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Serie re lac ión gobierno-sociedad

Guía de presupuesto participativo para la prevención

P r e v e n c i ó n S o c i a l d e l a V i o l e n c i a

Prevención Socia l de la Vio lenc ia

Guía de presupuesto participativo para la prevención

Serie re lac ión gobierno-soc iedad

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense mediante la Agencia de Estados

Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid). El contenido de esta publicación es responsabilidad única de sus autores y no refleja de ninguna manera las opiniones de usaid o del

Gobierno de los Estados Unidos de América.

“Guía de presupuesto participativo para la prevención”

Impreso y hecho en México, 2015

Derechos reservados www.pcc.org.mx http://www.pcc.org.mx

Contenido

Presentación

Introducción

1. Marco conceptual del presupuesto municipal con enfoque en prevención de la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo

1.1 Presupuesto público municipal

1.2 Prevención de la violencia y la delincuencia

1.3 La participación ciudadana en la prevención de la violencia y la delincuencia

1.4 El presupuesto participativo con enfoque de prevención de la violencia y la delincuencia (pp-pvd)

1.5 Principios rectores del pp-pvd

2. El ciclo del presupuesto participativo

2.1 Lo que debemos tener en cuenta para realizar el presupuesto participativo

2.2 Fase I. Acuerdo político y designación del equipo de gobierno

2.2.1 ¿Cuál es el papel que juegan en el presupuesto participativo las autoridades locales?

2.2.2 ¿Cuál es el papel que juegan en el presupuesto participativo los servidores públicos?

2.2.3 ¿Qué áreas de gobierno deben participar para un mejor seguimiento del proceso del pp-pvd?

2.2.4 La Comisión Municipal Provisional del pp-pvd (cmp)

2.3 Fase II. Financiamiento del presupuesto participativo

2.4 Fase III. Cobertura territorial del presupuesto participativo

2.5 Fase IV. Socialización de la iniciativa (realización de asambleas informativas)

2.5.1 Talleres de información y capacitación de servidores públicos

Contenido

2.5.2 Difusión social y campaña pública

2.5.3 Asambleas informativas

2.5.4 Modelo de presentación para talleres de capacitación

sobre autodiagnóstico participativo

2.5.5 ¿Qué hacer una vez que se conocen las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas?

2.6 Fase V. Ejecución del presupuesto participativo

2.6.1 Asambleas comunitarias de autodiagnóstico y

deliberación

2.6.2 Elección de representantes y revisión de

autorreglamento

2.6.3 Análisis, viabilidad y jerarquización de propuestas

2.6.4 Socialización y concertación de las propuestas viables

2.6.5 Votación

2.6.6 Sistematización y difusión de los resultados

2.7 Fase VI. Ejecución, formalización, seguimiento y retroalimentación

2.7.1 Validación y compromiso del Ayuntamiento

2.7.2 Rendición de cuentas

3. Beneficios y recomendaciones de implementación

3.1 Los beneficios

3.2 Recomendaciones para la implementación

4. Conclusiones

5. Guía rápida para la implementación del pp-pvd

6. Enlaces recomendados sobre prácticas y presupuesto participativos

Referencias bibliográficas

Anexo 1. Modelo para presentación en capacitación sobre el pp-pvd

P r e s e n t a c i ó n

La presente Guía de presupuesto participativo para la prevención es un mecanismo para fortalecer la relación gobierno sociedad y forma parte de la Estrategia de Ges-tión Local para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia desarrollada por el Programa para la Convivencia Ciudadana en coordinación con la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana, de Segob, en el marco del Programa Nacional de Prevención. Lo anterior tiene como propósito generar herramientas de utilidad para los operadores de campo que están diseñando e implementando programas de prevención social de la violencia y la delincuencia.

Este material ofrece propuestas y respuestas viables para mejorar la seguridad en las comunidades desde una perspectiva de corresponsabilidad entre gobierno y socie-dad. El presupuesto participativo para la prevención es un proceso mediante el cual la ciudadanía toma parte en las decisiones para priorizar necesidades y asignar los recursos públicos con el acompañamiento de funcionarios públicos, lo que promue-ve la colaboración inclusiva de la sociedad. La intervención en esta iniciativa no tiene que estar limitada a miembros de la sociedad civil organizada, ya que la ciudadanía en su conjunto puede cooperar.

De manera especial impulsamos el mecanismo de presupuesto participativo, ya que está alineado con los objetivos del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia; particularmente con la estrategia 1.1: “implementar me-canismos de participación inclusiva y libre de discriminación de la ciudadanía y osc en proyectos locales de prevención social”; y con la línea de acción 1.1.1: “fomentar la participación ciudadana y de la sociedad civil en el diagnóstico, planeación, ejecu-ción y evaluación de proyectos de prevención”.

La presente guía fue financiada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desa-rrollo Internacional (usaid, por sus siglas en inglés) y desarrollada por el pcc en coor-dinación con la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de Segob en las ciudades de Tijuana, Juárez y Monterrey. El pcc encargó el desarrollo de este trabajo a Édgar Antonio Martínez Zendejas, consultor especializado en materia de desarrollo local a gobiernos municipales y estatales, y contó con el invaluable apoyo y experiencia del Instituto Republicano Internacional en México (iri).

Esta guía busca fortalecer la coproducción de la seguridad ciudadana, mediante el fortalecimiento de la relación entre el gobierno y la sociedad en el diseño de polí-ticas y programas de prevención, así como también en la determinación de priori-dades y asignación de recursos presupuestales. Ha sido diseñada pensando en las necesidades y realidades de los actores sociales y gubernamentales.

guía de presupuesto participativo para la prevención

Esperamos que este producto contribuya a la prevención social de la violencia y la delincuencia y sea de utilidad en la formación y desarrollo de una nueva cultura en las instituciones públicas y organizaciones sociales comprometidas con la seguridad ciudadana, tanto en México como en otros países de la región latinoamericana.

