Annex J16 - Standardized tool for MSAS capacity building - Module de formation_ Planification.pdf

MODULE DE FORMATION SUR

LA PLANIFICATION

DANS LE SECTEUR DE LA SANTE

ET DE L’ACTION SOCIALE

Ministère de la Santé et de l’Action sociale

Prestataire d’Assistance Technique au Gouvernement du Sénégal (GoTAP) Composante du programme Santé de l’USAID, 2016 - 2021

Juillet 2020

Ce module a été rendu possible grâce au soutien du peuple américain à travers l’Agence des Etats-Unis pour le Développement International (USAID). Les points de vue des auteurs exprimés dans cette publication ne reflètent pas nécessairement les avis de l’USAID ou du Gouvernement américain.

Citation recommandée : Government Technical Assistance Provider (GoTAP) : “Module de Formation sur le Financement Direct.” Préparé par Abt Associates, Rockville, Maryland. Soumis le 6 août 2019.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 3

PREFACE

Dakar le 28 février 2020

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION4

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 5

ADM : Agence municipale de développement

AE : Autorisation d’engagement

AP : Autorisation de programme

ARD : Agence régionale de Développement

BCI : Budget consolidé d’investissement

BRH : Bureau régional de l’hygiène

DPPD : Document de programmation pluriannuelle des dépenses

CDS : Comité de développement sanitaire

CIS : Comité interne de suivi

CL : Collectivité locale

CP : Crédit de paiement

CPOCT : comités de planification opérationnelle des collectivités territoriales

CPRS : Centre de Promotion et de réinsertion Sociale

DPRS : Direction de la Planification, de la Recherche et des Statistiques

ECD : Equipe Cadre de District

ECR : Equipe Cadre de Région

EPS : Etablissement de santé (niveau régional)

FAR : femmes en Age de reproduction

FDL : Fonds d’investissement local

FECT : Fonds d’Equipement des Collectivités territoriales

FPACT : Fonds de Péréquation et d’Appui aux Collectivités territoriales

FDD : Fonds de dotation municipal

IOV : Indicateurs objectivement vérifiables

ONG : Organisation non Gouvernementale

PCE : Plan comptable de l’Etat

PSE : Plan Sénégal Emergent

TOFE : Tableau des opérations financières de l’Etat

TVA : Taxe sur la valeur ajoutée

RAP : Rapports Annuels de Performance

PAP : Projet Annuel de Performance

DPBEP : Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelles

AE : Autorisations d’Engagement

LPSD : Lettre de politique sectorielle

MCR : Médecin-chef de région

MCD : Médecin-chef de district

MSAS : Ministère de la Santé et de l’Action sociale

OUTILS NORMALISÉS : Ensemble de documents et de supports didactiques décrivant les normes, procédures et protocoles régissant les domaines couverts par les formations destinées aux agents chargés de la mise en œuvre des programmes G2G.

PTA : Plan de travail Annuel

PTF : Partenaire technique et financier

PO : Plan d’Opération

POCT-Santé : Plans Opérationnels des Collectivités territoriales pour le secteur de la santé

PNDL : Programme national de développement local

PNDSS : Plan National de développement sanitaire et social

PNT : Programme national de lutte contre la tuberculose

PNLP : Programme national de lutte contre le paludisme

TdC : Théorie du Changement

GAR : Gestion Axée sur les Résultats

SWOT : Analyse des déterminants, opportunités et menaces

UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION6

Table des matières

PREFACE 3

ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS 5

I. DUREE DE LA FORMATION 8

II. PROFIL PROFESSIONNEL DES PARTICIPANTS 8

III. OBJECTIFS GENERAL ET SPECIFIQUES 8

IV. UNITES THEMATIQUES DU MODULE 8

V. PLAN DE MISE EN APPLICATION DES APPRENTISSAGES DE L’ATELIER 8

VI. CONTENUS THEMATIQUES DU MODULE PAR UNITE 9

Unité 1 : CONTEXTE GENERAL DE LA REFORME DES FINANCES PUBLIQUES 10

I. Aperçu sur le nouveau cadre harmonisé de l’UEMOA 10

II. Rappel sur les directives de l’UEMOA 10

III. Les ambitions de la réforme 10

IV. Les innovations de la réforme 11

Unité 2 : CONCEPTS ET CADRE DE LA PLANIFICATION 14

I. Définition des concepts 14

II. Lien entre les différents documents de planification du secteur 19

III. Processus d’élaboration du document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD), son architecture et son lien avec le PTA. 19

IV. Guide de gestion du PTA 21

Unité 3 : MESURE DE LA PERFORMANCE 30

I. Les dimensions de la performance 30

II. Les indicateurs de la performance 30

III. Les objectifs de performance 32

BIBLIOGRAPHIE ET DOCUMENTS DE REFERENCE 35

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 7

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION

THEME : PLANIFICATION DANS LE SECTEUR DE LA

SANTE - CONTEXTE DE RÉFORME DES FINANCES

PUBLIQUES

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION8

I. DUREE DE LA FORMATION

3 à 4 jours

II. PROFIL PROFESSIONNEL DES PARTICIPANTS

l Membres du Cabinet l Directeurs généraux l Directeurs du niveau central l Chefs de Service national l Responsables de programme de santé du DPPD l Coordonnateurs de programme de santé l Médecins Chefs de région l Chefs de Service régional de l’Action Sociale l Médecins Chefs de district l Chefs de Service départemental de l’Action Sociale l Directeurs d’hôpital l Responsables de Service administratif et financier l Directeurs CNRS et CPRS l Equipes Cadres de Région / Equipes Cadres de District (ECR / ECD), l Points focaux en Planification, Suivi et Evaluation aux niveaux central et régional l Représentants des hôpitaux (Contrôleur de gestion, Président commission médicale et Responsable du système d’information) l Chefs des services techniques déconcentrés l Responsables des collectivités territoriales l Autres responsables de service.

