Annex J7 c - Public Financial Management Risk Assessment Framework_Regions MSAS.pdf

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 1/

REPUBLIQUE DU SENEGAL

Ministère de la Santé et de l’Action Sociale

DRAFT DE RAPPORT – 02 Octobre 2015

VERSION PROVISOIRE

EVALUATION CONJOINTE DES CAPACITES DE GESTION DES ENTITES

DECENTRALISEES, DECONCENTREES ET DES ORGANISMES

AUTONOMES DU SECTEUR DE LA SANTE, ET ELABORATION D’UN

PLAN D’ACTIONS POUR LE RENFORCEMENT DE CAPACITES

J.8 Attachment: Public Financial Management Risk Assessment Framework – Regions

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 2/

Table des matières

Sigles et acronymes

1. INTRODUCTION

1.1. Contexte

1.2. Définitions et références

1.2.1. Evaluation et mitigation des risques……………………………………………………….. 5

1.2.2. Renforcement de capacités………………………………………………………………….6

1.3. Méthodologie et outils proposés pour l’analyse et le renforcement des capacités

2. SYNTHESE DES RESULTATS DU DIAGNOSTIC ................ ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

2.1. Fonction Planification – Programmation – Budgétisation – Rapportage / Suivi-évaluation

2.2. Fonction Exécution - Suivi Budgétaire Comptable et Financier

2.3. Fonction Contrôle Interne et Audit Externe

2.4. Fonction Ressources Humaines et Gestion Administrative

2.5. Fonction Passation de marchés

2.6. Fonction Technologie de l’information

3. PLAN D’ACTIONS

4. DISPOSITIF DE PILOTAGE ET DE SUIVI-EVALUATION DU PLAN MR&RC

5. ANNEXES

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 3/

SIGLES ET ACRONYMES

ACDI : Agence Canadienne de Développement international ACP : Agent comptable particulier ARMP : Agence de Régulation des Marchés publics ASTER : Progiciel de comptabilité publique BCEAO : Banque centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest BM : Banque mondiale BTA : Budget de Travail annuel CAD : Comité d'Aide au Développement CC : Cour des Comptes CE : Commission européenne CHR : Centre Hospitalier régional CIEL : Logiciel de Comptabilité CL : Collectivité locale CLM : Cellule de Lutte Contre la Malnutrition CMU : Couverture Maladie universelle CoS : Comité de Santé CPOM : Contrat Pluriannuel d’Objectifs et de Moyen CRF : Contrôleur Régional des Finances CTB : Coopération Technique Belge DAGE : Direction de l’Administration Générale et de l’Equipement DAHW : Association Allemande de Lutte contre la Lèpre et la Tuberculose DAO : Dossier d’Appel d’Offres DCMP : Direction Centrale des Marchés Publics DGF Direction Générale des finances DHIS2 : District Health Information System 2 DPPD : Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses DPRS : Direction de la Planification de la Recherche et de la Statistique DRH : Direction des Ressources Humaines DRP : Demande de Renseignement des Prix DS : District sanitaire ECD : Equipe Cadre de District ECR : Equipe Cadre de Région EPS : Etablissement public de Santé e-PTA : Plan de travail annuel électronique FBR : Financement Basé sur les Résultats FDD : Fonds de Dotation de la Décentralisation FM : Fonds Mondial

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 4/

GRH : Gestion des Ressources Humaines HOSPITALIA : Logiciel de Facturation ICP : Infirmier Chef de Poste IGE : Inspection Générale d’Etat IGF : Inspection Générale des Finances IHRIS : Logiciel de Gestion des Ressources Humaines LuxDev : Agence Luxembourgeoise pour la Coopération au Développement MCD : Médecin Chef de District MCR : Médecin Chef de Région MSAS : Ministère de la Santé et de l'Action Sociale MYSNIS : MY Système National d’Information Sanitaire OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques PEV : Programme Elargi et de Vaccination

PNDRHS : Plan National de Développement des Ressources humaines en Santé

PNDS : Plan National de Développement Sanitaire POCL : Plan d’Opération des Collectivités Locales PPM : Plan de Passation des Marchés PS : Poste de Santé PTA : Plan de Travail Annuel PTF : Partenaires Techniques et Financiers RGCP : Règlement Général sur la Comptabilité Publique RH : Ressources Humaines RM : Région Médicale RSS : Renforcement des Systèmes de Santé SAARI : Logiciel de Comptabilité SE : Suivi-Evaluation SIDA : Syndrome d'Immunodéficience Acquise SIES : Système d’Information pour les Etablissements et formations Sanitaires

SIG : Système d’information à des fins de Gestion SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SRAS : Service Régional de l’Action Sociale SRSE : Santé de la Reproduction et Survie de l’Enfant TPR : Trésorier Payeur Régional UEMOA : Union Economique Monétaire Ouest Africain UNFPA : Fonds des Nations Unies pour la Population UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l'Enfance USAID : Agence des Etats-Unis pour le Développement International VIH : Virus de l'Immunodéficience Humaine

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 5/

INTRODUCTION :

1.1 Contexte

Conformément aux principes de la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement et les orientations du COMPACT-Sénégal qui définit un cadre unique et harmonisé d’interventions pour le Gouvernement et les Partenaires techniques et financiers (PTF), le MSAS et cinq (5) PTFs intervenant dans le secteur de la santé (Banque mondiale, USAID, Coopération luxembourgeoise, Coopération belge, UNFPA) ont décidé de mutualiser leurs ressources et leurs expertises afin de contribuer à l’évaluation des capacités de gestion des entités décentralisées et déconcentrées et des organismes autonomes du secteur de la santé ainsi qu’à l’élaboration d’un plan d’actions conjoint pour l’amélioration des capacités en gestion, administrative et financières du secteur.

