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“La formalización en contextos de construcción de paz”

Agosto 14 de 2018

Contract Number: AID-514-I-14-00001

TASK ORDER # 72051418F00005

Presentado por: Julian Wilches

Olgoonik Technical Services LLC

Calle 24 D # 44A-37 Bogotá - Colombia

Tel: +571-337-8494

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La formalización en contextos de construcción de paz

Tabla de contenido

1. Introducción

2. Tendencias y relevancia de la formalización de la propiedad rural

3. Los territorios de construcción de paz

4. La formalización en los territorios de construcción de paz

5. Factores clave para la formalización en los territorios de construcción de paz

6. Resumen del proceso de OSPR en territorios de construcción de paz

1. Fase de alistamiento:

a. Etapa de Alistamiento:

b. Etapa de elaboración del Plan:

2. Fase de implementación:

a. Etapa de visita de campo (barrido predial):

b. Etapa de actualización de los POSPR:

3. Fase de seguimiento y evaluación:

a. Etapa de seguimiento y evaluación:

b. Etapa de mantenimiento:

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1. Introducción.

La formalización de la propiedad rural es un elemento determinante para el desarrollo rural integral, el bienestar, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y del crecimiento económico de los habitantes del campo, particularmente se las zonas más alejadas de los centros urbanos.

Sin embargo, las zonas rurales no son homogéneas a lo largo del territorio nacional y presentan características particulares en aquellas zonas en las que se ha concentrado el conflicto armado en Colombia. Una de las características principales de estas zonas es la presencia de cultivos ilícitos, lo cual da forma a distintas formas de relación con la tierra, conflictos por la misma, relaciones sociales y en este mismo sentido requiere respuestas institucionales diferenciadas, que contemple las características particulares de los territorios y las poblaciones que los habitan.

En el presente capítulo se aborda el marco general de la formalización de la propiedad rural, las tendencias y la relevancia de la formalización en los territorios de construcción de paz, especialmente aquellos con cultivos ilícitos, y se proponen unas recomendaciones en materia de articulación interinstitucional, así como otras generales para la política pública relacionadas con el contenido del capítulo.

2. Tendencias y relevancia de la formalización de la propiedad rural.

La tierra rural en Colombia tiene algunas características que dificultan la generación y consolidación de procesos de desarrollo sostenibles: concentración en grandes latifundios en pocos propietarios, alta cantidad de minifundios en muchos propietarios, subutilización de las áreas productivas e informalidad en la tenencia de la tierra. Sin embargo hay dos factores a los cuales se les atribuye una alta incidencia en la pobreza multidimensional de las zonas rurales, pues “Colombia exhibe una distribución sumamente inequitativa de la tierra y una alta informalidad de los derechos de propiedad para los pequeños productores”1.

Con respecto a la concentración de la propiedad y los minifundios, vale la pena destacar que el

Atlas de la Propiedad Rural en Colombia indica que el 18% de la tierra de propiedad privada

1 Gáfaro Margarita, Ibañez Ana María, Zarruck David. Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico ‐ CEDE. Universidad de los Andes, 2012.

July 2018 4 inscrita en el catastro, es del 75% de propietarios que tienen en su poder microfundios, minifundios y pequeña propiedad2.

Mientras que el Gini de la concentración de la tierra en América Latina, entre los años 2002 y

2010 fue en promedio de 0,582, en Colombia pasó de 0,86 en el 2000 a 0,892 en el 20103. Esto le ilustra en el siguiente mapa.

De otro lado, con respecto al uso del suelo, en Colombia la tierra “se destina prioritariamente a actividades de ganadería extensiva o se mantiene ociosa. El país cuenta con 113.9 millones de hectáreas, de las cuales un poco menos de 42.6 millones tiene vocación de uso agropecuaria

(21.5 y 21.1 millones para agricultura y ganadería respectivamente). El uso productivo de estas

2 Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. Bogotá:́ Imprenta Nacional de Colombia, 2012.