III. OBJECTIFS GENERAL ET SPECIFIQUES

A. Objectif général

Renforcer les capacités des acteurs de la santé sur les aspects et outils de planification du MSAS dans le contexte de la réforme des finances publiques.

B. Objectifs spécifiques Expliquer le contexte de la réforme des finances publiques, les concepts de planification et le cadre de planification du

MSAS ;

Expliquer le cadre et les mesures de performance d’un programme de santé.

IV. UNITES THEMATIQUES DU MODULE

Contexte général de la réforme des finances publiques

Définition des concepts et cadre de planification

La mesure de la performance.

V. PLAN DE MISE EN APPLICATION DES APPRENTISSAGES DE L’ATELIER

Le plan de mise en application sert à assurer que chacun trace son parcours d’apprentissage pendant l’atelier pour s’en servir après dans le cadre du travail quotidien. Il devient donc un outil pour la période post- atelier qui :

l Servira de rappel d’engagements pris pour la mise en application des apprentissages l Fera l’objet de discussion avec son superviseur l Permettra au personnel qui assure le suivi et l’évaluation de noter les progrès effectués et les obstacles éventuels rencontrés lors de la mise en application des apprentissages dans le service de chacun.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 9

Le plan est sous-divisé en fiches de réflexion à remplir périodiquement, pendant que les apprentissages sont encore frais dans la mémoire de chacun. A la fin de l’atelier les fiches servent pour établir le plan à suivre après l’atelier. La première fiche est à remplir au début de l’atelier, une fois les objectifs et le programme expliqués, pour établir ce que chacun espère en tirer.

Pour la première fiche de réflexion relative aux objectifs de l’atelier et aux apprentissages principaux que chacun espère en tirer, se référer au document « Module planification dans le secteur de la santé : Plan de mise en application »

VI. CONTENUS THEMATIQUES DU MODULE PAR UNITE

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION10

UNITÉ 1 : CONTEXTE GENERAL DE LA REFORME

DES FINANCES PUBLIQUES

Objectifs spécifiques : A la fin de leurs activités d’apprentissage, les participants seront capables de :

1. Faire un résumé des dispositions générales du nouveau cadre harmonisé des finances publiques adoptées par l’UEMOA ;

2. Expliquer la directive n°06 / 2009 de l’UEMOA portant lois de finances en rapport avec la réforme des finances publiques dans le secteur de la santé ;

3. Expliquer les innovations introduites par la réforme des finances publiques dans l’application des politiques et programmes nationaux de santé.

I. Aperçu sur le nouveau cadre harmonisé de l’UEMOA Le cadre harmonisé de l’UEMOA a été adopté par les huit pays membres que sont : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo. La modernisation du cadre harmonisé de l’UEMOA est définie à travers les principales caractéristiques suivantes :

1. L’objectif d’intégration régionale axée sur la monnaie et la politique monétaire communes en vue de garantir la convertibilité du taux fixe de la monnaie ;

2. Le renforcement de la performance économique des Etats en appuyant les volets de la convergence budgétaire comptable et statistique ;

3. La participation au dispositif de stabilité monétaire de la zone franc.

II. Rappel sur les directives de l’UEMOA En mars et juin 2009, six directives sont ressorties de la révision du cadre juridique de la gestion des finances publiques par le conseil des ministres de l’UEMOA :

1. Directive n°01/2009 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques

2. Directive n°06/2009 portant lois de finances au sein de l’UEMOA

3. Directive n°07/2009 portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA

4. Directive n°08/2009 portant nomenclature du budget de l’Etat

5. Directive n°09/2009 portant Plan comptable de l’Etat (PCE)

6. Directive n° 10/2009 portant Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE)

Au-delà de ces six directives, deux nouvelles autres seront complétées dans le dispositif communautaire : les directives n° 01/2011 portant régime financier des collectivités territoriales et n° 03/2012 portant comptabilité des matières.

La directive n°06/2009 portant lois des finances au sein de l’UEMOA fixe les règles relatives au contenu, à la présentation, à l’élaboration, à l’adoption, à l’exécution et au contrôle des lois de finances. Elle détermine les conditions dans lesquelles est arrêtée la politique budgétaire à moyen terme pour l’ensemble des finances publiques.

III. Les ambitions de la réforme

1. Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats

La nouvelle Directive relative aux lois de finances instaure de nouvelles règles pour l’élaboration, l’exécution, le contrôle et le suivi du budget de l’État avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et, à travers elle, les politiques publiques. Cette notion d’efficacité est centrale : la Directive met l’accent sur les résultats concrets qui peuvent être attendus de la mobilisation et de l’utilisation des moyens financiers et non plus exclusivement sur la régularité de l’utilisation des moyens financiers.

Désormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense.

2. La réforme des modes de gestion Le responsable de programme est, désormais, la clef de voûte du système. La Directive lui confère la responsabilité pour la conception, la mise en œuvre et le suivi du budget. Il doit rendre compte de la qualité de sa gestion par l’atteinte des objectifs qui lui sont fixés.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 11

Le responsable de programme dispose désormais de plus de souplesse dans la gestion des moyens non seulement financiers mais, également, humains : l’instauration de la fongibilité (cf. art. 15) et du plafond d’emplois (cf. art. 12) concourt à offrir au responsable de programme une latitude accrue pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés en minimisant les obstacles techniques et légaux. Il devient donc de facto le pilote de la conception, de l’exécution et du suivi du budget.

Dans le cas où la délégation des compétences d’ordonnateur a effectivement lieu, le responsable de programme dispose de tous les leviers pour assurer la mise en œuvre des politiques publiques de son secteur et coordonner les services en charge de ces politiques.