Antonio Iskandar Director Programa para la Convivencia Ciudadana

I n t r o d u c c i ó n

La presente Guía de presupuesto participativo para la prevención está enmarcada en el campo de la relación gobierno sociedad, pues es un mecanismo que favorece y promueve la inclusión social en la materia.

El presupuesto participativo contribuye a la coproducción de la seguridad ciudadana con una metodología incluyente para sumar y articular los esfuerzos de la diversidad de actores en el ámbito municipal, como son: el presidente municipal y los miembros del Ayuntamiento, los funcionarios y servidores públicos de la administración local, las autoridades auxiliares, las organizaciones y agrupaciones sociales, así como las comunidades y la ciudadanía en general.

El ejercicio municipal de los presupuestos participativos contribuye a:

• Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales en la implementación del presupuesto participativo, optimizando y, en su caso, aumentando las in-versiones públicas y privadas destinadas a la prevención de la violencia y la delincuencia.

• Aumentar la capacidad de los municipios, ciudadanía y gobierno en la planificación, diseño y ejecución de políticas públicas para la prevención de la violencia y la delincuencia.

• Proponer un eje orientador del proceso de inclusión democrática y res-paldar el establecimiento de mecanismos participativos en la priorización de obras y acciones de prevención de la violencia y la delincuencia a ser incluidas en el presupuesto público municipal.

• Fomentar la formación de una ciudadanía autogestiva, democrática y pro-positiva en el ámbito local, corresponsable en el ejercicio de los derechos ciudadanos y comprometida con sus obligaciones.

La participación ciudadana en el desarrollo, es el proceso por el cual las personas y entidades que tienen un interés legítimo, ejercen influencia y participan en el control de las iniciativas de desarrollo y en las decisiones y recursos que los afec-tan, dicho proceso es importante porque faculta a las personas e instituciones que forman parte de la sociedad civil en la acción como actores y supervisores de su propio desarrollo; pero también tiene la responsabilidad y el deber de apoyar, ayudar, proponer y mantener una adecuada gobernabilidad democrática y sobre todo a plantear y participar en las acciones que permitan un crecimiento econó-mico sostenido.

Julio alberto matos Gilvonio

• Impulsar el aumento de la contribución ciudadana en el desarrollo social, político y económico del municipio para mejorar integralmente las condi-ciones de vida de todos los habitantes de la localidad.

• Servir como punto de referencia metodológica, no limitativa, que permita su adecuación a la realidad local donde sea empleada.

En esta guía el lector encontrará lo siguiente:

• Definiciones conceptuales de lo que es presupuesto público y presupues-to municipal y cómo la participación e incidencia ciudadana contribuyen a la prevención de la violencia y la delincuencia.

• Los pasos para implementar el presupuesto participativo; desde las condi-ciones iniciales requeridas, las modalidades de financiamiento, el papel de las autoridades, hasta la importancia de la comunicación y la formación de los distintos actores locales que participan en él.

• Instrucciones concretas y precisas sobre cómo organizarse en la comu-nidad para participar en los presupuestos participativos, hasta las herra-mientas técnicas y metodológicas de cómo desarrollar y jerarquizar pro-yectos de prevención.

• Finalmente, el lector tendrá a su disposición formatos y modelos para implementar en la práctica todos y cada uno de los pasos del presupuesto participativo.

Esperamos que este material sea de utilidad y contribuya al desarrollo de comunida-des más seguras y resilientes.

marco conceptual del presupuesto municipal con enfoque en prevención de la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo

Imagen 1. Presupuesto municipal

Presupuesto municipal

Ingresos

Ingresos propios

• Impuestos

• Derechos

• Aprovechamientos

• Productos

• Contribuciones de mejoras

• Contratación de deuda

Transferencias estatales y federales

• Fondo general de participaciones, fgp

• Fondo de fomento municipal

Aportaciones federales

• Fortamun o FAFM

• Fism

• Convenios de descentralización

• Incentivos

• Por extracción

Egresos

Gasto corriente

• Servicios personales (salarios y prestaciones)

• Servicios generales

• Materiales y suministros

• Deuda pública

• Otros egresos

Gasto de inversión

• Gasto de inversión (infraestructura)

• Subsidios, transferencias y ayudas

1.1

1 Marco conceptual del presupuesto municipal con enfoque en prevención de la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo

Presupuesto público municipal

Para el cumplimiento de sus obligaciones como gobierno municipal, los agentes gu-bernamentales atienden las necesidades y desarrollo de la población a través de la administración pública de los recursos provenientes de diversas fuentes: por un lado, fuentes externas al municipio (fondos, participaciones y aportaciones federales y esta-tales y otros medios, como deuda pública) y por otro, fuentes propias (recaudación de impuestos, contribuciones, obligaciones, derechos, etcétera). La eficiencia y eficacia en la ejecución de las políticas públicas y del recurso que para ello se ocupa, requiere de una planeación contable y financiera que asuma las diferentes responsabilidades fi-nancieras, operativas y político-sociales del gobierno y cuyo resultado fundamental se expresa en el presupuesto municipal anual y su correspondiente programa operativo.

El presupuesto municipal es el instrumento de política económica y de planeación que expresa los puntos más relevantes de la agenda sociopolítica y administrativa de un gobierno. Es la herramienta de la administración municipal que permite analizar, planear, programar, ejercer y controlar los ingresos y los egresos (gastos) públicos, orientándolos a las prioridades que debe atender en beneficio de la población y el desarrollo de las comunidades en un marco territorial determinado.