3 Suescún Barón, C. A. (2013). La inercia de la estructura agraria en Colombia: determinantes recientes de la concentración de la tierra mediante un enfoque espacial. Cuadernos de Economía, 32(61), 653‐682.

July 2018 5 hectáreas difiere, sin embargo, de su vocación: 3,8 millones están destinadas a uso agrícola, 43,2 millones a ganadería y pastos y 7.3 millones se mantienen improductivas (IGAC y CCI, 2002)”.4

A este fenómeno de la subutilización del suelo se suma el hecho de que, según cifras del

Departamento Nacional de Estadística – DANE, para el 2012, entre el 40 y el 50% de las propiedades rurales se encuentran en la informalidad. Con respecto a la tasa de informalidad no hay consenso, pues no se existe una base de datos catastral actualizada. Así mismo, las anotaciones en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos no necesariamente reflejan la situación jurídica actual de los predios del país.

Este panorama contrasta con la relevancia de las políticas de tierras y en general con el rol determinante que desempeña la relación de los habitantes de las zonas rurales con la tierra.

Como lo describe el Ministerio de Agricultura, las “políticas de tierras son de importancia fundamental para el crecimiento sostenible, la buena gobernabilidad y el bienestar, y las oportunidades económicas de los habitantes del campo y de los centros urbanos – particularmente de la gente pobre”.5

La formalización de la propiedad de la tierra tiene efectos positivos sobre la reducción de la pobreza, pues “es un medio primario para la generación de un medio de vida, es un vehículo principal para invertir, acumular riqueza y transferirla de una generación a otra”6.

En el mismo sentido, el Informe de Desarrollo Humano expresa que “la tenencia de la tierra en

Colombia es quizás el componente más importante de la estructura agraria y el que más afecta el desarrollo humano en el sector rural”7.

En este sentido, se estima que la propiedad de la tierra representa entre el 50% y el 60% del patrimonio de las familias en situación de pobreza8, con lo cual se refuerza la tesis de la necesidad de avanzar en la formalización de la propiedad rural como un mecanismo de potenciar sus activos actuales y ampliar la capacidad de producir en la tierra con mayor estabilidad jurídica, certeza sobre los derechos e independencia, con lo cual se reduce la vulnerabilidad de estas poblaciones.

4 Gáfaro Margarita, Ibañez Ana María, Zarruck David. Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico ‐ CEDE. Universidad de los Andes, 2012.

5 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Rural. 2014.

6 Neva Díaz Nelson Javier, Unidad de Planeación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios – UPRA. Bases conceptuales: procesos de regularización de la propiedad rural y acceso a tierras. Versión 1.2. Febrero de 2014.

7 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Humano. 2011.

8 Neva Díaz Nelson Javier, Unidad de Planeación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios – UPRA. Bases conceptuales: procesos de regularización de la propiedad rural y acceso a tierras. Versión 1.2. Febrero de 2014.

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De acuerdo con lo anterior, se evidencia, de un lado, la relevancia de la formalización de la propiedad9 en los procesos de desarrollo, particular aunque no exclusivamente en las áreas rurales, mientras que de otro lado en Colombia se observan unas tendencias que no se encuentran alineadas con la necesidad de democratizar el acceso a la tierra y hacer un uso del suelo acorde con la vocación productiva.

3. Los territorios de construcción de paz.

La formalización de la tierra en Colombia enfrenta una variedad de retos propios del contexto nacional, algunos de las cuales se acentúan en los territorios de construcción de paz.

De acuerdo con el IGAC, el índice Gini de la propiedad de la tierra se ha mantenido en niveles de

0,86 con una ligera tendencia a aumentar y se ve reflejado en que el 63 % de los predios del país son microfundios con menos de 3 hectáreas.