Cette initiative fait suite aux recommandations du MSAS qui a encouragé les PTF du secteur à procéder préalablement à leurs futures interventions, à l’évaluation conjointe des capacités de gestion devant déboucher sur un plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités.

L’évaluation ainsi effectuée s’est focalisée sur l’examen des capacités en planification / suivi-évaluation, en gestion fiduciaire et en passation de marchés des entités décentralisées et déconcentrées et des organismes autonomes du secteur de la santé et de l’action sociale qui auront la responsabilité de la gestion des ressources. Elle a permis de définir (i) les actions de mitigation des risques et / ou de renforcement des capacités nécessaires pour une bonne mise en œuvre des programmes respectifs et (ii) les procédures et mesures de contrôle qui seront d’application.

Cet exercice d’évaluation et de définition des actions de renforcement des capacités de gestion au niveau déconcentré / décentralisé s’est déroulé dans le cadre des programmes de coopération bilatérale / multilatérale entre le Sénégal et le Grand-Duché de Luxembourg, les USA, la Belgique, la Banque Mondiale et l’UNFPA.

Pour rappel, une première évaluation du même type a déjà été menée à son terme. Elle a concerné les services centraux du MSAS en charge de la planification, du suivi-évaluation, de la gestion financière, du contrôle et de la passation de marchés. Elle a porté en partie sur la région de Louga.

L’évaluation a donné lieu à un plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités (en cours de mise en œuvre), lequel plan est appuyé conjointement par la BM, l’USAID, LuxDev et la

CTB.

1.2 Définitions et références :

1.2.1 Evaluation et mitigation des risques

L’évaluation des risques sera fondée sur une combinaison d’outils : enquêtes, interviews, observations et tests. Chaque risque individuel est marqué selon la matrice de risque ci-dessous en fonction de l’impact et de la probabilité. Le risque est ainsi considéré comme une situation probable si des mesures d’atténuation ne sont pas prises. L'évaluation comprendra l'examen de l’ensemble de la documentation existante intégrant les rapports et audits.

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 6/

Matrice de risques

IMPACT

Très significatif Haute Critique Critique Critique

Significatif Haute Haute Critique Critique

Modéré Médium Médium Haute Haute

Négligeable Faible Faible Médium Médium

Distance Occasionnelle Probable Fréquente

Probabilité

La Mitigation est utilisée - dans le domaine du risque ou des études d'impact - surtout dans les pays anglo-saxons - pour désigner des systèmes, moyens et mesures d'atténuation d'effets, par exemple en matière de risques majeurs naturels ou dans le cas d'impacts négatifs pour l'environnement induits par un aménagement.

À la différence de la compensation ou de la conservation telles que comprises dans d’autres pays, la mitigation vise plutôt à atténuer les dommages sur les enjeux (environnementaux, sociaux, économiques, sanitaires, épidémiologiques...) pour les rendre plus supportables par la société.

Cela se fait plutôt dans une démarche préventive, visant à réduire d'une part la vulnérabilité des enjeux et d'autre part l'intensité de certains aléas tels que les inondations, les avalanches, aléas liés à des phénomènes climatiques et géologiques ou anthropiques (pollution, destruction de patrimoine construit, culturel ou naturel (en particulier dans ce dernier cas destruction d'espèces ou d'habitats ou fragmentation éco paysagère...).

La mitigation est une des composantes d'une stratégie de développement durable, et en particulier la mitigation des risques naturels en tant qu'investissement fait aujourd'hui en prévision de phénomènes qui auront lieu demain.

1.2.2 Renforcement de capacités

Il n’existe pas de définition universelle des concepts utilisés qui peuvent varier en fonction des institutions et des organisations. Le CAD en ce qui le concerne définit les capacités comme « l’aptitude des personnes, des organisations ou/et d’une société toute entière à gérer leurs affaires avec succès au fil du temps » (OCDE, 2006). La définition de la Commission européenne est proche de celle du CAD : « la capacité d’accomplir des tâches et de produire des résultats, d’identifier et de résoudre des problèmes et de faire des choix en connaissance de cause. » (CE, 2005).

Le renforcement de capacités est donc vu, comme étant « un processus par lequel les individus, les organisations et la collectivité dans son ensemble libèrent, créent, améliorent, adaptent et préservent les capacités au fil du temps ».

Le renforcement des capacités doit pouvoir se développer à trois niveaux :

x Le niveau systémique (environnement favorable) pour faciliter la coordination et l’harmonisation des pratiques, des approches en matière de mise en œuvre des actions ;

x Le niveau organisationnel pour faciliter la rationalisation des cadres de concertation et accroître leur efficacité et leur efficience ;

x Le niveau individuel pour renforcer et valoriser les compétences scientifiques et techniques des acteurs pris isolément.

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 7/

1.3 Méthodologie et outils proposés pour l’analyse et le

renforcement des capacités :

L’exercice a concerné les structures impliquées dans la gestion des ressources affectées aux services déconcentrés ou décentralisés du secteur de la santé au niveau des 14 (quatorze) régions que compte le Sénégal. Qu’il s’agisse de structures relevant du MSAS ou des autres ministères.

Les entités ci-après ont été ciblées :

Pour le MSAS x Les régions médicales (RM) ;

x Les services régionaux de l’Action sociale (SRAS) ;

x Les centres de santé (intégrant les équipes-cadres de district sanitaires (DS) ;

x Les postes de santé (PS);

x Les établissements publics de santé. (EPS) ;

Pour les entités en charge de la gestion fiduciaire et de la passation de marchés :

x Les contrôleurs régionaux des finances (CRF) ;

x Les trésoriers payeurs régionaux (TPR) ;

x Les percepteurs ;

x Les préfets (des départements non chef-lieu de région) ;

x Les organes chargés de la passation des marchés au niveau des régions (incluant les pôles régionaux de contrôle des marchés rattachés à la DCMP) ;

x Les collectivités locales (CL).