3. Le renforcement de la transparence L’approche plus exhaustive des finances publiques contribue par ailleurs à renforcer la transparence. Pour permettre aux parlementaires et aux citoyens d’appréhender la dépense publique dans son ensemble (budget de l’Etat mais également collectivités territoriales, établissement publics, entreprises publiques), la Directive étend le périmètre pris en compte par les lois de finances et complète, à travers la documentation budgétaire, l’information fournie aux parlementaires.

Le Gouvernement est tenu d’expliquer et de justifier l’utilisation de l’intégralité des crédits qu’il sollicite. Chaque franc utilisé doit être détaillé à travers une analyse du coût des politiques publiques.

4. Le développement de la pluri annualité L’introduction de la pluri annualité constitue une innovation significative dans la gestion publique à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact des décisions publiques. Si l’annualité reste le cadre d’exécution des recettes et des dépenses de l’État, la programmation budgétaire doit désormais anticiper les exercices ultérieurs. A travers les nouvelles annexes de la loi de finances (Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) et Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelles (DPBEP)), une évaluation de l’évolution des finances publiques et de l’équilibre budgétaire doit être conduite chaque année.

IV. Les innovations de la réforme Les innovations introduites par la réforme des finances publiques portent sur les points ci-dessous :

1. La sincérité budgétaire et comptable Le principe de sincérité budgétaire et comptable se définit comme l’obligation de présenter des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle. La mise en œuvre de ce principe interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources présentées. L’exercice de ce contrôle est fait par les parlementaires à l’occasion de la discussion et du vote de la loi de finances (cf. articles n°30 et 72, loi organique 2011-15 relative aux lois de finances).

2. La présentation du budget par politiques publiques : le programme Le programme est la nouvelle méthode de présentation, de spécialisation et de vote des crédits. A l’intérieur des ministères, les crédits sont décomposés en programmes (cf. article 12 loi organique 2011-15 relative aux lois de finances). Chaque programme relève d’un seul ministère. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatives d’une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme. Il permet de mettre en œuvre une politique publique.

Les programmes sont sous-tendus par des objectifs précis définis en fonction des finalités et des résultats attendus.

Les objectifs constituent les buts stratégiques associés à chaque politique publique (cf., article 12, loi organique 2011- 15 relative aux lois de finances). Ces résultats sont mesurés par des indicateurs de performance correspondant à une valeur chiffrée permettant de mesurer le niveau d’atteinte de l’objectif, le plus objectivement possible.

3. La démarche de la performance Le passage d’une nomenclature articulée autour des services administratifs (budget de moyens) à une présentation des crédits par programmes (budget par objectif) constitue l’objet central de la réforme : le Parlement ne se prononce plus uniquement sur les crédits mais également sur les stratégies ministérielles et les objectifs des politiques publiques.

A chaque programme sont associés des objectifs et des indicateurs quantitatifs (une valeur est affichée pour l’exercice de la loi de finances ainsi qu’une cible à moyen terme) et/ou qualitatifs qui figurent dans les documents budgétaires ministériels : les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances.

L’objectif peut-être spécifié en fonction du public ciblé (usager, contribuable, citoyen) par la politique publique. On peut ainsi distinguer trois dimensions pour la détermination des objectifs l l’efficacité socio-économique ;

l la qualité du service ;

l l’efficience de la gestion.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION12

Corollaires de l’introduction des objectifs et des indicateurs, les projets annuels de performance (PAP) sont des annexes obligatoires au projet de loi de finances établis pour chaque programme.

Ils présentent la stratégie, les objectifs et les indicateurs de performance de chacun des programmes, ainsi que des précisions sur les méthodes de renseignement des différents indicateurs. Ils précisent également les coûts des actions et des projets ainsi que la répartition, par grandes catégories, des emplois rémunérés par l’Etat des programmes auxquels ils se réfèrent (cf. art. 46).

Les rapports annuels de performance (RAP) constituent les instruments clefs pour apprécier la qualité de l’action publique. Annexés au projet de loi de règlement, ils permettent d’évaluer l’atteinte des objectifs initialement fixés dans les projets annuels de performance.

Afin de permettre les comparaisons, les formats retenus pour les PAP et les RAP doivent être similaires.

4. La réforme de l’exécution

a. La déconcentration de l’ordonnancement

La Directive instaure le principe de la déconcentration de l’ordonnancement : chaque ministre sectoriel ou président d’institution constitutionnelle (ex. Président de l’Assemblée nationale) sera automatiquement ordonnateur principal des crédits des programmes ou de la dotation de son secteur ministériel ou de son institution. L’ordonnateur principal pourra, à son tour, déléguer, d’une part, sa signature à des collaborateurs chargés de l’exécution de certaines dépenses centrales, d’autre part, ses compétences à des ordonnateurs secondaires parmi lesquels figureront tout particulièrement les responsables de programme.

Dans le cadre des nouvelles modalités de gestion induites par la Directive, l’ordonnateur pourra procéder notamment à l’exercice de la fongibilité sur les programmes de son secteur.

b. La fongibilité des crédits A l’intérieur d’un même programme, les crédits sont redéployables sur décision de l’ordonnateur. Les crédits sont « fongibles » : leur affectation, dans le cadre d’un programme n’est pas prédéterminée de manière rigide mais simplement prévisionnelle, dans le respect de certaines limites. Le principe de fongibilité donne aux gestionnaires une autonomie accrue pour la mise en œuvre des programmes dont ils ont la charge qui va de pair avec leurs nouvelles responsabilités en matière de performance.

