las policías con la ciudadanía, desde el ámbito del Estado de derecho y la participación.

A estas grandes vertientes corresponden las líneas de acción que han marcado el ca-mino hacia estas reformas: la descentralización, el acercamiento hacia la ciudadanía y la rendición de cuentas.

Ahora bien: ¿Cómo se inserta el modelo de policía comunitaria en el marco de una reforma policial democrática? Es en el desafío de la reestructuración institucional, bajo la ruta del fortalecimiento de esquemas democráticos, donde el modelo de po-licía comunitaria toma viabilidad y se inserta como un instrumento para coproducir seguridad.

Nuevo modelo policial

• Asumir la perspectiva de los derechos humanos como un eje transversal de la actividad policial. Esta perspectiva se deberá considerar en la definición de objetivos y en los estándares de actuación como instrumentos normativos y deontológicos

• Fortalecer la transparencia policial y la rendición de cuentas

• Desmilitarizar y democratizar a la policía: configurarla como una institución civil que debe refundarse colocando como valores principales una esencia civilista y una capacidad para resolver conflictos con participación ciudadana

• Redefinir la integración de principios, valores y normas sobre su rol constitucional, vinculado a la defensa de los derechos humanos, la ley, el orden y la seguridad, así como a la vocación de servicio, a la promoción de la cohesión social, la cultura de la legalidad y la cultura de paz

• Se requieren políticas públicas que dignifiquen a la policía

• La reforma policial debe contar con el respaldo y aceptación de los miembros de la organización policial en la que se llevará a cabo el proceso

• El nuevo modelo policial deberá considerar la prevención del delito, así como la inteligencia policial y de contención

• Es necesario el desarrollo de una política contundente de coordinación intrainstitucional y con otras instituciones de seguridad y policiales que permita la creación de espacios de análisis estratégico donde sea posible reformular los problemas comunitarios y lograr precisión, eficiencia y profesionalismo en el tratamiento

Fuente: elaboración propia.

conceptos básicos en torno a la poli-cía comunitaria

Así, los procesos de reforma policial, por tener su fundamento en la noción de la se-guridad pública como un servicio que el Estado otorga a la ciudadanía (neutral ante toda consideración política, ideológica o de posición social), junto al compromiso de respetar los derechos humanos y la subordinación de la institución policial a las autoridades constitucionales, propiciaron el espacio ideal para el modelo de policía comunitaria, con lo que además se dio impulso a una nueva filosofía de gestión policial y también a una de construcción comunitaria de la seguridad.

Policía comunitaria: filosofía para la seguridad

Ya se ha planteado que la seguridad ciudadana vino a colocar al bienestar del indi-viduo en el centro de sus metas (su derecho a la seguridad y la participación) y que esta nueva concepción generó procesos de reforma democrática policial (aunque inacabados en muchos casos) en varios países de América Latina. En virtud de lo anterior, los criterios clave para realizar acciones de democratización policial atra-vesaron por la descentralización, el acercamiento hacia la ciudadanía y la rendición de cuentas.

Uno de los mecanismos que (según la experiencia internacional y, en buena medida, regional) han permitido vincular estas vertientes ha sido el modelo de policía comu-nitaria, que permite generar lazos sólidos con la ciudadanía para desarrollar progra-mas y acciones colaborativas de coproducción de la seguridad, al mismo tiempo que concilia la acción preventiva, la reactiva y el respeto por los derechos humanos. Esto es lo que se ha llamado una nueva filosofía para hacer y ser policía en un espacio de ciudadanía en democracia.

Grandes vertientes de las reformas democráticas policiales en América Latina

• Lucha contra la corrupción y la opacidad

• Reconversión civil de las policías

• Rendición de cuentas y respeto a los derechos humanos

Líneas de acción

• Descentralización

• Acercamiento a la ciudadanía

• Rendición de cuentas

Fuente: elaboración propia; se retoma el análisis de Muller Solón Hugo y Enrique Castro (2012), Taller de asuntos públicos. Lima, Perú.