La démarche a suivi les étapes ci-après :

x La mise en place d’une instance de pilotage et d’un comité technique d’appui au déroulement de l’évaluation (voir composition en annexe) ;

x L’élaboration du questionnaire couvrant les six critères d’évaluation. Ce questionnaire a été par la suite adapté par type de structures et aux formats Excel puis sur Google-formulaire pour permettre ainsi de l’administrer en ligne ;

x L’information des acteurs sur la démarche et les outils de l’évaluation à travers une série d’ateliers tenus dans les trois régions-centre Saint-Louis, Kaolack et Kolda. Chaque région-centre a polarisé un certain nombre de régions limitrophes. Ces ateliers ont permis aux différentes parties prenantes d’avoir une bonne compréhension de la démarche, des objectifs, des outils de l’évaluation et une meilleure appropriation de l’exercice ;

x L’envoi du questionnaire en ligne et le test sur un district : la mise en œuvre des recommandations des ateliers de partage a permis une première révision du questionnaire. Le questionnaire ainsi révisé a été envoyé via Google-formulaire à l’ensemble des structures concernées. Il faut cependant noter que peu de réponses ont été recueillies avec cette enquête en ligne. C’est le questionnaire révisé qui a également été utilisé lors de la journée de test organisée au district sanitaire de Keur Massar dans la région de Dakar ;

x La conduite des enquêtes de terrain : il a été constitué dans chacune des régions choisies un échantillon de structures où les équipes d’évaluateurs (experts des PTF et représentants du MSAS, DAGE et DPRS) se sont rendus pour avoir des entretiens approfondis avec les différentes parties prenantes. Ces missions ont permis de rendre effectif le remplissage du questionnaire (pour les entités qui n’avaient pas déjà transmis leur réponse au questionnaire) et de recueillir un certain nombre de documents requis ainsi que des informations importantes sur l’organisation et le fonctionnement des structures intervenant dans la gestion des ressources du secteur de la santé et de l’action sociale au niveau déconcentrées / décentralisées ;

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 8/

1. SYNTHESE DES RESULTATS DU DIAGNOSTIC

x La compilation des réponses au questionnaire et l’analyse des données : les informations issues de l’enquête en ligne et celles collectées au cours des missions de terrain ont été compilées sur un seul fichier Excel à partir duquel une analyse approfondie a été effectuée.

L’analyse s’est aussi appuyée sur les documents collectés qui ont permis de confirmer ou d’infirmer certains constats établis sur la base des réponses au questionnaire ;

x La rédaction du rapport : sur la base des résultats de l’analyse un groupe restreint, constitué à cet effet, a élaboré un premier draft du rapport d’évaluation au cours d’une retraite d’une semaine ;

x Le croisement des stratégies de mitigation des risques et des besoins de renforcement des capacités avec les processus déjà en cours soit par d’autres bailleurs soit dans le cadre d’un plan de renforcement des capacités endogènes à l’entité concernée a également été effectué ;

x Le partage des résultats du diagnostic avec l’ensemble des acteurs lors d’un atelier . Cette rencontre a été l’occasion, pour toutes les parties prenantes, de faire des propositions en vue d’affiner les actions de renforcement de capacités et de mitigation des risques identifiées par la mission d’évaluation. L’atelier a également permis de repréciser les actions et de procéder dans le cas échéant à leur budgétisation et à leur programmation ;

x La présentation et la validation au niveau politique du diagnostic et du plan proposé.

2.1 Fonction Planification – Programmation – Budgétisation –

Suivi-évaluation et Rapportage

2.1.1 Diagnostic

2.1.1.1 : Planification-programmation-budgétisation

Le cycle de planification du secteur de la santé comprend un plan stratégique décennal (PNDS), un document de planification pluriannuelle des dépenses (DPPD) qui est un plan triennal glissant et un plan annuel (PTA) élaboré à partir des synthèses des PTA régionaux et des services du niveau central. Les PTA régionaux étant des synthèses des PTA des districts censés intégrer les Plans Opérationnels des Collectivités Locales (POCL).

Les résultats de la mission d’évaluation ont permis de constater que l’ensemble des structures procèdent à la planification de leurs activités. Le processus de planification est harmonisé dans tout le secteur et retracé dans un document de référence. II s’agit d’une méthode de planification / budgétisation axée sur les résultats expérimentant un outil informatisé e-PTA. Ce dernier n’est malheureusement pas encore au point. Ces principes d’élaboration du PTA mis en place par le MSAS sont connus de la plupart des acteurs du niveau régional (la RM, le District, et à moindre mesure le

SRAS).

Le PTA reste donc la principale référence de cette planification à l’exception de certains hôpitaux qui élaborent séparément un budget annuel qui est établi en fonction des objectifs et des activités

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 9/ prévues pour l'année à venir. Ce budget est présenté par service et adopté par le Conseil d'Administration de l’établissement. Cette situation s’explique par les difficultés rencontrées par les responsables des EPS pour harmoniser leurs outils de programmation budgétaire aux principes d’élaboration du PTA. A ce niveau il est aussi constaté un décalage entre le cycle budgétaire des EPS (Octobre – Novembre : conformément aux dispositions du décret portant régime financier des établissements publics) et le cycle de planification du MSAS (Mars – juin). Ce qui rend difficile l’intégration et/ou de l’effectivité de la prise en compte des EPS dans les PTA du niveau régional.