Adicionalmente, la informalidad de la propiedad rural en Colombia tiene niveles altos: “Aunque muchos pequeños productores tengan acceso a la tierra, no tienen un goce efectivo de la misma y, en muchos casos, no se benefician de las políticas públicas por falta de un título de propiedad formal. Esta circunstancia los vuelve, además, aún más vulnerables a despojos. Se puede analizar que el atraso en materia de formalización de los predios es muy grande, pues solamente 71 municipios (6%) tienen un nivel de formalidad mayor al 75 % y los niveles de informalidad son muy grandes”10.

9 “La formalización es, en estricto sentido, el otorgamiento de título válido de propiedad de la tierra privada, por escritura pública que transfiere el derecho de dominio entre particulares; por sentencia judicial en procesos declarativos de pertenencia agraria, especial, u ordinaria, sucesión, liquidación de sociedad conyugal o patrimonial o comercial, saneamiento de la falsa tradición; por acta de conciliación que transfiere el derecho de dominio entre particulares; y por registro extemporáneo de los títulos de propiedad sobre tierras públicas o privadas formalmente constituidos en cabeza de los particulares, e incluso en cabeza del estado mismo. Así, el título de propiedad nace o tiene origen en el hecho o el acto del particular (posesión, sucesión, tradición, disolución y liquidación de sociedades), que genera derechos adquiridos y luego es reconocido por el estado vía sentencia, escritura pública, acta de conciliación, y registro”.

Ceballos Varela Catalina, Efectos de la formalización de la propiedad de la tierra en el desarrollo rural El caso de

Leiva, Nariño. Tesis de grado de la Maestría en Desarrollo Rural Facultad de Estudios Ambientales y Rurales. Pontificia

Universidad Javeriana. Bogotá, 2016.

10 Departamento de Planeación Nacional, Misión para la Transformación del Campo. El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz. Tomo 1. Informe detallado de la Misión para la Transformación del Campo.

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Estos fenómenos de concentración e informalidad, tradicionales en Colombia, no son fortuitos, sino que responden a situaciones concretas, que se presentan en distintos ámbitos y niveles en el proceso de formalización de la propiedad rural.

Estos cuellos de botella van desde el propio proceso de la definición de prioridades, el marco normativo muy complejo, un entramado institucional difuso, los problemas presupuestales, una difícil coordinación entre las distintas entidades que participan en el proceso, así como un contexto de vulnerabilidades y de brecha entre el campo y la ciudad.

En el informe Diagnóstico de la Pobreza Rural 2010 – 201411, elaborado por el DNP, se evidencia una reducción de la pobreza multidimensional de alrededor del 10% en el periodo entre el 2010 y el 2014, tanto en las zonas rurales como urbanas. Sin embargo, persiste una amplia brecha entre las poblaciones de estos territorios.

Ahora bien, estas situaciones, que se presentan en general en el campo colombiano, presentan algunas particularidades en las zonas con presencia de cultivos de coca, marihuana o amapola, Diciembre de 2015. P. 104. Disponible en:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/TOMO%201.pdf

11 Departamento Nacional de Planeación. Diagnóstico de la Pobreza Rural 2010 – 2014. Agosto de 2015. P. 5.

Disponible en:

https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/Pobreza%20Rural.pdf

July 2018 8 pues estos territorios, en su inmensa mayoría por fuera de la frontera agrícola, cuenta en general con menor oferta de bienes y servicios públicos.

De acuerdo con el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos – SIMCI, en Colombia los cultivos de coca crecieron un 44% entre los años 2013 y 2014; entre el 2014 y el 2015 incrementaron en un 30%, alcanzando un total de 96 mil hectáreas; mientras que en el 2016 llegó a las 156 mil hectáreas12.

Una de las principales características de las tendencias de la coca en Colombia es que es un fenómeno que viene concentrándose en menos territorio. Al respecto, el 81% de la coca se concentra en cinco departamentos y el 48% está ubicada en 10 municipios.

El aspecto positivo de esto es que se estima que en la actualidad hay 89 municipios con menos de 50 hectáreas de coca, lo cual indicaría que mientras que la coca se está concentrando en unas zonas específicas, en otras podría presentarse un abandono de esta práctica, si se apoya el proceso con una adecuada intervención estatal en los niveles nacional, departamental y municipal.