En los municipios de México una parte importante del presupuesto público, en lo que corresponde a los ingresos, está integrado por los denominados recursos pro-pios, mismos que se recaudan a través de la tesorería municipal (o su equivalente) a cambio de la prestación de servicios y/o el pago de derechos municipales que ofrece el gobierno local a las comunidades,1 así como, de manera muy importante, por el pago del impuesto predial. Otra parte de los ingresos, la más significativa en térmi-nos de monto, proviene de recursos federales y estatales derivados de acuerdos y convenios de la federación y el estado al que pertenece el municipio.2

En lo que respecta a los egresos (gasto público), el presupuesto municipal se ejer-ce mediante dos formas principales: la primera, denominada gasto corriente. Éste se asigna para el funcionamiento y operación de las áreas de gobierno, es decir, para el pago de servicios como luz, agua, construcción y mantenimiento de las ofi-cinas e instalaciones gubernamentales, así como papelería, equipos tecnológicos, maquinaria, sueldos del personal y el mantenimiento en general de la administra-ción pública. La segunda forma es el gasto social o de inversión. Este recurso es el que se ocupa para la realización de obras en la comunidad y programas de be-neficio social, por ejemplo: para la construcción, renovación y mantenimiento de infraestructura social (guarniciones y banquetas, pavimentación, drenaje y agua potable, alumbrado público) y programas sociales (acciones de atención a los ni-ños, jóvenes, mujeres, grupos vulnerables, adultos mayores, etcétera).

Todos estos recursos están generalmente regulados por las leyes federales y esta-tales y sus respectivos reglamentos, y también por la normatividad municipal (por

1 Como alumbrado público, panteones, mercados, permisos, licencias, etcétera.

2 Estos recursos son programados análogamente en el presupuesto federal y estatal, y son distri-buidos con base en los convenios, acuerdos y reglas de operación respectivos.

la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo ejemplo, el Bando de Buen Gobierno y Policía, reglamentos locales de comercio, construcción, participación, etcétera) mismos que deben conservar congruencia y estar alineados con los planes de desarrollo en todos sus niveles.

Tradicionalmente es el gobierno municipal, a través de sus áreas administrativas y técnico-financieras, quienes elaboran el presupuesto público municipal de manera anual y deciden cómo se van a obtener los recursos y en qué se van a gastar. Éste es aprobado por el Ayuntamiento (bajo su instalación en un Cabildo y ratificado por la Cámara Legislativa local), generalmente a partir de estudios o decisiones “de escri-torio”, que poco o nada tienen que ver con la realidad de la necesidad ciudadana, mediante un esquema vertical de toma de decisiones. Esto deviene muchas veces en la falta de atención de necesidades que para los habitantes pueden ser prioritarias y realmente necesarias.

Lo anterior toma particular relevancia al observar que por definición el presupuesto municipal es “público” y debe estar comprometido para el desarrollo de la comu-nidad. Un gobierno que se identifica como democrático3 estaría, en este sentido, obligado a promover la participación de la ciudadanía en la elaboración del presu-puesto local, en tanto que “los principales interesados en el desarrollo de un estado o municipio son sus propios habitantes”.4 Lo “público” del presupuesto municipal deriva de que:

• El dinero que forma el fondo municipal reflejado en el presupuesto sale de la bolsa de los ciudadanos al pagar los servicios, impuestos, derechos, etcétera, y aportarlos al gobierno federal, estatal y municipal.

• Es planificado y administrado por representantes populares (presidente mu-nicipal, síndicos y regidores), electos directamente por la ciudadanía a tra-vés de procesos de democracia representativa, con la ayuda de un aparato administrativo (servidores públicos liderados por el presidente municipal).

• Cumple funciones de servicio y desarrollo de la población en las comuni-dades que conforman el municipio y no debe sujetarse a intereses particu-lares. La comunidad participa de sus beneficios.

• La ciudadanía tiene el derecho a definir en dónde y cómo puede ser mejor aplicado. Este derecho está previsto en el marco jurídico asentado en la Constitución, leyes y reglamentos vigentes (planeación, reglas de operación de planes y programas, etcétera) de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).

• Su ejercicio es operado por “servidores públicos” pagados por las contri-buciones de los ciudadanos.

3 Prud’homme, Jean-François. Disponible en: www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_ popular_y_democracia_di.htm Consultado el 9 de mayo 2014 y Departamento de Estado de los

Estados Unidos IIP Digital. Disponible en: iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/publication/2008/0

9/20080915170033pii0.5193445.html#axzz2t2xAKNFm 4 Peña Ahumada, J. A. y Bojórquez Carrillo, A. L. (2012). Autonomía Financiera Municipal y Serie

Coloquio sobre Federalismo, 2, México: Inafed-Segob, p. 27.

http://www.ife.org.mx/documentos/DECEYEC/consulta_popular_y_democracia_di.htm http://iipdigital.usembassy.gov/st/spanish/publication/2008/09/20080915170033pii0.5193445.html#axzz2t2xAKNFm

1.2

• Debe ser “difundido públicamente” a través de mecanismos instituciona-les de transparencia y rendición de cuentas.

En consecuencia, el gobierno municipal y su administración pública, cuyo ejercicio del presupuesto está orientado participativamente, traerían como resultado:

• La formación social y técnica de los participantes ciudadanos y de gobier-no, ya que existe un proceso donde la información, diagnóstico, estable-cimiento de prioridades identificación y análisis de las propuestas permite la capitalización del conocimiento adquirido directamente con base en la experiencia. Sociedad y gobierno actúan con conciencia y conocimiento legítimamente construidos.

• El ciudadano se asume y es asumido como un agente transformador, ca-paz de incidir en el desarrollo de su localidad, a partir de su inclusión en la definición de prioridades incluidas en el presupuesto municipal.

• Ciudadanía y gobierno se “asocian” de manera reflexiva y solidaria, crean-do un vínculo articulador de los ciudadanos entre sí y de éstos con el gobierno municipal y los representantes populares. Ello fortalece el tejido social en la comunidad y el municipio.

• El gasto ejercido con la participación de y a favor de la comunidad funda-menta y legitima las políticas públicas del gobierno municipal y ayuda a crear un ambiente social armónico entre los ciudadanos.

• El gobierno municipal cumple con un método democrático más amplio en su “hacer”, penetrando legítimamente en la comunidad y resolviendo de manera “previsora y preventiva” situaciones de confrontación y conflicto.