Le plafond de l’autorisation de dépense donnée par le Parlement s’entend ainsi pour un programme ou une dotation en entier. L’ordonnateur a autorité pour l’affectation des crédits votés à l’intérieur de cette enveloppe globale : il est libre de les redéployer par nature dans le respect de certaines contraintes :

l Les crédits de personnels peuvent abonder les crédits de biens et services, de transfert et d’investissement ;

l Les crédits de biens et services ainsi que les crédits de transfert peuvent abonder les crédits d’investissement ;

l Les crédits d’investissements ne peuvent abonder aucune des autres natures de dépense ;

l Les crédits de personnel ne peuvent être abondés à partir des autres natures de dépense.

c. Les compétences accrues du ministre des finances La Directive étend les compétences du ministre des finances dans le cadre de l’exécution du budget de l’Etat. Afin de préserver l’équilibre budgétaire et financier défini par la loi de finances de l’année, celui-ci dispose du pouvoir de régulation budgétaire.

5. Les nouvelles méthodes de budgétisation

a. La présentation pluriannuelle de crédits

L’approche pluri annuelle pour la présentation des recettes et des dépenses des organismes publics constitue un élément fondamental de la réforme. Sans remettre en cause le principe d’annualité de la loi de finances, cette démarche vise à intégrer l’action de l’Etat dans un cadre de moyen terme et de prendre en compte, dès la formulation du budget, les impacts financiers des décisions publiques annuelles sur les exercices suivants. Cette approche se concrétise en phase de programmation budgétaire et en phase d’exécution.

Le premier document (DPBEP) a une vocation de cadrage global des recettes et des dépenses sur une période triennale glissante. Il est le document initial de la procédure budgétaire annuelle sur la base duquel sont construites les hypothèses d’enveloppes sectorielles des ministères. Les annexes et comptes spéciaux » présentent chacun un DPPD qui regroupe les programmes qui leur sont associés. Ces documents constituent les supports de présentation pour :

l les crédits des programmes du secteur : année du projet de loi de finances et années suivantes ;

l les résultats « cibles » poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 13

Les DPPD constituent les supports idéaux pour la présentation des projets annuels de performance, des demandes de crédits des ministères et de la budgétisation en base zéro.

Concernant la phase d’exécution, la directive introduit aux côtés des crédits de paiement, et en remplacement des anciennes autorisations de programme (AP), les autorisations d’engagement (AE). Les autorisations d’engagement correspondent à l’engagement juridique de la dépense dans la chaine de la dépense, en préalable à la consommation effective des crédits (l’ordonnancement).

b. Les plafonds d’emplois L’action du gestionnaire ne porte pas uniquement sur les crédits budgétaires mais également sur les emplois : la Directive assouplit les règles relatives à la création et à la modification des emplois publics qui étaient auparavant du seul ressort de la loi de finances. Celle-ci fixe désormais un plafond d’emploi par ministère. Les gestionnaires peuvent procéder, dans le cadre des règles propres à la fonction publique de chaque pays, à des recrutements et des transformations d’emplois en fonction des besoins qu’ils identifient pour leurs secteurs dès lors qu’ils respectent deux limites :

l le montant annuel de crédits alloués au ministère pour les dépenses de personnel ;

l le respect du plafond d’emploi ministériel.

Les plafonds d’emplois devront être détaillés à titre indicatif par programme afin de donner une image exhaustive (crédits, performance, emplois) des moyens et du cadre qui concourent à la réalisation de la politique publique poursuivie.

6. Le renforcement du contrôle

a. Le rôle accru du Parlement

La nouvelle Directive procède à plusieurs aménagements afin d’améliorer l’information des parlementaires et de les associer plus étroitement à la formulation et à l’exécution de la loi de finances. Elle instaure, tout d’abord, en amont du dépôt du projet de loi de finances de l’année n+1 au Parlement, un débat au cours duquel le DPBEP, qui peut être accompagné des projets de DPPD, est présenté aux parlementaires. Ce document offre des indications aux parlement sur les choix et les objectifs du Gouvernement. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances, le parlement dispose ensuite d’une vision exhaustive des demandes de crédits. La budgétisation en base zéro permet désormais aux parlementaires d’exercer leurs compétences de contrôle sur l’ensemble des crédits de paiement (CP) et des autorisations d’engagement (AE). Ensuite, en cours d’exécution, le Parlement est destinataire d’un rapport trimestriel sur l’exécution budgétaire (cf. art. 74). Enfin, le projet de loi de règlement de l’année (n-1), accompagné des rapports annuels de performance (RAP), doit être présenté au Parlement « au plus tard le jour de l’ouverture de la session budgétaire de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte». Ainsi, les parlementaires disposent des éléments relatifs à la gestion de l’année (n-1) avant de se prononcer sur les perspectives de dépenses de l’année (n+1).

b. Un rôle accru de la Cour des Comptes La Directive élargit les compétences de la Cour des Comptes, notamment dans son rôle d’appui au Parlement. Ainsi, elle est désormais habilitée à contrôler les résultats des programmes et en évaluer l’efficacité (évaluation des résultats obtenus par rapport aux buts fixés), l’économie (évaluation des moyens et des coûts) et l’efficience (évaluation de la quantité de services fournie/produite à niveau de ressources inchangé). Elle contrôle, également, le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion mis en place par le responsable de programme.