De hecho, se destaca que siete departamentos avanzan en este sentido, mientras que otros tres que tuvieron de estos cultivos en el pasado, permanecen libres durante los últimos tres años.

Una revisión de algunos indicadores permite evidenciar el rezago en relación con las otras regiones. A nivel nacional y regional el porcentaje de población en Sisben I es 51%, en promedio;

sin embargo, en las regiones con presencia de cultivos ilícitos esta población alcanza el 93%.

Adicionalmente, en las zonas rurales de Colombia el NBI está en promedio en el 65%, mientras que en las zonas con coca el promedio es del 86%. A esto se suma que los costos de transacción en las regiones con cultivos ilícitos están fuertemente afectados por el desarrollo no planificado o la ausencia total del mismo13.

12 Monitoreo de Territorios Afectados por Cultivos Ilícitos 2016, Ministerio de Justicia y del Derecho y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Bogotá, Colombia, julio de 2016. Disponible en:

https://www.unodc.org/documents/crop‐monitoring/Colombia/Monitoreo_Cultivos_ilicitos_2015.pdf 13 Estructura Económica de las UPA, Unodc, Dane rural.

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El mapa de la izquierda muestra la presencia de cultivos de coca en el territorio nacional durante el año 2016, mientras que el mapa de la derecha ilustra la variación del Gini de la propiedad de la tierra entre los años 2000 y 2010. Aun cuando los detalles municipales y veredales escapan del análisis gráfico de los mapas presentados, se observa la coincidencia entre las zonas con mayor presencia de coca y la concentración de la tierra en la primera década del siglo XXI.

En este contexto, de acuerdo con información del SIMCI, menos del 35% de las familias que siembran coca son propietarias de sus predios, al tiempo que el 82% de los cultivadores manifiesta que estarían dispuestos a abandonar dicha actividad si contaran con otras opciones de vida. Se sabe también que existe una porción importante de los cultivadores de coca que no son nativos de los lugares en los que se encuentran y que si no se promueven procesos de arraigo, estas poblaciones podrían continuar su movimiento para buscar otras rentas extractivas de recursos naturales.

A esto se suma la complejidad de los territorios con presencia de cultivos de coca, en donde la oferta de bienes y servicios públicos es escasa, hay presencia de grupos armados organizados, la situación de las vías es precaria y se cuenta con una normatividad particular para distintos tipos de territorio, como son las zonas de comunidades indígenas, afros, reserva forestal, entre otros, que dificultan las labores de formalización y acceso a la tierra.

En cuanto a las condiciones ambientales y territoriales particulares, se estima que el 35% de la coca está en áreas de manejo especial (6.5% en Parques Nacionales Naturales; 12% en resguardos indígenas; 17% en consejos comunitarios) y que además en estas zonas hay una fuerte presión

July 2018 10 ambiental producida por los cultivos. De hecho, tan sólo en el 2014 se deforestaron más de

15.000 hectáreas para cultivar coca, mientras que en el 2013 fueron más de 16.000.

En el mundo, alrededor de 1.3 billones de personas viven en sistemas ecológicos frágiles14. En

Colombia, el 35% de la coca está en zonas de manejo especial, lo cual supone un reto adicional para la formalización de la propiedad rural de quienes habitan esos territorios.

En este contexto, la oferta institucional de bienes y servicios públicos se ha concentrado en los centros con poblaciones más grandes, con inventivos como la mayor cobertura con los mismos recursos y la mayor facilidad operativa de estas intervenciones. Esto ha tenido como consecuencia no sólo el atraso en las condiciones objetivas para facilitar el acceso a la tierra y la generación de procesos de desarrollo, sino también al rezago en las capacidades institucionales para generar este tipo de procesos. Es decir, las instituciones no tienen la capacidad de respuesta adecuada para invertir la tendencia de abandono en estos territorios.