Esto abre posibilidades de diálogo y concertación política, con base al objetivo común de contrarrestar la inequidad social y aplicando criterios de viabilidad administrativa, técnica, financiera y de rentabilidad social.

• Logra un mejor y más transparente aprovechamiento de los recursos municipales.

La participación ciudadana en la determinación del uso y destino del presupuesto municipal se realiza fundamentada en la corresponsabilidad, concertación social, gestión asociada, transparencia, control, evaluación y seguimiento de la gestión pública y gobernabilidad democrática con paz, justicia y equidad.

Prevención de la violencia y la delincuencia

En el mundo actual, los escenarios de violencia e inseguridad son cada vez más fre-cuentes. En México éstos se han acentuado en los últimos 10 años hasta convertirse en una de las problemáticas más sentidas por la sociedad.5

5 Inegi (2013). Encuesta Nacional de victimización y percepción sobre seguridad pública, Envipe, y México y Parametría (2014). El reto de la seguridad pública en México. Disponible en: www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4440#_ftn3 http://www.parametria.com.mx/carta_parametrica.php?cp=4440#_ftn3 la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo

1.3

Las causas de la violencia y delincuencia son similares en todo el mundo: falta de oportunidades de desarrollo económico y empleo bien remunerado, pobreza, des-igualdad, discriminación y exclusión social, desintegración familiar y descomposición social que afecta principalmente a adolescentes y adultos jóvenes, desequilibrio con mayor incidencia en zonas urbanas marginadas, corrupción de autoridades guber-namentales y cuerpos policiacos, individualismo exacerbado, creciente cultura de la ilegalidad y fomento de la agresión física y emocional en la resolución de conflictos, armamentismo, consumo y venta de drogas, entre otros.

Esta realidad que azota actualmente a gran parte de las comunidades en nuestro país afecta, determina y condiciona una gran parte de la vida del ciudadano, le genera temo-res, ansiedad e incertidumbre personal y colectiva. Además, limita su desarrollo indivi-dual y colectivo, y detona la agresividad y radicalización en el interior de las instituciones sociales, desde la familia hasta el Estado, obstaculizando el libre ejercicio de los derechos individuales y colectivos, afectando el quehacer y ánimo participativo y democrático.

Además de lo anterior, la violencia provoca el debilitamiento del tejido social, des-truye la capacidad de identidad de la comunidad y las familias, e inhabilita el vínculo comunicante y la capacidad de socialización pacífica. Ante esta situación, el indivi-duo y la comunidad buscan respaldo y respuesta del gobierno municipal.

En la mayoría de los casos, la autoridad, impulsada por la urgencia de legitimar su actuar, toma decisiones paliativas destinando un mayor gasto a la atención reactiva directa mediante la instrumentación de estrategias policiales, generalmente insufi-cientes, basadas en la adquisición de equipo de reacción, patrullas, armamento y contratación de policías, entre otros.

Las autoridades son sobrepasadas por la violencia y la delincuencia. Así, incapaces de dar respuestas a la ciudadanía, deslegitiman su actuar y provocan una percepción social de incompetencia. La ciudadanía percibe a las instituciones débiles y los gru-pos delictivos parecen adquirir mayor fuerza que las autoridades públicas.

La participación ciudadana en la prevención de la violencia y la delincuencia

El desafío que representa la problemática de la violencia para los gobiernos munici-pales, acotados por múltiples limitaciones legales, económicas y de infraestructura, implica la urgencia de implementar políticas y programas alternativos que ayuden a cortar de raíz los resultados del problema que la genera, mantiene y refuerza.

Así, se hace necesario ampliar la red de acción gubernamental y para ello la partici-pación comunitaria es un instrumento de enorme valía, al otorgar al ciudadano una nueva definición como sujeto y actor corresponsable en la atención de la problemá-tica de inseguridad.

La consolidación de una comunidad participativa detona un proceso que refuerza el tejido social y se circunscribe en el paradigma democrático de la seguridad ciudadana que busca la coproducción de seguridad entre ciudadanos y autoridades. Esto, a di-ferencia del enfoque reactivo tradicional, está orientado en el ciudadano y no en el “orden público”. De esta forma, la seguridad ya no significa únicamente la ausencia del delito, sino que también representa bienestar y el libre ejercicio de derechos.

Además, ésta comprende la búsqueda en común (a través de la toma de decisiones en las políticas públicas) de la mejor manera de abordar el fenómeno, no sólo des-de una perspectiva de control policial o coercitivo desde el gobierno, sino desde la posibilidad de disminuir la oportunidad para que la violencia y el delito se generen y aumenten. Ejemplos de esto los observamos en comunidades que a través de su participación han incidido en sus gobiernos al determinar las prioridades de obras (como la reparación de luminarias, regeneración de espacios públicos, creación de centros comunitarios, limpieza de calles y jardines, etcétera) y con esto han logrado disminuir la incidencia de actos violentos y delictivos en dichas localidades.

El ejercicio de gobierno participativo entre autoridades y ciudadanía permite el invo-lucramiento de la comunidad en el diseño y desarrollo de las iniciativas de preven-ción vistas como “el conjunto de políticas públicas, programas y acciones orientadas a reducir factores de riesgo que favorezcan la generación de violencia y delincuen-cia, así como a combatir las distintas causas y factores que la generan”, de acuerdo a la Ley General para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia.

Las principales experiencias de intervención participativa en las prácticas del gobier-no local, respecto de la problemática de la violencia y delincuencia, han demostrado que es preciso:

• Transformar el enfoque tradicional desde la óptica de la prevención del delito hacia una mirada más integral que aborde la estrategia de la se-guridad ciudadana, donde los miembros de la sociedad se conviertan en sujeto y objeto de las políticas públicas de seguridad.

• Trabajar con la comunidad para obtener soluciones de fondo y duraderas en las condiciones sociales y económicas que favorecen la aparición de la delincuencia y la victimización.

• Modificar la percepción limitada de que la seguridad es un asunto de la policía e incorporar al gobierno local, las comunidades y las asociaciones locales para enfrentar el problema, es decir, facilitar una coproducción de seguridad.