C4

1.3

La denominación de filosofía de policía comunitaria toma sentido al plantear un cambio profundo en el pensamiento policial convencional, pues este modelo va más allá de la gestión tradicional de la seguridad (autoritaria, aislada de la sociedad) y busca construir instituciones modernas (democráticas, eficientes y abiertas al con-trol ciudadano). Por eso, la finalidad es que este cambio filosófico se materialice en un camino para replantear la cultura policial. Esta reinvención del hacer y ser policía tiene efectos en los siguientes ámbitos:

• Alienta la cooperación comunitaria. Motiva a los ciudadanos a parti-cipar en actividades de la policía, caminatas por calle, conciliación entre vecinos, etcétera. La colaboración y comunicación entre las dos esferas (social y seguridad) requiere de inmersión a la comunidad y un liderazgo compartido por ambas.

• Reconoce, fortalece y emplea las redes sociales existentes en la comunidad. Esto se logra al generar alianzas con grupos organizados en la sociedad para tener mejor comunicación y desarrollar actividades que fortalezcan los lazos y la seguridad en el barrio.

• Provee soluciones. Genera metodologías de participación colectiva para, en conjunto con la sociedad, mejorar las condiciones de vida de la comu-nidad.

• Provee vías efectivas para la profesionalización de las actividades de seguridad.

• Analiza información estadística de la situación en la comunidad de intervención (población: hombres, mujeres, jóvenes, ancianos, etcétera) para desarrollar programas pertinentes y que además sean incluyentes ante las diferencias (género, edad, origen indígena y nacionalidad, entre otras).

• Mejora el marco de gestión institucional de los cuerpos policiales para la colaboración y la asociatividad con la comunidad. La acción de la policía comunitaria se legitima con la participación de los ciudadanos en las tareas de coproducción de la seguridad en sus comunidades.

Los efectos operativos de una nueva filosofía de hacer y ser policía contribuyen a gene-rar un impacto cuyo indicador principal será el momento en que la brecha entre la co-munidad y las instituciones de seguridad empiece a cerrarse. Esta convergencia (por así llamarla) entre policía y ciudadanía parte de una idea de legitimidad y dignificación del papel del policía y de una concepción del ciudadano como sujeto activo en la construc-ción de la seguridad comunitaria. Por consecuencia, en el modelo de policía comuni-tariacada policía se convierte en un agente con autonomía y responsabilidad. Quedan a su cargo las tareas de identificar y jerarquizar los problemas del área en que actúan, diagnosticar sus causas inmediatas y definir estrategias de intervención preventiva, mis-mas que deben ser seguidas por supervisores y representantes de la comunidad local.

La modalidad de policía comunitaria transfiere el poder, descentraliza y altera la cultura institucional y obliga al cuerpo a instruir mejor a sus profesionales (Rico, 1983).

Por el lado del ciudadano, cobran importancia la participación social, los co-lectivos vecinales, las entidades culturales, las de ocio, las organizaciones de jóvenes y de mujeres. Es decir, la sociedad local, organizada, tiene un protagonismo fundamental en la gestión de programas de seguridad. Por eso la filosofía de la policía comunitaria no puede ser entendida ni analizada sin considerar el cambio de paradigma hacia la seguridad ciudadana.

Los oficiales de policía comunitaria, de acuerdo con diversos estudios (Oliver, 2004), muestran señales de un cambio sustancial, por ejemplo, una mayor satisfacción laboral debida a la relación y la retroalimentación con otras instituciones y áreas de la institución de seguridad.

De igual manera, refieren que es una forma real de solu-cionar los problemas de delincuencia con la comunidad.

Por lo anterior, en el entendido de que esta filosofía es el detonador de un proceso nuevo de construcción de la seguridad local, la policía comunitaria no puede ser un proyecto aislado: requiere cambios en la toma de decisiones, en la creación de una nueva cultura po-licial, así como cambios organizacionales; por eso se considera que es un marco filosófico que trastoca lo institucional, lo estratégico y lo operativo y que se in-serta perfectamente en un proceso amplio de reforma institucional policial. Yépez lo plantea de la siguiente forma: “Nosotros debemos entender a la policía co-munitaria como una filosofía, una manera de pensar, una manera de sentir y obrar que deben tener los po-licías más próximos a la comunidad y que está basado en un buen trato al público, una mayor eficiencia y mejores servicios policiales. No es una policía dentro de otra policía, es la esencia del trabajo policial” (Yé-pez, 2004).