La planification régionale n’intègre pas systématiquement les POCL-santé. L’intégration des POCL-santé est non effective pour plus de 30% des structures enquêtées. Ces constats confirment les résultats du rapport de performance de l’année 2013 du MSAS (page 82 tableau 37 : Pourcentage des districts ayant élaborés des PTA intégrant les Pocls santé) qui ont révélé que près de 30% des Districts, au niveau opérationnel, n’ont pas été satisfaisants dans l’élaboration des POCL-Santé. Ces documents de planification au niveau local qui devraient permettre l’intégration dans les PTA des programmations des Collectivités locales liées au secteur de la santé ne sont pas systématiquement élaborés par ces dernières.

Les structures déconcentrées / décentralisées de la santé ne maitrisent pas également les informations liées aux appuis externes incluant ceux des PTF et celles relatives aux activités émanant du niveau central d’où la difficulté d’intégrer ces actions dans les PTA.

La non intégration des POCL-santé dans les PTA des districts sanitaires, le manque de prévisibilité des ressources extérieures (dû à la non-participation effective de l’essentiel des partenaires au moment des exercices de planification / budgétisation) et la non-maîtrise des activités programmées depuis le niveau central limitent la capacité de la région médicale à planifier de manière efficace et à assurer le suivi budgétaire des PTA.

En résumé, la planification des activités au niveau régional reste partielle. Il a été constaté que seules 75% des activités des structures font l’objet d’une planification structurée. La principale conséquence est une part assez importante d’activités non planifiées avec la récurrence d’activités hors PTA. Cela engendre, malgré une révision trimestrielle de la planification dans l’ensemble des structures des risques de perturbations dans la mise en œuvre entraînant le non-respect des délais de réalisation des activités. Toutes ces situations ci-dessus énumérées peuvent engendrer des risques sur la qualité et l’exhaustivité des documents de planification-programmation-budgétisation.

De même les informations requises pour procéder à la programmation des Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) ne parviennent pas aux structures sanitaires au moment de la planification.

Par ailleurs, on note des déficits en ressources humaines capables d’assurer les missions de planification. En effet, il existe dans la plupart des structures une seule personne formée (exemple planificateur, superviseur des soins, contrôleurs de gestion pour les EPS...) en planification, à l’utilisation de l’outil E-PTA. Sa présence continue est nécessaire notamment dans les moments-clés de la planification pour l’animation du processus.

Aussi, avec la fin du programme Renforcement des Systèmes de Santé /Fonds mondial (RSS/FM) prévue en 2015, qui a mis à la disposition des différentes régions médicales des planificateurs, il risque de se poser le problème de la pérennisation de cette fonction planification au niveau régional.

Cette situation peut engendrer une accentuation du déficit de compétences en planification et un défaut de prise en charge correcte des activités de planification et de suivi trimestriel du PTA au niveau régional.

Il se pose de manière générale le problème de l’appropriation et de maitrise de l’outil e-PTA par les différents échelons du niveau régional du fait que les actions entreprises pour la formation et la sensibilisation des acteurs régionaux ne suffisent pas à couvrir l’ensemble des agents impliqués au niveau opérationnel. Ce déficit en personnel formé en planification et à l’utilisation de l’outil e-PTA induisent des retards dans le processus d’élaboration des PTA. Ceci rend parfois difficile le respect des différentes étapes du cycle de planification.

II convient également de noter, au cours de ces trois dernières années (2012-2014), un décalage entre le cycle de planification du MSAS et le calendrier institutionnel de préparation du budget de l’Etat. Cependant, de nettes améliorations ont été constatées en 2015. Ainsi, les planifications de 2015 sont davantage arrimées au processus d’élaboration budgétaire. Cela est, en partie, facilité par

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 10/ la disponibilité dès le mois de mars au niveau déconcentré / décentralisé des directives du niveau central précisant les échéances et les enveloppes budgétaires.

L’existence d’un outil informatisé intégré de planification (e-PTA) qui permet de lier les activités au budget ainsi que le suivi des indicateurs de performances devrait faciliter le processus de planification et en garantir la cohérence. Cependant cet outil est partiellement renseigné – voire non utilisé - par les structures sanitaires. La difficulté pour la collecte de l’ensemble des données, l’instabilité de la connexion à la plateforme et un déficit de formation expliquent l’utilisation partielle de l’e-PTA. L’outil est également, pour la plupart des cas, non disponible au niveau des hôpitaux et du sous-secteur de l’action sociale.

2.1.1.2 : Suivi-évaluation

Pour le système de suivi évaluation, les différentes structures disposent d’indicateurs de performance (aux différents niveaux de suivi) liés à leurs activités. Ces indicateurs sont en grande partie stabilisés au niveau national dans le cadre du PNDS. Ces indicateurs concernent également les programmes prioritaires en termes de réduction de la morbidité et mortalité maternelles, infanto-juvéniles, liées à la maladie. Les indicateurs liés à la cible sociale sont aussi pris en compte même s’il est constaté dans certaines régions, l’absence d’intégration des indicateurs de l’action sociale dans le SIG.

Concernant, le suivi et la coordination des activités de terrain, La tenue des réunions de coordination trimestrielles et mensuelles respectivement au niveau RM et DS est pour l’essentiel effective. De même, les supervisions trimestrielles ont été dans beaucoup de cas assurées. Les procès-verbaux des réunions de coordination et rapports de supervisions consultés ont permis de constater l’existence d’un dispositif de suivi et de supervision fonctionnel de la RM vers les DS et de ces derniers vers les

PS.

L’exploitation du rapport de performance 2014 du MSAS a permis cependant de relever pour certains cas, quelques insuffisances dans la supervision des structures par les Equipes Cadre de District.