• Reconocer el papel relevante que tienen las organizaciones y los actores locales en el proceso de organizar y estimular la formación de redes socia-les para construir comunidades seguras.

• Intervenir directamente sobre los factores de riesgo y otros problemas sociales para obtener efectos positivos en la reducción de delito. Esta in-tervención puede ser razonablemente económica si es comparada con los mecanismos propios de la justicia penal y el costo asociado a este tipo de medidas.

la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo

1.4 El presupuesto participativo con enfoque de prevención de la violencia y la delincuencia (pp-pvd)

El ejercicio del presupuesto participativo en materia de prevención de la violencia y la delincuencia busca obtener un resultado social basado en la reorientación de las prio-ridades del gasto público, en función de las establecidas por las propias comunidades en esta materia. Esta política participativa, efectiva y corresponsable de prevención del delito mejora la calidad de vida de los ciudadanos y reduce los gastos asociados con el sistema de justicia criminal y otros costos sociales resultantes de la delincuencia.

Las medidas de prevención del delito buscan reducir el riesgo de que se produzcan crímenes y sus posibles efectos perjudiciales para las personas y la sociedad, incluido el temor a la delincuencia y la desacreditación gubernamental, interviniendo para influir en sus múltiples causas.

Un nuevo paradigma de seguridad ciudadana participativa aporta un referente importante en tanto que busca construir estrategias integrales de seguridad que privilegian la prevención, la participación de nuevos actores y la diseminación de modelos comunitarios de policía compatibles con el respeto a los derechos

Experiencias

Diversas ciudades de Brasil, Argentina, Ecuador, Perú y México, en América Latina, y otras de Europa han adoptado el presupuesto participativo como for-ma de participación ciudadana y gestión municipal, adaptando el modelo de Porto Alegre (pa) a su propio contexto y tradición democrática.

Entre las experiencias latinoamericanas más significativas se encuentran “Belém do Pará”, en Porto Alegre; Cosmópolis, São Bernardo do Campo, Diadema, San-to André, Jaboticaba, Santos, Piracicaba, São José dos Campos, Santa Bárbara d’Oeste, en São Paulo; Belo Horizonte, Ipatinga, Betim, Timotéo, João Monlevade, en Minas Gerias; Florianópolis, Blumenau, Joinville, Palmeira, Gravatal, en Santa Catarina; Porto Alegre, rs; Londria, pr; Vitória y Vila Velha, en Espírito Santo; Rio Branco, ac; Brasilia, df; Recife, pe, y ciudad de México, México. En Ecuador, consta la experiencia del municipio de Cotacachi, y La Lima, Yoro, en Honduras.

En Europa, cabe citar la experiencia de Bolonia, Italia; Sevilla y Málaga, Espa-ña; en América del Norte: Ontario, Canadá; Portland, Auburn, Nueva York y el Estado de Minnesota, Estados Unidos de América, y en Asia, la de Yokohama, en Japón, sólo por citar algunas (ver en la página 61 los enlaces recomenda-dos sobre prácticas y presupuesto participativos).

1.5 humanos.6 Incluir una perspectiva de prevención de la violencia y la delincuencia en la implementación del presupuesto participativo ayuda a:7

• Asegurar la participación de la ciudadanía en todas las etapas de defini-ción del presupuesto público, en lo referente a la prevención de la violen-cia y la delincuencia.

• Impulsar procesos de desarrollo individual y comunitario mediante la orga-nización, planeación, análisis, proposición, ejecución, control y vigilancia de los programas y acciones de prevención de la violencia y la delincuencia.

• Fortalecer una cultura de participación ciudadana en la toma de decisio-nes para el desarrollo personal y de la comunidad.

• Insertar a la ciudadanía en actividades de prevención social de la violencia y la delincuencia en corresponsabilidad con el gobierno.

• Promover actividades educacionales, culturales, recreativas, deportivas, etcétera, vinculadas con la prevención de la violencia y la delincuencia.

• Generar espacios de convivencia familiar y comunitaria.

• Fortalecer el tejido social e instaurar un ambiente democrático donde la mayoría incide en las decisiones de su propio espacio comunitario.

• Educar y promover la adquisición de conocimientos relativos al quehacer del gobierno y a la construcción de las políticas públicas en la materia.

• Empoderar a la comunidad en su proceso de desarrollo y autodetermina-ción consciente y corresponsable.

• Promover la participación política de la ciudadanía en los órganos comu-nitarios, además de propiciar que se encuentren representados para tener incidencia en el acompañamiento del proceso.

• Fomentar la participación creativa de gobierno y ciudadanía en los meca-nismos de seguimiento y evaluación de las políticas públicas locales anali-zando su impacto real y participando de las labores de control y vigilancia de los procesos.

• Fortalecer la institucionalidad de las autoridades locales al legitimar una acción conjunta en el combate a la violencia y la delincuencia.

Principios rectores del pp-pvd

El presupuesto municipal participativo, en tanto ejercicio fundamental de demo-cracia participativa y gestión pública corresponsable, tiene como objetivo la parti-

6 Disponible en: ciudadanosenred.com.mx/pensar-el-futuro-la-prevencion-que-mexico-necesita/

Consultado el 9 de mayo de 2014.

7 “Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un determinado gobierno para solucionar los problemas que en un momento los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. Tamayo Sáez, M. (1997). “El análisis de políticas públicas” en R. Bañón y E. Carri-llo (comps.). La nueva Administración Pública. Madrid: Alianza Universidad, citado por Repetto, Fabián (1998). “Notas para el Análisis de las Políticas Sociales. Una propuesta desde el Institucio-nalismo”. Perfiles Latinoamericanos. Revista de la Sede Académica de México de la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales, 7 (12).

http://ciudadanosenred.com.mx/pensar-el-futuro-la-prevencion-que-mexico-necesita/ la violencia y la delincuencia y presupuesto participativo cipación directa de los ciudadanos con la finalidad de diagnosticar las necesidades prioritarias de su comunidad, así como proponer alternativas de solución que, una vez analizadas respecto de su viabilidad técnica, financiera y social, sean incluidas en el presupuesto municipal anual.8

Los principios que rigen el proceso de incidencia ciudadana en la definición de un presupuesto municipal participativo son:

• Apertura y universalidad. Todos los ciudadanos participan abierta y equitativamente en el proceso.