Enfin, la Cour des Comptes transmet au Parlement des avis assortis de recommandations au moment du dépôt de la loi de règlement. Ces avis portent, notamment, sur l’exécution des lois de finances et sur les rapports annuels de performance.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION14

UNITÉ 2 : CONCEPTS ET CADRE DE

LA PLANIFICATION

Objectifs d’apprentissage : A la fin des activités d’apprentissage, les participants sont capables de :

1. Expliquer les différents concepts de la planification stratégique et de la planification opérationnelle

2. Expliquer l’utilité des outils de la planification stratégique et de la planification opérationnelle

3. Elaborer un arbre à problèmes en tenant compte de la situation d’un service de santé et d’action sociale

4. Remplir la matrice du cadre logique d’un service de santé et d’action sociale avec les résultats identifiés par l’arbre à problèmes

5. Expliquer les différentes étapes du processus de planification du MSAS

6. Décrire le processus d’élaboration du document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD), son architecture et son lien avec le PTA

7. Expliquer les mécanismes de coordination du cadre de planification à tous les niveaux de la pyramide sanitaire

8. Expliquer le processus d’élaboration et les mécanismes de suivi des PTA à tous les niveaux de la pyramide sanitaire

9. Expliquer l’importance et le processus d’élaboration des POCT-Santé, dans la mise en œuvre de la politique sanitaire.

I. Définition des concepts

1.1. La planification

La planification est l’action de planifier, c’est-à-dire d’organiser dans le temps une succession d’actions ou d’événements afin de réaliser un objectif particulier ou un projet.

C’est un processus continu et dynamique permettant de définir les objectifs, d’élaborer les stratégies, de tracer les grandes lignes des dispositions de mise en œuvre et d’attribuer les ressources nécessaires à la réalisation d’activités, à la production d’extrants et à l’atteinte de ces objectifs (cf. Guide de gestion du Plan de travail annuel (PTA) du MSAS.)

Une bonne planification dans le domaine de la santé et de l’action sociale permet d’améliorer l’efficacité des plans de travail annuels des programmes et des projets et aide à se concentrer sur les résultats à atteindre. Elle fournit aussi des informations utiles pour des prises de décisions idoines. Associée au suivi et à l’évaluation, la planification permet de tirer des leçons des réussites et des échecs éventuels.

Le processus de planification peut se classer selon trois approches dynamiques suivantes :

1. Planification réactive, lorsque les actions se centrent sur le suivi de l’état actuel de l’organisation ;

2. Planification active, si des modifications sont proposées pour préserver l’organisation en vigueur ;

3. Planification interactive, si elle est orientée pour avoir un certain contrôle par rapport à l’avenir.

La planification peut être faite à court, moyen ou long terme selon sa spécificité et la fréquence d’utilisation. On parle ainsi de planification spécifique, technique ou permanente. Du point de vue de son ampleur, la planification peut être stratégique, tactique, opérationnelle ou normative.

1.1.1.La planification stratégique C’est un processus logique de raisonnement permettant d’identifier un ensemble de manœuvres stratégiques et de choisir celles qui donnent à l’organisation les meilleures chances d’atteindre ses objectifs et de réaliser sa finalité.

Le processus de planification stratégique comprend les neuf étapes suivantes :

1. L’identification de la mission, les objectifs et les stratégies du moment de l’organisation

2. L’analyse de l’environnement de l’organisation

3. L’identification des possibilités, des opportunités et des menaces

4. L’analyse des ressources de l’organisation

5. L’identification des forces et des faiblesses

6. La révision de la mission et des objectifs

7. La formulation des stratégies

8. La mise en œuvre des stratégies

9. L’évaluation des résultats obtenus.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 15

Exercice 1 : Etapes du processus de planification stratégique 1ère étape - Travail individuel

Votre service est éligible pour mettre en œuvre un projet de lutte contre le paludisme durant les cinq prochaines années. Vous devez procéder à une planification stratégique en vue de la réalisation des objectifs définis par le MSAS pour atteindre les résultats escomptés.

1. Déterminer les différentes étapes du processus de planification stratégique

2. Expliquer l’importance de chacune des différentes étapes du processus de planification stratégique.

2e étape -Travail en binômes :

l Faire le partage des travaux individuels sur la planification stratégique

1.1.1.2. Les outils de la planification de la planification stratégique Les outils couramment utilisés dans le cadre de la planification stratégique sont l’arbre à problèmes, l’arbre des objectifs et le cadre logique.

L’arbre à problèmes : c’est un outil méthodologique permettant de visualiser et d’analyser une situation problématique dans une organisation. Son élaboration conduit à poser les bonnes questions en vue de hiérarchiser les problèmes potentiels. Plus on est loin du tronc de l’arbre, moins les problèmes sont importants. L’idée est de réfléchir sur les relations de cause à effet entre les différents facteurs qui sont à l’origine des problèmes constatés. L’arbre à problèmes permet surtout de définir la stratégie du projet à venir.

La conception de l’arbre à problèmes s’effectue en trois temps :

1. Enoncer clairement et de façon précise le problème central qui sera à la base du tronc de l’arbre ;

2. Identifier les causes principales et secondaires du problème (les racines du problème) ;

3. Identifier les conséquences (les branches) et les effets secondaires (ramifications).

Schéma d’un arbre à problèmes

Effets secondaires

Effets principaux

Problème Central

Causes principales

Causes sous-jacentes

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION16

Exercice 2 : L’élaboration d’un arbre à problèmes d’un service de santé Travaux de groupe

En vous référant à la situation réelle de votre service, élaborez un arbre à problèmes, en respectant les étapes suivantes.

1ère étape : Schématiser un arbre et identifier les problèmes majeurs existants en vrac

2ème étape : Utiliser des fiches et écrire un petit énoncé du problème. Identifier les problèmes existants, possibles ou imaginés. Un problème ne signifie pas un manque de solution, mais l’existence d’une situation négative. Exemple : Il n’y a pas de sage-femme (faible énoncé de problème). Les femmes ne sont pas consultées par un personnel qualifié (solide énoncé de problème).

3ème étape : Coller l’énoncé ou le symbole du problème principal sur le tronc de l’arbre.

4ème étape : Demander aux participants d’identifier les causes du problème principal

Discutez-en et ensuite faites une liste ou dessinez par des symboles chaque cause écrite sur les fiches.

Collez-les aux racines de l’arbre.

5ème étape : Identifier les effets induits par le problème principal. Discutez-en et ensuite faites une liste ou dessinez par des symboles chaque effet écrit sur les fiches.