Cette situation peut s’expliquer en partie par les insuffisances de la logistique de supervision et des budgets alloués souvent jugés modestes pour une bonne coordination et supervision des activités socio-sanitaires au niveau régional. Tout ceci peut constituer un risque tendant à affaiblir la performance des régions médicales et districts sanitaires dans l’accomplissement correct de leurs missions de coordination et de supervision des activités socio-sanitaires.

A l’exception des services régionaux de l’action sociale et des EPS, il est constaté que l’échelon régional utilise les outils informatisés mis en place par le niveau central et les maquettes de certains programmes pour la gestion des données techniques. Le système de collecte et de remontée de données est organisé en lien avec le niveau central.

Deux outils de gestion de données (MYSNIS et DHIS 2) sont utilisés pour le stockage, le traitement et la remontée des données sanitaires qui sont censés alimenter le système d’information sectoriel.

Cette juxtaposition des deux applications informatiques s’explique par la substitution encore incomplète du DHIS 2 à l’ancien outil de gestion des données (MYSNIS). Cette cohabitation entre le DHIS 2 et le MYSNIS pourrait rendre difficile la consolidation des informations.

En plus de ces deux outils, il est également constaté l’utilisation des formulaires de suivi-évaluation du logiciel e-PTA, des maquettes SRSE, PEV, VIH/SIDA. Ces maquettes configurées par programme découlent du système de suivi-évaluation exigé par certains partenaires. L’utilisation de ces sous-systèmes de collecte de données démultiplie le nombre de supports de collecte et amplifie la masse de données à collecter induisant une charge de travail élevée au niveau des gestionnaires de données notamment dans les postes de santé et les districts sanitaires. Cette juxtaposition de sources de données conduit à une non-maîtrise des informations sanitaires et un risque de doublon ou de données contradictoires au niveau opérationnel impactant négativement sur les délais de transmission et sur la qualité des données du fait des risques d’erreurs que cela peut engendrer au moment de la saisie et de la consolidation.

Concernant les EPS et le SRAS, il est constaté un problème d’appropriation du système de suivi -évaluation du PNDS du fait d’une part, de l’absence d’un agent dédié au suivi-évaluation et/ou d’outils informatisés pour la gestion des données et d’autre part, de la méconnaissance des principes

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 11/ directeurs du plan de suivi-évaluation défini dans le cadre du PNDS. Tout ceci pose le risque d’une faible intégration et de la non-maîtrise des données de ces différentes structures.

Par ailleurs, II est relevé, un besoin important en ressources humaines de qualité et de renforcement des capacités en suivi évaluation (collecte, traitement et analyse des données).

2.1.1.3 : Rapportage

De même, compte tenu du mot d’ordre syndical sur la rétention des données observée au cours de ces dernières années, il est constaté que des problèmes liés à la promptitude et à la complétude des données sont toujours d’actualité rendant par moment difficiles le respect des délais de production des rapports requis.

En effet, les rapports remontés par les structures périphériques ne sont pas exhaustifs et ne sont pas transmis dans les délais prescrits. Cette situation peut en partie s’expliquer par l’absence d’une maquette de saisie au niveau de la plupart des postes de santé. Cela constitue encore une contrainte au niveau régional et compromet la fiabilité des informations et leur mise à disposition en temps opportun afin d’orienter la prise de décisions.

Contrairement aux rapports de suivi, régulièrement produits par le niveau opérationnel, les rapports orientés résultats mettant l’accent sur les progrès, les performances et les contre-performances sont rarement élaborés. Ainsi, Il n’est pas noté une contribution significative des structures déconcentrées/décentralisés dans l’élaboration du rapport de performance sectoriel. Quant aux évaluations des activités, elles sont prises en compte dans la mise en œuvre du cadre d’évaluation du

PNDS.

Toutes ces insuffisances relevées montrent qu’il existe encore de nombreux défis à relever dans le domaine de la planification, du suivi-évaluation et du rapportage. Ceci dans un contexte de réformes budgétaires et financières édictés par le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA où la gestion axée sur les résultats constitue un axe majeur.

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 12/

L’évaluation a ainsi permis d’identifier et de qualifier les risques ci-dessous résumés :

FONCTION RISQUES IDENTIFIES NIVEAU DE

RISQUE

A. Planification Programmation Budgétisation, Suivi-évaluation et Rapportage

A1- De fréquentes perturbations dans la mise en œuvre des activités (seules 75% des activités font l’objet d’une planification structurée, l’intégration des POCL-santé est non effective pour plus de 30% des structures enquêtées) : non-respect des délais de réalisation – qualité et exhaustivité des documents de planification-programmation – Faible intégration des EPS dans les PTA du niveau régional.

Significatif

A2- Le financement des PTA du niveau régional est sous-estimé. Significatif

A3- Les données sanitaires manquent de fiabilité et la qualité des rapports n’est pas optimale (mise à disposition tardive des informations due aux difficultés de consolidation des données et à l’absence d’exhaustivité).

Significatif

A4- L’insuffisance de compétences en planification et S/E dans les régions médicales est accentuée par un départ à la fin du programme RSS/FM du personnel dédié

2.1.2 Stratégie de mitigation des risques et de renforcement de capacités

Les actions suivantes sont identifiées afin de mitiger les risques et de renforcer les capacités des structures concernées.