La complejidad de este modelo radica, entre otras co-sas, en la comprensión de su alcance y desarrollo. En este sentido, la relación policía-comunidad contempla una filosofía profunda de reestructuración de la cultura policial e institucional.

La policía comunitaria no debe considerarse como un modelo piloto, ni como la cara amable de la policía, ya que cuenta con capacidades de investigación (como la inteligencia policial) y de reacción (uso legítimo de la fuerza), que es una de sus características principales.

Su objetivo no es la reunión con vecinos, ni llenar con firmas hojas de peticiones, sino establecer espacios de diálogo entre iguales, en otras palabras: que la institu-ción policial y sus representantes actúen para promover la cooperación y la confianza con los ciudadanos.

Dignificación de la policía por medio de la policía comunitaria

• El policía recibirá gran apoyo por parte de la comunidad

• La policía será capaz de compartir con la ciudadanía la responsabilidad por el control de la delincuencia

• Los oficiales de policía tendrán grandes satisfacciones laborales porque serán capaces de ver los resultados de su esfuerzo por medio de la solución de problemas

• Habrá más cooperación y mejor comunicación entre las unidades de policía. Como se ha mencionado, las habilidades de comunicación y vinculación (interinstitucional, intrainstitucional y con la comunidad) son características fundamentales de la policía comunitaria y colocan a las instituciones de seguridad como interlocutores ante las instituciones de gobierno, las no gubernamentales y la población en general

• La policía tendrá que reexaminar su estructura organizacional y considerar como temas prioritarios las condiciones laborales y los derechos de las y los policías, como fuente de protección de la carrera civil. Supone que se institucionalicen las buenas prácticas de gobierno y se asegure su continuidad dentro de las instituciones policiales

Fuente: elaboración propia; se retoma a Oliver, Willard M. (2004). Community- Oriented Policing:

a Systemic Approach to Policing, 3rd Edition, New Jersey: Prentice Hall.

C5

La profundidad del modelo debe ser comprendida de mane-ra clara, tanto en el plano filosófico como en el estratégico y el operativo, ya que de lo contrario se corre el riesgo de creer, de manera errónea, que algunas de sus principales características son las que aparecen en el cuadro 7.

Para llevar a cabo la transformación filosófica que requiere el modelo son necesarias reformas legales, sociales, polí-ticas e institucionales que permitan el desarrollo de activi-dades de proximidad policial, es decir, requiere cambios en la forma de concebir las funciones de la policía, así como cambios institucionales y organizativos.

Es importante mencionar que, en el caso de México, la composición institucional, propia de un sistema federal con tres niveles de cuerpos policiales (el federal, el estatal y el municipal), hace difícil la inserción del modelo de policía comunitaria dentro de una gran reforma policial que abar-que a los tres niveles de gobierno. Por lo anterior y por las funciones propias de las instituciones policiales adscritas al nivel municipal, éste ha sido identificado como el más idóneo para impulsar acciones o iniciativas de policía comunitaria, a manera de ejercicios que, conforme vayan consolidándose, abonen hacia reformas institucionales que en un momento dado alcancen el ámbito estatal.

C7 Concepción errada de la policía comunitaria

1. No es un mecanismo para mantener “buenas relaciones con la comunidad”

2. No consiste sólo en auxiliar a las personas en situaciones difíciles

3. No es sólo un cuerpo policial amable que da trato cortés a las personas

4. No son acciones aisladas

Fuente: elaboración propia.

Características de la policía comunitaria

1. Su objetivo es la resolución de problemas

2. Los oficiales de línea tienen contacto con los ciudadanos de manera regular

3. Los ciudadanos identifican los problemas y participan en la creación del plan de trabajo de la policía

4. La policía es responsable ante los ciudadanos

5. Ocurre un verdadero cambio organizacional (selección, capacitación y evaluación)

6. Se requiere la aceptación de la filosofía en toda la institución (comisaría, estación, etcétera)

7. La influencia es de abajo hacia arriba (incluidos los ciudadanos)

8. Los oficiales siempre están accesibles, en lugares descentralizados

9. Los oficiales estimulan la participación de los ciudadanos en la resolución de problemas

10. El éxito se determina con base en el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadanía

Fuente: De León-Escribano, Rosa (Coord) (s/f) Guía práctica de Seguridad Preventiva y Policía Comunitaria para oficiales de policía. Guatemala: Instituto de Enseñanza para el Desarrollo Sostenible, National Endowment for Democracy.