• Inclusión. No hay discriminación de raza, sexo, ni posición socioeconómi-ca o cultural. Se fomenta la participación de la ciudadanía y los actores so-ciales, políticos y económicos que puedan aportar y enriquecer el proceso con su experiencia y conocimientos. Promoviendo la acción coordinada de los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) y ciudadanía.

• Diálogo. Se privilegia y respeta la diversidad de opiniones y se busca el diálogo consensuado, reconociendo la diferencia de opiniones en un áni-mo constructivo e incorporando diversos ejes de política pública (social, salud, educación, empleo, seguridad pública, etcétera).

• Solidaridad. Se promueve la construcción de un ambiente de “comuni-dad” donde los individuos trabajan por el bien común y lo colocan por encima de sus intereses individuales. Reconoce e incorpora prácticas que demuestran, a través de evaluaciones y mediciones, el impacto en las cau-sas y los efectos de la violencia y la delincuencia.

• Justicia social y sostenibilidad. Se busca disminuir la brecha económica, social y cultural entre las diversas regiones del municipio. Se promueven acciones para sostener en el tiempo las experiencias exitosas conseguidas, reconociendo la evidencia nacional e internacional de que la violencia y la incidencia delictiva se concentra, prioritariamente, en ámbitos espaciales específicos, por lo regular en sectores y espacios marginados de los be-neficios sociales. Incorpora medidas y acciones dirigidas a atender y llevar beneficios a grupos sociales vulnerables y en riesgo.

• Transparencia. Se establecen mecanismos de comunicación claramente definidos y la información es difundida abiertamente durante todo el pro-ceso a todos los actores participantes.

8 Arias, P. (2014). “Prevención Social y Participación en un Modelo de Sociedad Neoliberal”, po-nencia presentada en el Foro Internacional: Pensar El Futuro: La Prevención Que México Necesita, Disponible en: ccs.infospace.com/ClickHandler.ashx?du=pensarelfuturo.secretariadoejecutivo.

gob.mx%2fwork%2fmodels%2f...&ru=http%3a%2f%2fpensarelfuturo.secretariadoejecutivo.

gob.mx%2fwork%2fmodels%2fPensar_el_futuro%2fResource%2f285%2f1%2fimages%2fPATR

ICIA%2520_ARIAS.pdf&ld=20140214&ap=2&app=1&c=iminenty.mx.newtab&s=iminenty&coi=7

71&cop=main-title&euip=189.203.252.92&npp=2&p=0&pp=0&pvaid=0df9659dcc414faf9d9e1

2fea3262b63&ep=2&mid=9&en=ruvvcZBKxnaGK6dTFevxMVDB%2fc%2bqYx%2b14s1SaqI0jhU

%3d&hash=EF7872380BB7C8AAAEC453573643EC59 Consultado el 23 de mayo 2014.

http://pensarelfuturo.secretariadoejecutivo.gob.mx/work/models/Pensar_el_futuro/Resource/285/1/images/PATRICIA%20_ARIAS.pdf

• Eficacia y eficiencia. Se busca lograr óptimos resultados aprovechan-do los recursos de la mejor manera posible. Esto se realiza articulando y coordinando las estrategias de prevención con las de reacción. Además, incorpora la política de prevención a la normatividad y en las estructuras organizacionales de los gobiernos con una visión de esfuerzo sostenido en el tiempo.

• Corresponsabilidad. Cada participante del gobierno y la ciudadanía ac-túan de manera responsable y comprometida en cada parte del proceso.

2.1

22 El ciclo del presupuesto participativo

Para la implementación del pp-pvd se requiere seguir un camino bien trazado, con criterios claramente definidos y fáciles de llevar a la práctica. Además, las labores realizadas durante todo el proceso son permanentemente revisadas y retroalimen-tadas, lo cual aporta la posibilidad de su adecuación a la realidad concreta de cada ejercicio local.

Las etapas que se proponen en esta guía se fundamentan en criterios generales que han sido desarrollados en distintas experiencias nacionales e internacionales de presupuesto participativo. Lo que se pretende no es hacer un ejercicio técnico-metodológico exhaustivo y limitante, sino ilustrar los principales momentos y líneas de acción en la implementación del pp-pvd, cuya característica básica es su flexibili-dad y dinamismo.

El proceso entre cada etapa del pp-pvd aparece descrito en esta guía de manera lineal, sin embargo, durante el desarrollo concreto las etapas se empalman y entre-lazan una con otra, haciendo necesaria la constante revisión y ajuste del modelo.

Esto permitirá mantener una adecuada organización y seguimiento de actividades, evitando duplicidades o tiempos perdidos.

Es común que el presupuesto municipal de ingresos y egresos sea diseñado y apro-bado los últimos meses del año fiscal previo a que hace referencia, dando pauta a su ejercicio a partir del mes de enero siguiente. La inclusión de las propuestas de-rivadas del pp-pvd en el mismo requieren que se realicen los preparativos necesarios a nivel social, económico, político, administrativo, legal y financiero, de lo que se desprende que el momento óptimo para iniciar el proceso es el primer cuatrimestre del año previo.

Por último, es importante destacar que para un desarrollo óptimo del ejercicio del pp-pvd, los actores de gobierno deben ser conscientes de que su implementación requiere un conocimiento profundo de la realidad municipal y las políticas públicas para aprovechar sus fortalezas y oportunidades, así como minimizar sus debilidades y amenazas, por lo que el proceso de autodiagnóstico se hace fundamental.

Lo que debemos tener en cuenta para realizar el presupuesto participativo

Figura 1. Experiencia de Cane, Honduras

Fase I.