A1- œuvrer pour une planification intégrale des activités ; pour cela, il faut :

x Amener les PTF à respecter leur engagement par rapport à l’alignement au cycle de planification (signature COMPACT, note rappel du MSAS) ;

x Sensibiliser les PTF sur l’utilisation du système de planification existant pour une participation effective aux ateliers d'élaboration des PTA ;

x Adapter les outils budgétaires des EPS à la maquette PTA ;

x Sensibiliser les CL et autorités administratives sur la nécessité d’élaborer systématiquement les POCL-santé en vue de les intégrer dans les PTA des DS (accompagnement possible par les DS) ;

x Améliorer la coordination et la planification entre les différentes directions générales (niveau central) et les programmes affiliés notamment pour les activités concernant le niveau déconcentré / décentralisé à travers l’organisation de réunions de partage sur leurs plans d’actions respectifs ;

x Elaborer des fiches techniques portant sur l’intervention des programmes et/ou PTF par région et par district ;

x Renforcer les moyens (logistiques, financiers) pour une systématisation des réunions de coordinations et missions de supervisions ;

x Respecter la périodicité des supervisions par les ECR/ECD ;

x Procéder à l’évaluation de l’outil e-PTA afin de tester les possibilités offertes pouvant améliorer son paramétrage et de rendre plus facile le renseignement ou la saisie des activités ;

x Etendre le renforcement des capacités aux techniques de planification-budgétisation et à l’utilisation de l’outil e-PTA aux EPS et SRAS ;

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 13/ x Signer un protocole entre les différentes parties prenantes (structures sanitaire, PTF et CL) pour fixer les délais et modalités de transmission des informations sur les allocations financières ;

A2- Veiller à une communication exhaustive des informations financières lors des exercices de planification (développer et / ou améliorer le principe des allocations globales par niveau, par région) ;

A3- Favoriser une utilisation optimale de la nouvelle application dédiée à la gestion de l’information sanitaire et sociale :

x Renforcer les structures sanitaires et sociales en matériel informatique notamment les PS et les services de l’action sociale pour l’extension rapide du DHIS2 et son utilisation dans l’ensemble des structures sanitaires et sociales du pays ;

x Créer une interface entre e-PTA et DHIS ou prendre en charge le volet planification dans ce dernier ;

x Sensibiliser le niveau district, SDAS et postes sur l’importance de la complétude et de la promptitude des rapports (mensuel pour les PS et trimestriel pour les DS;

x Systématiser l’élaboration des rapports de performance au niveau régional et améliorer leur qualité ;

x Définir des mécanismes d’intégration des programmes au système national d'information sanitaire et éviter les sous-systèmes ;

x Décentraliser la gestion informatisée de l'information au niveau des postes de santé par la mise en place du DHIS2 pour la saisie primaire des données ;

x Rendre effective l’intégration des indicateurs de l'action sociale et des EPS dans le SIG du

MSAS (DHIS2).

A4- : Renforcer les compétences du niveau régional en planification/suivi évaluation :

x Finaliser le processus de recrutement des 14 planificateurs des RM dans la fonction publique ;

x Elaborer un plan de formation des acteurs en planification et S/E (cela peut se faire dans le cadre de l’élaboration d’un plan de formation plus global) ;

x Sensibiliser / former le niveau déconcentré / décentralisé sur les enjeux de la planification et du S/E dans le cadre des réformes édictées par le nouveau cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA (appui au programme national de formation mis en œuvre par l’ENA et supervisé par le PCRBF).

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 14/

2.2 Fonction Exécution - Suivi Budgétaire Comptable et

Financier

2.2.1 Généralités

Le budget des structures déconcentrées du MSAS provient des ressources du budget de l’Etat à travers le mécanisme des crédits délégués, des PTF (incluant les ONG internationales et nationales), de transferts directement reçus du niveau central, des collectivités locales par le canal des FDD et des ressources des comités de santé issues de la participation des populations. Les procédures, mécanismes et circuit d’exécution des différents fonds dépendent de leurs sources de financement.

2.2.2 Crédits déconcentrés de l’Etat

2.2.2.1 Diagnostic

Les ressources sur crédits délégués de l’Etat sont exécutées suivant la procédure normale d’exécution des dépenses prévue par le Règlement général sur la Comptabilité Publique (RGCP) :

engagement, liquidation et ordonnancement pour la phase administrative (budgétaire), prise en charge comptable et paiement pour la phase comptable. Elle fait intervenir au niveau déconcentré trois acteurs principaux : l’Administrateur de Crédit, le CRF ou le préfet (fonctions d’ordonnateur et de Contrôleur des opérations financières) et le Comptable.

Au niveau déconcentré du secteur de la santé, ces fonctions sont exercées :

Pour l’administrateur de crédit : par le Médecin-chef de Région, le Chef du Service régional de l’Action sociale ou le Médecin-chef de District qui sont chargés de faire la proposition d’engagement ainsi que la proposition de liquidation à l’ordonnateur. Les propositions d’engagement se font de manière automatisée avec l’application SIGFIP et de façon manuelle à partir des bons d’engagement. La proposition de liquidation est également faite suivant les mêmes moyens. Le contrôle de l'engagement au sens du RGCP porte sur : (i) l'imputation de la dépense ; (ii) la disponibilité des crédits ; (iii) l'application des dispositions d'ordre financier, des lois et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires ; (iv) les conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques. En cas d'accord, un titre de créance et un titre de certification sont édités. Ces deux documents certifient l'engagement et autorisent l’administrateur de crédits à passer sa commande.

Pour l’ordonnateur et le contrôleur des opérations financières: par le Contrôleur régional des Finances (CRF) (fonctionnaire du MEFP) au niveau de la région et le préfet au niveau département (les départements non Chef-lieu de région). Ces acteurs sont tenus d’effectuer un ensemble de contrôle avant de valider la proposition d’engagement ou celle de liquidation émanant de l’administrateur des crédits. La validation de la proposition d’engagement reçue de l’administrateur de crédit, se traduit par l’édition d’un titre de créance et un titre de certification. Ces deux documents certifient l'engagement et autorisent l’administrateur de crédits à passer ses commandes.