Adicionalmente, las intervenciones en los territorios con coca han sido tradicionalmente de iniciativa del gobierno central, con menor participación de los gobiernos locales y departamentales y menos aún de las comunidades y organizaciones comunitarias de base. Esto supone entonces la dificultad de la articulación del gobierno central con los territoriales, a lo cual se suma una preocupante dificultad de articulación interinstitucional de las entidades del orden nacional.

Otros asuntos que es preciso considerar al describir el problema del acceso a la tierra en las zonas vulnerables con presencia de cultivos ilícitos son aquellos referidos a los procesos administrativos, notariales y judiciales para formalizar el acceso a la tierra, que se ven acentuados en estos territorios. Adicionalmente, la falta de información oficial sobre el territorio, la cartografía, la adecuada información catastral, la informalidad de las costumbres en la transacción de la tierra, además de la corrupción e intereses de los grupos armados al margen de la ley.

No todos los obstáculos están del lado institucional, también existen dinámicas locales que frenan la titulación, incentivos perversos que generan que algunos propietarios rechacen la titulación, evitan la formalización como mecanismo para no declarar sus bienes, no pagar impuestos y mantener un mecanismo de compra y venta de predios paralelo.

14 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Humano. 2011.

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4. La formalización en los territorios de construcción de paz.

Cambiar la realidad de las zonas impactadas por la confrontación armada requiere necesariamente ordenar de manera equitativa el territorio, con especial énfasis en las poblaciones que están en la pobreza y han sido víctimas del conflicto armado.

Las víctimas del conflicto armado no sólo han sido objeto de violencia física sino que también se ven inmersos en un ambiente en el que sus medios de producción se ven fuertemente transformados, pues las personas pierden sus propiedades, las tierras y los negocios15.

La superación del conflicto armado está directamente ligada a la renovación de los territorios impactados por la guerra y la reducción de las vulnerabilidades de las poblaciones que ahí habitan. Bajo esta premisa, el proceso de formalización debe inscribirse en un proceso más amplio de ordenamiento del territorio, que tenga en cuenta las necesidades y capacidades locales, con un proceso de participación activa de los municipios y veredas16.

La formalización, desde la perspectiva de la construcción de paz en los territorios, implica tener en cuenta las particularidades locales, involucrando a las Alcaldías e instituciones municipales. El hecho de que la formalización se realice por iniciativa de la oferta institucional en lugar de hacerlo por demanda de los ciudadanos, facilita esta tarea al tener como centro de la intervención el territorio.

A partir de este enfoque se requiere entender las dinámicas locales, la relación con los actores armados ilegales, el vínculo entre el Estado y los ciudadanos, las expectativas de las comunidades y los recursos con los que se cuenta a nivel institucional. Desde esta perspectiva, es importante entender que la formalización no se da en el vacío, sino en un espacio geográfico específico, que contiene un sistema de relaciones y reglas que pueden impactar el desarrollo y la sostenibilidad del proceso17.

El posconflicto en Colombia tiene como una de sus principales ejes el desarrollo rural integral, que se propone cerrar las brechas existentes con el país urbano, generando las condiciones para la superación de la pobreza, la integración de poblaciones que han estado rezagadas del

15 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe de Desarrollo Humano. 2011.

16 Misión para la Transformación del Campo (2015) El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz.

Departamento Nacional de Planeación. Pp. 87. Disponible en:

https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision‐para‐la‐transformacion‐del‐campo‐ colombiano.aspx 17 Meza M.C. (2015) Capacidades locales para la paz. Apuesta metodológica. Fundación Ideas para la Paz, Disponible en:

http://www.ideaspaz.org/especiales/capacidades‐locales‐para‐la‐ paz/descargas/FIP_CartillasRegiones_02Metodologia.pdf

July 2018 12 desarrollo económico y el fortalecimiento de la presencia del Estado – con la oferta de bienes y servicios públicos18. Una parte fundamental de este proceso es la garantía al derecho sobre la propiedad de la tierra, especialmente para los pequeños y medianos tenedores que no cuentan con un título.