Collez-les aux branches de l’arbre.

6ème étape : Mise en commun - Partage des arbres à problèmes en galerie

L’arbre des objectifs : outil de formulation du projet, sa fonction est de définir les résultats attendus par le projet.

L’arbre des objectifs permet de mieux appréhender des objectifs, d’établir une hiérarchie des objectifs, de mettre en évidence les relations entre les objectifs, de montrer comment les sous objectifs vont permettre d’atteindre l’objectif principal.

Le cadre logique : outil créé pour répondre aux besoins de la planification, de gestion et d’évaluation des projets.

C’est une partie intégrante du système de gestion du cycle du projet. Le cadre logique permet de :

Clarifier les liens logiques entre les objectifs et sous objectifs d’un programme ou projet, Identifier les indicateurs de réalisation de ces objectifs, Identifier les conditions extérieures qui peuvent influencer l’atteinte des résultats attendus.

Exemple de matrice de cadre logique

Résumé narratif

Indicateurs Objectivement Vérifiables

Moyens de vérification Conditions Critiques

Finalité But Extrants Intrants

Finalité : ensemble de déclarations, ou de plusieurs idées qui vont se décliner sur la forme d’un but à atteindre.

L’objectif sera ce qui a été retenu pour parvenir à atteindre ce but. Caractère de ce qui tend à un but.

But : énoncé général du résultat du programme à long terme souhaité. Les buts expriment les intentions générales du programme et aident à guider la conception d’un programme. Chaque but a un ensemble corrélé d’objectifs plus spécifiques qui, s’ils sont atteints, permettront au personnel du programme d’atteindre le but stipulé.

Extrants : le résultat immédiat de la mise en œuvre d’une activité.

Intrants : ce sont les ressources financières et humaines, l’équipement physique, les directives cliniques et les politiques opérationnelles qui constituent des éléments essentiels des programmes et permettent la réalisation de ceux-ci.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 17

I.I.I.3. La théorie du changement :

Une approche de pensée et d’action pour naviguer dans la complexité des processus de changement social.

Définition simple :

« Une théorie du changement (TdC/ToC) est une vision explicitement documentée (et donc évaluable) de la façon dont on pense que le changement doit se produire. » Rick Davies l Une approche réflective pour des interventions dans des systèmes sociaux complexes l Un processus de planification et de suivi continu pour des interventions dans des systèmes sociaux complexes l Un produit – schéma/narratif – issu d’un processus de Théorie du changement.

Représentation graphique de la TdC

Avantages/intérêts de la TdC l Intérêt 1 : formaliser notre raisonnement / modéliser notre intervention l Intérêt 2 : partager avec les différents acteurs une même vision du changement l Intérêt3 : permettre d’évaluer le changement et de vérifier les hypothèses de changement de départ

Etapes d’élaboration de la TdC

1. Choisir un objectif de changement à long terme

2. Procéder à une identification large de préconditions possibles

3. Planifier à rebours

4. Expliciter des hypothèses

5. Définir des indicateurs.

NB :

Le terme « Théorie » dérange certains qui y voient une connotation trop théorique, justement, éloignée des préoccupations des praticiens. Ainsi, d’autres utilisent-ils plutôt les termes de « chemin de changement » (change pathway) ou de « chemin des résultats/effets » (outcome pathway).

Exercice 3 : Matrice de cadre logique Retour aux travaux de groupe

En tenant compte des problèmes identifiés dans l’exercice précédent (exercice n° 2) remplir la matrice de cadre logique en vous inspirant du modèle proposé ci-dessus.

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION18

1.1.2.La planification opérationnelle La planification opérationnelle définit clairement les modalités de mise en œuvre du plan stratégique pour atteindre certains objectifs spécifiques.

La planification opérationnelle est l’art de planifier un projet pour le rendre pilotable. Elle définit la mise en œuvre du plan stratégique et guide l’organisation dans le choix de :

l La structure du plan l Le niveau de détail l Les modes de délégation l Le management des coûts l Les modes de pilotages possibles.

l Les cycles de pilotage l La communication

La planification opérationnelle permet :

1. D’organiser le projet, de décomposer les activités en tâches et de préciser les responsabilités des différents acteurs.

2. D’organiser les différentes tâches entre elles.

3. D’intégrer les contraintes, la gestion des plannings, les chemins critiques.

4. De définir les ressources humaines et matérielles nécessaires.

5. D’élaborer le chronogramme des activités.

6. D’élaborer le budget en fonction des ressources disponibles.

7. D’identifier et de prendre en compte les facteurs de risque.

8. De faire le suivi opérationnel en identifiant les mesures et d’analyser les écarts en termes de qualité, délais et coûts.

9. De définir et de mettre en œuvre des mesures correctives.

Le plan opérationnel, tout comme le plan stratégique, doit être simple et facile à comprendre par tous les intervenants. Le personnel doit être au courant des tâches qu’il doit accomplir et des délais pour les compléter.

1.1.3. La Gestion axée sur les résultats (GAR)

La GAR est une approche visant à faciliter la planification stratégique, la gestion des risques, le suivi de la performance et l’évaluation. Elle vise principalement à améliorer les capacités d’apprentissage de l’organisation et à permettre à cette dernière de s’acquitter de son obligation de rendre compte par la présentation de rapports sur la performance.

Un système de planification opérationnelle répond aux exigences de la gestion axée sur les résultats (GAR). La GAR comporte un cadre et des outils de gestion qui apportent d’importantes modifications au mode de fonctionnement des centres de responsabilités en mettant l’accent sur l’amélioration de la performance exprimée par les résultats.

1.2 Le Cadre de planification

1.2.1. Etapes de la planification

La planification, de façon générale, comporte plusieurs étapes, notamment :

l L’identification des besoins l La priorisation des actions/solutions et l’élaboration de projets/programmes l La mise en œuvre et le suivi des projets/programmes l L’évaluation.