Pour la fonction Comptable : elle est assurée par le comptable du Trésor. Le Trésorier Payeur régional (TPR) au niveau de la Région et le Percepteur au niveau du Département.

Chacune de ces trois phases intègre des mécanismes de contrôle visant à sauvegarder les deniers publics. Il s’agit de mécanismes de contrôles pertinents (contrôle des engagements et de la liquidation) prévus par le RGCP et retracés sur des instructions et / ou textes réglementaires qui en plus des procédures définissent également une nomenclature des pièces exigibles à chaque étape de l'exécution.

Le processus d'exécution budgétaire des crédits déconcentrés de l’Etat bénéficie aujourd'hui de progrès majeurs induits par la mise en place des systèmes SIGFIP pour la phase budgétaire, et ASTER pour la phase comptable. Ces applications ont permis, de nombreuses simplifications des tâches et l'accélération des traitements des dossiers. Ainsi, la mission d’évaluation a pu constater de

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 15/ l’effectivité de la production de la Balance des comptes et des situations d'exécution budgétaire qui sont générées automatiquement par ASTER avec une fréquence décadaires, mensuelle et trimestrielle. De même, il est relevé que la tenue du livre journal recette et du livre journal dépense est assurée. Il s’agit d’une opération dématérialisée et générée de manière automatique par le logiciel ASTER. Par ailleurs, il est noté que les services déconcentrés du MEFP (TPR, CFR) sont tous dirigés par des agents qualifiés (cycle A et B de l’ENA), ayant une bonne compréhension de leurs missions respectives.

L’évaluation a aussi montré que l’exécution des dépenses sur crédits délégués est globalement satisfaisante avec un niveau de risque maitrisable.

Toutefois, malgré les constats positifs ci-dessus-cités, des difficultés sont notées dans l’exécution du budget au niveau déconcentré.

Concernant les services du MEFP en charge de la gestion du budget (CRF, TPR), les contraintes sont souvent liées au volume de travail par rapport au personnel disponible en particulier dans les CRF comme Kolda et Tambacounda. Ces deux CRF – Kolda et Tambacounda - (en plus de leurs localités) cumulent chacun une deuxième capitale régionale de plein exercice. En effet, ils sont en même temps responsables du contrôle et de l'ordonnancement des dépenses pour respectivement : les régions de Sédhiou (située à 89 km de Kolda) et de Kédougou (située à 200 km de Tambacounda).

Le même cas de figure concerne également certains TPR comme par exemple ceux de Tambacounda, et de Saint-Louis qui supervisent en même temps respectivement la région de Kédougou, et celle de Matam (se situant à environ 450 km de Saint-Louis). Ces deux régions sont toujours considérées comme des perceptions alors qu’elles sont des capitales régionales de plein exercice depuis plusieurs années.

Les tensions de trésorerie constituent également une contrainte liée à l’utilisation des procédures nationales. En effet, la trésorerie de l’Etat provient essentiellement du recouvrement des impôts et taxes. Le décalage entre le rythme de recouvrement de ces recettes et le rythme d’exécution des dépenses est souvent à l’origine des tensions de trésorerie. Le comité de trésorerie institué au niveau de la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor est chargé, le cas échéant, de procéder à un arbitrage et fixer les ordres de priorité entre les dépenses.

Pour les structures déconcentrées du MSAS, les « ponctions » régulièrement opérées sur les dotations budgétaires des services au cours de ces deux dernières années constituent aussi une contrainte. En effet, il est arrivé souvent que pour des problèmes de ressources le ministère en charge du Budget procède à des réductions des crédits initialement alloués aux services. Cela perturbe les Budgets de Travail annuel (BTA) et impacte négativement sur les résultats.

Il est également constaté au sein des structures déconcentrées du MSAS les manquements ci-après:

(i) Insuffisances des compétences en finances publiques - Méconnaissance de la nomenclature budgétaire de l'Etat (ii) Manque de formation des acteurs (administrateurs de crédits et gestionnaires …) impliqués dans la gestion des finances publiques.

Les situations ci-dessus décrites peuvent induire des retards dans le traitement à temps opportun des dossiers d’engagement, de liquidation pour le paiement des dépenses. De même elles peuvent par exemple, de manière spécifique, perturber les approvisionnements à temps opportun de certaines régions éloignées comme par exemple Kédougou et Matam. En fait, la disponibilité de la trésorerie en quantité suffisante pourrait connaitre des désagréments. Ceci pose le risque d’une perturbation de l’exécution des dépenses au niveau des services déconcentrés et peut impacter négativement sur le fonctionnement correct des structures sanitaires et sociales.

II est également ressorti dans certains postes comptables un volume de travail élevé par rapport à l’effectif disponible pour couvrir les crédits délégués de l’ensemble des départements et les FDD des communes et conseils départementaux. II est aussi relevé un besoin important en renforcement des capacités des agents (surtout le personnel nouvellement affecté) en poste dans les TPR (contrôleurs, agents recouvrements…etc.). Tout ceci peut poser des risques pouvant entrainer des retards dans la production des différents documents comptables.

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 16/

Les documents consultés par la mission indiquent que les procédures de traitement des pièces de paiement sont conformes et permettent la comparaison des quantités et des prix indiqués dans la facture définitive avec ceux contenus dans le procès-verbal de réception.

2.2.2.2 Risques applicables à la gestion des crédits délégués de l’Etat

FONCTION

RISQUES IDENTIFIES NIVEAU DE

RISQUE

B.- Exécution suivi budgétaire financier et comptable

B0- Les perturbations (lenteurs) de l’exécution des dépenses au niveau des services déconcentrés peuvent impacter négativement sur le fonctionnement des structures sanitaires et sociales.