C6

Aunque en el caso de México se parta de acciones de policía comunitaria y no de reformas macro que afecten a toda la institucionalidad, la filosofía y las actividades que surjan no deben considerarse como un modelo aislado dentro de un sistema de seguridad sino, por el contrario, como una contribución hacia una transformación holística de las instituciones de seguridad, donde estas iniciativas pueden propiciar cambios estructurales y operativos en un marco de reforma policial. Estas iniciativas contribuirían a impulsar, desde lo local y lo regional, un debate más amplio sobre cómo debería ser el trabajo de los cuerpos policiales en los diferentes niveles de gobierno, la vinculación entre ellos, sus márgenes de actuación y límites, así como el grado y la forma en que se debe ejercer la autonomía en su actuar.

En virtud de lo anterior, cualquier iniciativa o acción de policía comunitaria deberá expresar, en su planeación estratégica, la misión y la visión no como un sistema separado de intervención, sino como un ejercicio que apunta a una reforma policial profunda a nivel institucional.

C8 Inserción del modelo de policía comunitaria en un marco de reforma policial democrática

Cambios organizacionales

Cambios en las dimensiones del trabajo policial

Cambios en las actitudes individuales y las percepciones de la ciudadanía

Cambios en la conducta individual del policía

Creación de unidades

Identidad Conocimiento acerca de la policía comunitaria

Cambios en los procedimientos operativos

Entrenamiento Autonomía laboral

Actitudes hacia la policía comunitaria

Contacto y diálogo con los ciudadanos

Gestión participativa

Retroalimentación laboral

Mayor colaboración Uso de fuentes no tradicionales de información (proceso de coproducción de seguridad con el ciudadano)

Comunicación mejorada

Satisfacción Receptividad Diversificación de funciones

Supervisión mejorada

Mayor consistencia en el cumplimiento de las tareas

Confianza Modificaciones a los procedimientos para informar

Fuente: elaboración propia; se retoma el análisis de Skogan Wesley (2004), Policing Community: Can it Work?, Belmont, USA: Thomson Learning, Northwestern University.

También es importante subrayar que el cambio estructural y operativo aludido en la filosofía de la policía comunitaria no hace que ésta deje de ser reactiva, ni pasa por alto la inteligencia policial como fundamento de sus actividades. Por el contrario, aña-de a las funciones convencionales la prevención y el acercamiento con la comunidad, lo que genera relaciones y estrategias globales ante los fenómenos de las violencias y la inseguridad. La policía comunitaria no se convierte en el “lado amable” de la segu-ridad sino en una forma de potenciar las actividades actuales de la policía y adicionar acciones preventivas y de resolución de problemas para beneficio de la población.

Aspectos estratégicos clave de la policía comunitaria

1.4.1 Descentralización de las funciones

policiales Como se ha mencionado, los principios de misión, vi-sión y liderazgo deben ser definidos dentro del modelo de policía comunitaria ya que existen cambios impor-tantes en relación con el esquema de policía tradicio-nal. Entre otras cosas, implica la existencia de una re-lación horizontal dentro de la institución policial y una mayor relación con otras instituciones de gobierno y organizaciones no gubernamentales, a fin de sumar esfuerzos para realizar proyectos que respondan a las necesidades de la zona de implementación. Por tal mo-tivo, la centralización de la información y la toma de decisiones deberán transfor-marse y ser flexibles. La descentralización permite que la policía comunitaria tenga mayor apertura y libertad en la toma de decisiones, además de generar respuestas proactivas y preventivas para responder con eficiencia a la complejidad de los pro-blemas que se presenten (usaid, 2011).

Las estrategias de la policía comunitaria están encaminadas hacia la generación de mayor seguridad, tanto objetiva como subjetiva.