Organización y planificación

Fase II.

Diagnóstico comunitario participativo

Fase III.

Concertación de prioridades Fase IV.

Formulación y vinculación del presupuesto a los resultados

Fase VI.

Monitoreo y seguimiento

Fase V.

Ejecución del presupuesto participativo

Figura 2. Experiencia de Nueva York, Estados Unidos

Asambleas vecinales:

identificar las necesidades y seleccionar delegados

Reuniones de delegados:

desarrollar propuestas

Ejecución y monitoreo de proyectos

Voto comunitario Exposición de proyectos:

compartir propuestas y recibir retroalimentación

2.2 el ciclo del presupuesto participativo

Fase I. Acuerdo político y designación del equipo de gobierno

2.2.1 ¿Cuál es el papel que juegan en el presupuesto participativo las autoridades locales?

Durante la primera etapa, uno de los principales retos que plantea el ejercicio de pp-pvd es contar con la voluntad de los actores políticos del gobierno municipal: presi-dente municipal y miembros del Ayuntamiento (síndicos y regidores). Sin la apertura personal de éstos y su firme decisión acerca de una posible reconfiguración de las políticas públicas que promuevan la inclusión ciudadana y la democracia participati-va, un ejercicio como el pp-pvd sería improbable de realizar.

En la implementación del pp-pvd el presidente municipal:

Imagen 2. Proceso del Presupuesto Participativo

Decisión

Presidente municipal (pm) y Cabildo (hc) consensan y aprueban la iniciativa pm define equipo gubernamental: técnico, jurídico y financiero.

Equipo de gobierno (eg) realiza autodiagnóstico y análisis de políticas públicas. eg define criterios y recursos susceptibles de reorientación para el ejercicio piloto del pp-pvd eg presenta resultados a presidente municipal pm y hc formalizan el proceso a través del “Acuerdo de Cabildos” el eg se conforma en Comisión Municipal de Presupuesto Participativo para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia. Crea autorreglamento preliminar y hace cronograma del proceso y elabora la Convocatoria Ciudadana que es aprobada por Cabildo

Monitoreo y evaluación

• Encabeza las decisiones y acciones políticas y ejecutivas del proceso.

• Presenta y concerta con los miembros del Cabildo la propuesta.

• Delega las responsabilidades y acciones necesarias en materia administra-tiva, técnica, jurídica y financiera a los servidores públicos y conforma un equipo de gobierno para facilitar y ejecutar el pp-pvd.

• Dispone las medidas político-administrativas necesarias para el cumpli-miento y seguimiento de los acuerdos derivados del pp-pvd.

• Rinde cuentas y vigila el cumplimiento de los acuerdos y compromisos.

Los síndicos y regidores, constituidos en el Cabildo junto con el presidente municipal:

• Consensan y aprueban la implementación del pp-pvd.

• Le dan sustento político y legal a través de un “Acuerdo de Cabildo”.

• Legitiman la decisión del presidente sobre los encargados gubernamenta-les para el pp-pvd.

• Instalan la Comisión Municipal Provisional y la Comisión Municipal Perma-nente del pp-pvd.

• Aprueban la convocatoria y el autorreglamento del pp-pvd.

• Acompañan y vigilan el seguimiento del proceso.

• Validan los resultados de la votación.

• Aprueban la integración de los resultados en el presupuesto municipal anual y su ejecución concreta en las comunidades.

2.2.2 ¿Cuál es el papel que juegan en el presupuesto participativo los servidores públicos?

Una vez que el presidente municipal y el Cabildo aprueban la implementación del pp-pvd, el primero delega las responsabilidades administrativas en el equipo de gobier-no (eG), conformado por servidores públicos que poseen las capacidades operativas y legales para la operación del presupuesto participativo.

El eG, entre otras responsabilidades, es el encargado de sustentar y dar soporte a la iniciativa aprobada:

• Realiza un autodiagnóstico interno de la estructura gubernamental y las políticas públicas susceptibles de ser aprovechadas o vinculadas con el pp-pvd y lo presenta al presidente municipal, quien lo valida con el Cabildo.

• Asegura las acciones administrativas, técnicas, legales y financieras nece-sarias para la realización y seguimiento del proceso.

• Aporta información y asesoría en la integración y elaboración de los pro-yectos técnicos necesarios para la jerarquización de las propuestas ciuda-danas.

• Elabora el anteproyecto de propuestas ciudadanas resultantes del pp-pvd a ser incluidas en el presupuesto municipal.

• Brinda asesoría, acompañamiento y orientación general a la Comisión Mu-nicipal Permanente y a la ciudadanía.

2.2.3 ¿Qué áreas de gobierno deben participar para un mejor seguimien-to del proceso del pp-pvd?

Durante la primera etapa, el eG se instala como una Comisión Municipal Provisional del pp-pvd. Entre sus integrantes incluye al menos a un miembro de:

• Áreas de finanzas públicas, planeación y administración: quienes se encargan de generar la propuesta de presupuesto municipal y propo-ner los recursos específicos para el pp-pvd; analizar los programas y accio-nes susceptibles de ejercer en éste; facilitar información necesaria para el proceso, y asegurar los recursos humanos, materiales y de infraestructura para la operación del presupuesto participativo.

• Áreas técnicas, jurídicas y operativas: quienes cuentan con la espe-cialización necesaria para coadyuvar en el proceso, con la realización de estudios de viabilidad jurídica, técnica y financiera.

• Área de concertación ciudadana, programas sociales y seguridad pública: encargadas de la administración y operación de programas de beneficio y seguridad social, obras y acciones de beneficio directo para la comunidad, así como de la vinculación directa con las comunidades y ciudadanía del municipio que participarán en el pp-pvd.

• Áreas de comunicación y difusión: elaboran el diseño de campañas de difusión y socialización durante todo el proceso del pp-pvd.

• Áreas de control interno: acompañan el proceso, supervisan la actua-ción gubernamental, colaboran especializadamente en el monitoreo, se-guimiento y control del proceso y, además, aseguran la congruencia de las obras y acciones con el Plan de Desarrollo Municipal y la normatividad aplicable.