1.2.2. Identification des besoins

Cette activité initiale permet de :

l Identifier les aspects négatifs d’une situation, c’est-à-dire les problèmes que le projet ou le programme va s’attacher à traiter.

l Déterminer les relations ‘‘de cause à effet’’ entre ces aspects négatifs; certains problèmes identifiés sont la conséquence d’autres problèmes; d’où l’importance, pour traiter le problème central à la racine, de distinguer les effets et les causes.

l Aboutir ainsi à une hiérarchisation des problèmes à traiter.

1.2.3. Priorisation des actions/solutions et l’élaboration de projets/programmes

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Dans une logique de rationalisation dans la gestion des fonds alloués au secteur de la santé et de l’action sociale, les actions jugées prioritaires, parmi tant d’autres, et correspondant à des réponses aux besoins identifiés au niveau de structures sanitaires (à différents niveaux de la pyramide sanitaire) feront l’objet d’arbitrage pour une mise en œuvre cohérente et efficace.

Toutes les actions répondant à un besoin ou des besoins complémentaires devront être regroupées dans le cadre d’un projet ou programmes expliquant la raison d’être d’une entité (Direction, Division, Programme, …) chargée de la mise en œuvre.

1.2.4. Mise en œuvre et suivi des projets/programmes

La direction en charge de la planification, celle en charge des finances, en rapport avec la direction en charge de la coopération économique et financière du Ministère chargé de l’Economie et des Finances, procèdent chaque année à un suivi physique et financier rapproché des projets ou programmes pour améliorer leur efficacité et leurs performances. Le suivi des projets s’opère par le canal des fiches de suivi complétées par les indicateurs de résultats des projets.

1.2.5. Evaluation

L’évaluation permet à court terme (PAP, PTA), à moyen terme (DPPD), et long terme (PNDSS, LPSD) de mesurer le niveau d’atteinte des résultats des projets et programmes. Elle permet à terme de statuer sur les stratégies à mettre en œuvre et la suite des activités.

II. Lien entre les différents documents de planification du secteur En cohérence avec le PSE, le secteur de la santé et de l’action sociale a élaboré sa LPSD et son PNDSS 2019-2028.

Le PNDSS qui est un document décennal est mis en œuvre à travers le DPPD. Ce dernier est un document triennal glissant opérationnalisé par le PTA qui intègre les POCT et les plans d’action annuels des CDS.

III. Processus d’élaboration du document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD), son architecture et son lien avec le PTA.

3.1. Définition du DPPD

C’est l’outil de planification à moyen terme du MSAS qui opérationnalise le PNDS. Le DPPD est une approche à moyen terme dans la gestion et l’orientation des finances publiques en fixant une stratégie soutenable. L’introduction du DPPD assure la pluri annualité dans la gestion publique.

Le dispositif normatif de l’article 52 de la loi organique n° 2011-15 définit le Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) comme un outil de programmation budgétaire pluriannuelle.

Il décline la stratégie ministérielle sous la forme d’enveloppes financières à affecter aux programmes et activités à moyen terme. C’est un outil d’aide à la décision, de l’hiérarchisation des priorités ministérielles et un processus itératif, axé sur la performance et les résultats escomptés dans le temps.

Il est prévu pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, et sert à suivre l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis.

3.2. Composantes du DPPD

Les orientations stratégiques ministérielles ou la stratégie ministérielle cohérentes avec les objectifs stratégiques de la vision de l’Etat (ex: PSE)

Définition des résultats (intermédiaires) à atteindre

Structuration du ministère par programmes

Budgétisation des activités des différents programmes

Programmation opérationnelle à moyen terme

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3.3. Etapes de la préparation d’un DPPD

L’élaboration d’un DPPD comporte quatre étapes que sont :

Un DPPD est structuré en trois parties : l’introduction, les orientations stratégiques et la programmation pluriannuelle des dépenses.

a. Introduction l Présentation générale du secteur et de la politique sectorielle l Les missions du ministère au sein du secteur l Evolution d’indicateurs socio-économiques non imputables à un programme.

Cette partie devra comprendre notamment :

l L’analyse du contexte l L’analyse des missions du ministère et des principaux objectifs associés (extraites notamment du décret portant attribution du ministère) l L’analyse des principaux documents stratégiques encadrant l’action du ministère l Les dates d’adoption, périodes couvertes et grandes orientations du PSE et de la lettre de politique sectorielle y sont rappelées.

b. Orientations stratégiques l Diagnostic (analyse SWOT par exemple) et analyse des résultats du secteur l Articulation stratégie(s) sectorielle(s) / avec la vision de l’Etat (Plan Sénégal Emergent) l Objectifs stratégiques, résultats ministériels attendus et présentation de la stratégie du ministère et des orientations retenues (défis, plan d’action...)

l L’analyse du secteur peut intégrer une analyse (FFOM ou SWOT) pour aider à caractériser les défis auxquels le secteur est confronté l Les opportunités peuvent être décrites à court terme et à long terme. Les contraintes peuvent comprendre des contraintes structurelles et institutionnelles l Les programmes opérationnels (type programme décennal) et plans d’actions sectoriels doivent être synthétisés l Les priorités ministérielles, en nombre limité pour l’année N+I, doivent être rappelées.

c. La programmation pluriannuelle des dépenses l Présentation des programmes et des politiques publiques portées par les programmes, des résultats attendus ainsi que des principaux indicateurs de performance retenus l Evolution des dépenses (et effectifs) par programme sur une période t-3 à t+3 ainsi que des cibles des principaux indicateurs de performance l Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-sectorielle des ressources et la stratégie du ministère l Commentaires sur l’évolution attendue des indicateurs de performance.