Modéré

2.2.2.3 Stratégies de mitigation des risques et de renforcement des capacités applicables à la gestion des crédits délégués de l’Etat

Au niveau TPR et CRF :

x B0 – Veiller à l’installation de CRF et de TPR dans les capitales régionales de plein exercice qui n’en disposent pas ;

x B0 – Identifier et renforcer l'effectif des TPR et / ou des perceptions, en particulier, dans les régions surtout éloignées et déficitaires (par exemple pour les catégories suivantes : agents de recouvrement, contrôleurs et agents de saisie…) ;

x B0 - Financer les actions de formation afin de poursuivre et intensifier le renforcement des capacités des agents en poste et nouvellement affectés dans les TPR (par exemple contrôleurs, agents recouvrements…etc.) via l’Equipe ASTER et le centre de perfectionnement et de formation professionnelle du Trésor.

Au niveau des RM – Districts - SRAS:

x B0 - Renforcer et sécuriser les dotations budgétaires des services déconcentrés du MSAS ;

x B0 - Développer un programme de renforcement des capacités en finances publiques pour les agents du MSAS (administrateurs de crédits, gestionnaires, …) impliqués dans la gestion des crédits délégués.

a. Ressources extérieures

2.2.2.4 Diagnostic

Mises à part les ressources de la Coopération luxembourgeoises exécutées sous forme d’aide budgétisée, les ressources en provenance des PTF ou de certains projets ou programmes du Ministère (vaccination, CMU etc…) sont exécutées suivant les règles propres à la convention de financement ou au manuel de procédure propre aux programmes. Ces ressources issues des PTF sont logées dans des banques commerciales et font intervenir des acteurs différents de ceux prévus par le RGCP.

La gestion des ressources est assurée par un service financier communément appelé bureau de gestion qui souvent souffre de manque de personnel avec, dans l’essentiel des structures sanitaires et sociales visitées (RM, DS, SRAS), la présence d’un seul agent chargé à la fois des opérations financières, comptables et de la gestion des matières sauf pour les EPS qui sont mieux organisés car disposant d’un service administratif et financier et d’un service comptable bien structurés. Cette situation a pour conséquence de favoriser le cumul des tâches qui ne garantit pas une séparation

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 17/ appropriée des fonctions aux niveaux (RM, DS, SRAS). II faut aussi noter l’absence d’une politique de formation du personnel des services financiers.

On peut toutefois noter qu’au niveau des RM et DS visités, que la plupart de ces structures ont une expérience dans la gestion des fonds de partenaires tels que Fonds mondial, Unicef, DAHW, Raoul Foller, CLM, S Server, JSE MAI-ACDI Usaid, LuxDev...

Ces structures disposent de plusieurs comptes bancaires dont le nombre varie entre trois (3) et cinq (5). Ainsi, il est constaté que ces structures fonctionnent sur la base de comptes bancaires commerciaux séparés. Pour chaque partenaire un compte bancaire séparé, et en monnaie locale (FCFA) est ouvert pour le dépôt, l’utilisation et le versement des fonds reçus en vertu de l'accord avec le partenaire. La disponibilité de ces comptes a permis de constater que la structure peut recevoir et transférer des fonds par virement ou chèque.

II est généralement utilisé une comptabilité de trésorerie pour la gestion des fonds des PTF par le biais des comptes bancaires ouverts au nom de la structure considérée (RM, districts).

Le principe de la co-signature est de mise pour faire fonctionner les comptes bancaires. Les deux signataires attitrés pour faire fonctionner les comptes bancaires sont généralement le Responsable de la structure (MCR, MCD.) et le gestionnaire de la RM à l’exception de certains comptes (S SERVER et Coumba - Tracom) où le responsable régional du PTF est cosignataire avec le MCR.

Les rapports financiers ne sont pas exhaustifs et présentent tout simplement une balance des comptes sans notes explicatives ; ils sont souvent incomplets, et peu utilisés pour la prise de décision.

Les pièces justificatives sont généralement produites au gré des exigences du partenaire financier. Le système comptable n’est pas conforme aux standards internationaux. Ainsi, les documents comptables ne sont pas complets encore moins conservés de façon permanente dans un système qui permet l’accès facile aux utilisateurs. II faut également noter l’absence d’un document écrit sur les politiques et procédures portant sur toutes les activités de gestion financière et comptable.

Les réconciliations bancaires mensuelles ne sont pas régulièrement effectuées. Cette situation ne permet pas une détection précoce des erreurs éventuelles d’enregistrement, ce qui ne permet pas d’apprécier en temps opportun, l’existence de données inhabituelles dans les documents comptables.

De même les tickets de carburant pour les véhicules ne font pas l’objet de rapprochement systématique avec les carnets de bord des véhicules avant tout paiement.

Diagnostic organisationnel des entités déconcentrées/décentralisées et Plan de mitigation des risques et de renforcement de capacités Page 18/

2.2.2.5 Risques applicables à la gestion des ressources extérieures

B1- les activités suspectes et / ou les erreurs éventuelles d’enregistrement ne sont pas détectées dans des délais précoces (réconciliations bancaires pas régulièrement effectuées)

Significatif

B2- les informations liées à l’exécution financière ne sont pas exhaustives et ne sont pas communiquées dans les délais requis

Modéré

B3- le système comptable n’est pas conforme aux standards internationaux. Significatif

B4- les fonctions d’ordonnateur de la dépense et de comptable pour la gestion des ressources extérieures sont cumulées (Séparation inappropriée des fonctions)

Très significatif

B5- les pièces de dépenses (différences entre les types de pièces justificatives acceptées par les PTF et celles acceptés…