Adicionalmente a estas áreas, el gobierno y la Comisión Municipal del pp-pvd pueden respaldarse con consultorías especializadas externas, cuando se considere necesario, mismas que:

• Acompañan técnicamente y capacitan al presidente municipal y al equipo de gobierno en materia de presupuesto participativo, así como a la ciuda-danía beneficiaria durante todo el proceso del pp-pvd.

• Coadyuvan a la sistematización del proceso.

2.2.4 La Comisión Municipal Provisional del pp-pvd (cmp)

El equipo de gobierno se instala como responsable gubernamental de diseñar, ela-borar y evaluar la convocatoria y los acuerdos, acciones y normas que garanticen la operación y seguimiento de actividades del proceso durante la primera fase del presupuesto participativo en una Comisión Municipal Provisional.

el ciclo del presupuesto participativo

Para cumplir con lo anterior, la cmp se auxiliará de un autorreglamento, elaborado por sus integrantes, que mínimamente deberá contener:

Cuadro 1. Requisitos del autorreglamento

Funcionamiento interno

• Integración, funciones, obligaciones y derechos de sus miembros

• Criterios para la toma de decisiones al respecto del proceso

• Necesidades de asistencia técnica

• Cronograma de actividades y reuniones de todo el proceso

Proceso de información y difusión

• Estrategias de convocatoria ciudadana, información, capacitación y difusión

• Propuesta de convocatoria para el inicio del proceso

Asambleas comunitarias

• Determinación de zonas territoriales del municipio en donde se realizará el ejercicio

• Impartición de talleres informativos y de autodiagnóstico participativo

• Criterios de participación ciudadana, deliberación y toma de decisiones

• Coordinación y funciones de los participantes en las asambleas

Propuestas

• Criterios de propuestas y su presentación en asamblea

• Criterios para la jerarquización y votación de las propuestas

• Criterios de sistematización y análisis de las propuestas

Votación

• Necesidades y criterios del proceso de votación

• Criterios para la resolución de asuntos existentes antes, durante y después del proceso de votación Seguimiento y evaluación • Criterios de sistematización y evaluación del proceso

Modelo de definiciones para integrar la Comisión Municipal Provisional del pp-pvd

1. Designación de servidores públicos

1.1 El presidente municipal designa las áreas que considera pertinentes para la implementación del presupuesto participativo (véase áreas del eg en el apartado 2.2.3).

1.2 El presidente municipal convoca a una reunión con los titulares administrativos de las áreas designadas, para explicar el proceso y responsabilidades particulares que deberán asumir.

1.3 El presidente municipal, con la ayuda y compromiso de los titulares administrativos, delega mediante oficio de comisión a un responsable de cada área para el seguimiento e implemen-tación del pp-pvd.

1.4 El presidente municipal convoca a reunión de trabajo para la integración de cmp-pvd, segui-miento y evaluación.

1.5 Para el seguimiento eficaz de las reuniones, el presidente municipal nombra un secretario de acuerdos quien se encarga de elaborar un acta que contiene los temas abordados, los acuer-dos alcanzados y las tareas a realizar con responsables y cronograma claramente definidos.

Continúa...

Modelo de definiciones para integrar la Comisión Municipal Provisional del pp-pvd

2. Reuniones de trabajo

2.1 La cmp-pvd en reunión de trabajo define los criterios organizativos internos, periodicidad de reuniones y actividades, y los instrumentos de seguimiento y evaluación de las mismas.

2.2 Para el seguimiento eficaz de las reuniones la cmp-pvd nombra un secretario de acuerdos quien se encarga de elaborar un acta que contiene los temas abordados, los acuerdos alcan-zados y las tareas a realizar con responsables y cronograma claramente definidos.

3. Autorreglamento

La cmp-pvd elabora un autorreglamento del proceso del pp-pvd que debe incluir al menos:

3.1 Definición de las fases del pp-pvd: actividades a realizar, descripción detallada de las mismas, resultados esperados, responsables y plazos generales programados.

3.2 Cronograma de actividades a desarrollar durante el proceso completo del pp-pvd.

3.3 Determinación de criterios que normarán la actuación y definición de las responsabilidades, derechos y obligaciones de los actores participantes en la cmp.

3.4 Definición de equipo técnico-operativo necesario y sus responsabilidades durante el proceso.

3.5 Definición de las necesidades de capacitación y mecanismos de elaboración del programa y contenidos para su realización.

3.6 Acciones para el seguimiento, control y evaluación del proceso del pp-pvd.

3.7 Mecanismos de difusión y socialización del pp-pvd.

El autorreglamento preferentemente deberá ser sancionado por el Cabildo como un mecanismo de regulación local e institucionalización del pp-pvd; mediante lo cual será posible no sólo la legiti-mación jurídica, sino incluso política del ejercicio.

el ciclo del presupuesto participativo

Modelo de convocatoria pp-pvd

Exposición de motivos

El gobierno municipal de _____ como parte de las estrategias para atender las necesidades de la población en materia de prevención de la violencia y la delincuencia en las comunidades mediante la inclusión social, el desarrollo comunitario, la generación de una cultura ciudadana participativa y la democratización y descentralización del ejercicio de gobierno, realizará un pro-ceso de deliberación y acuerdo con las comunidades del municipio, con el propósito de que el presupuesto municipal lo contemple entre sus obras y acciones comunitarias para el año _____ y se determine con base a las prioridades definidas por las propias comunidades, de acuerdo con la normatividad federal, estatal y municipal vigente y sobre la base de la presente convocatoria.

Con la implementación del presupuesto participativo para la prevención de la violencia y la de-lincuencia se busca lograr mejores condiciones de vida para la población, fortalecer el desarrollo local con equidad y justicia, y fomentar la corresponsabilidad comunitaria en materia de ejercicio de las políticas públicas.

Modelo de convocatoria pp-pvd:…