Schéma illustratif

Pour chaque programme

Etape 4:

Structuration du ministère en programmes et détermination d’objectifs résultats à atteindre à moyen terme

• les objectifs ou résultats visés au terme de la période couverte (3 ans)

• les indicateurs de performance utilisés pour mesurer l’atteinte des résultats et les cibles annuelles

• les activités annuelles (à moyen terme) qui permettront d’atteindre les résultats attendus

Outil : Matrice du cadre logique permet d’établir la logique d’intervention d’un programme

MODULE DE FORMATION SUR LA PLANIFICATION 21

Exercice 4 :

l Expliquez l’importance du DPPD et son dispositif normatif.

l Déterminez l’importance de chacune des différentes composantes du DPPD l Expliquez l’importance de chacune des différentes étapes d’élaboration de la préparation d’un DPPD.

DEFINITION DES PROJETS ANNUELS DE PERFORMANCE

Les Projets Annuels de Performance, ou PAP, sont inclus dans les annexes du projet de loi des finances. Ils sont élaborés en cohérence avec le DPPD de leur ministère et ont un périmètre mono-programme. Un PAP est également préparé pour chaque budget annexe et compte spécial. Les PAP contiennent une présentation des actions et activités du programme en termes budgétaire et de performance (objectifs poursuivis, résultats attendus, indicateurs de performance par action). Ils justifient par ailleurs les crédits du programme ainsi que la répartition des emplois de l’année au regard de l’année précédente.

IV. Guide de gestion du PTA Lien entre DPPD et PTA/Cadre de planification opérationnelle

En 2008, le MSAS a introduit le Plan de Travail Annuel (PTA), en remplacement du Plan d’Opération (PO), et a institutionnalisé l’élaboration de PTA à tous les niveaux de la pyramide sanitaire.

4.4.1. Le plan de travail annuel (PTA)

Le PTA est un document de planification opérationnelle élaboré par chaque centre de responsabilité (unité de planification) à tous les échelons de la pyramide. Il est articulé autour des programmes du DPPD ; eux-mêmes liés aux objectifs sectoriels définis dans le PNDS. C’est ainsi que la somme des opérations prévues dans tous les PTA pour un programme donné fournit les éléments nécessaires pour l’élaboration du PAP/programme DPPD.

4.4.2. Etapes d’élaboration des PTA à tous les niveaux de la pyramide sanitaire Le processus d’élaboration des PTA est décliné en huit (08) étapes dans le tableau ci-après :

Etapes Centres de responsabilités

Niveau district sanitaire Niveau régional Niveau central

Transmission de la lettre circulaire portant directives d’élaboration des PTA par les centres de responsabilité des niveaux central, intermédiaire et périphérique qui doivent axer leurs interventions autour des orientations prioritaires définies par le MSAS

Rencontre entre les équipes cadres de régions (ECR) et Médecins chefs de Districts (MCD) pour partager les directives de planification et pour se concerter sur l’organisation de l’exercice régional de planification.

Aussitôt arrêté, le planning régional de l’exercice de planification opérationnelle annuel est à partager avec le niveau central et avec les partenaires au développement

Elaboration des PTA des structures du niveau central : chaque centre de responsabilité élabore son PTA avec la participation de tous les acteurs concernés. Si plusieurs centres de responsabilités partagent la même direction ou le même service national, il est procédé à une synthèse au niveau de cette direction ou de ces services. C’est le cas par exemple des programmes nationaux tels que le PNLP, le PNT, dont les plans d’actions doivent être intégrés aux PTA de la Direction de la Lutte contre la Maladie

Information des acteurs au niveau du district sanitaire lors d’une rencontre à organiser à cet effet

Production et large diffusion d’un planning régional consensuel d’élaboration du PTA

Programmation de l’accompagnement de l’exercice de planification au niveau régional et opérationnel sur la base des plannings établis. Consolidation du PTA du MSAS :

l’ensemble des PTA du niveau central et du niveau régional sont consolidés par la DPRS pour la production d’un PTA unique du MSAS. Ce PTA est harmonisé et validé au cours d’une session du Comité Interne de Suivi (CIS) élargi aux PTF et autres parties prenantes

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Etapes Centres de responsabilités

Niveau district sanitaire Niveau régional Niveau central

Bilan des Plans Opérationnels des Collectivités territoriales pour le secteur de la santé (POCT-santé) et du PTA de l’année écoulée. Le PTA du district doit intégrer l’ensemble des POCT- Santé des collectivités territoriales relevant de sa zone de responsabilité.

Elaboration PTA de l’année suivante

Bilans des PTA des structures régionales

(ECR, CHR, BRH,

laboratoire régional, CRFS, service de l’Action sociale etc.)

: Elaboration PTA de l’année suivante. Les PTA des EPS régionaux doivent être intégrés dans les PTA des régions médicales

Idem au niveau central

Synthèse participative du PTA du district sanitaire. C’est une étape indispensable pour une intégration des activités au niveau de l’unité opérationnelle qu’est le District sanitaire.

Un recensement des besoins de planification est effectué au niveau des différentes structures du district y compris celle de l’Action Sociale. C’est sur cette base que le district élabore son

PTA

Synthèse du PTA régional (consolidation des PTA des Districts Sanitaires et ceux des structures régionales) : L’harmonisation et la validation du plan consolidé de la région a lieu au cours d’une session regroupant les différentes parties prenantes (MCR, Chefs de services régionaux, les MCD, Chargé de la planification, le Directeur d’EPS, les coordonnateurs des projets/programmes, les directions et services du niveau central, les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) et Organisations non gouvernementales (ONG) avec l’appui de la Direction de la Planification, de la Recherche et des Statistiques (DPRS).

La participation active des collectivités territoriales à l’élaboration des PTA est nécessaire

Synthèse participative des PTA au niveau du cabinet, directions et services…