Para avanzar en este objetivo hay dos problemáticas centrales en las que es necesario avanzar, las cuales están directamente vinculadas al proceso de formalización: la ocupación de baldíos por parte de particulares y los altos niveles de informalidad en la tenencia de la tierra19. Estas dos dinámicas se han expresado con intensidad en periferia con la acumulación de capital por parte de las élites regionales – con la concentración de predios subutilizados y la colonización de territorios por parte de campesinos en zonas con baja presencia estatal20.

Los cálculos más conservadores señalan la apropiación de entre 800.000 y 1’000.000 de hectáreas que eran propiedad del Estado y que fueron tomadas por particulares21. La recuperación de estas tierras que pertenecen a la nación, son necesarias para dotar a las familias que no disponen de este recurso. Con este propósito se ha conformado el “Fondo de Tierras”, el cual dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 10 años de creación, buena parte de las cuales provendrán justamente de los baldíos indebidamente ocupados.

En cuanto a la informalidad de la tierra, es difícil saber con exactitud cuál es su magnitud, debido a la carencia de información y la debilidad en las bases de datos disponibles22. Algunas estimaciones indican que más del 40% de los predios rurales en Colombia no tienen registrados títulos, y al aplicar este porcentaje a los 3,7 millones de predios inscritos, se puede concluir que hay al menos un millón y medio de predios rurales por formalizar23.

Como lo ha señalado el PNUD, la informalidad facilita el despojo y dificulta los procesos de restitución de tierras y bienes; además, afecta la asignación eficiente de los recursos, la

18 Reyes, A (2016). La Reforma Rural para la Paz. Bogotá: Debate. Restrepo, J.C. & Bernal, A. (2014). La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá: Debate.

1919 Unidad para la Planificación Agropecuaria (2014) Bases conceptuales procesos de regularización de la propiedad rural y acceso a tierras. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Pp. 23. Disponible en:

http://www.upra.gov.co/documents/10184/11165/Bases_conceptuales_procesos_regula_propie_rural.pdf/c6f34 b46‐9887‐4b87‐8f33‐aa9d7c8d953a 20 Reyes, A (2016). La Reforma Rural para la Paz. Bogotá: Debate. Restrepo, J.C. & Bernal, A. (2014). La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá: Debate.

21 Restrepo, J.C. & Bernal, A. (2014). La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Bogotá: Debate.

22 Gafaro, M. Ibañez, A.M. y Zarruk, D. (2012) Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos CEDE. Disponible en:

https://economia.uniandes.edu.co/component/booklibrary/478/view/46/Documentos%20CEDE/136/equidad‐y‐ eficiencia‐rural‐en‐colombia‐una‐discusion‐de‐politicas‐para‐el‐acceso‐a‐la‐tierra 23 Restrepo, J.C. & Bernal, A. (2014). Ibid.

July 2018 13 distribución de la riqueza, el bienestar de la población y el desarrollo de los mercados24. De acuerdo con la Misión Rural, el desorden y la inseguridad en los derechos de propiedad y la falta de información sobre la tenencia de las tierras rurales, sumada a la poca autoridad que ejerce el

Estado para hacer cumplir la función social de la propiedad, le quitan fuerza a las iniciativas que buscan promover su uso productivo, además de hacer más compleja el ordenamiento territorial y el uso del suelo25.

Dada esta realidad, el esfuerzo del Estado debe ser doble, recuperando y adjudicando los baldíos y facilitando la formalización de la propiedad privada y el saneamiento de la pequeña propiedad rural por la vía judicial. En las zonas afectadas por el conflicto armado se trata de restituir a quienes abandonaron sus parcelas por presión de los grupos armados (restitución), adjudicar a quienes se quedaron en estas zonas, pero no tienen títulos de propiedad (formalización) y permitir el acceso a tierras a las familias que no cuentan hoy con este recurso (distribución)26. En últimas se trata de fortalecer la capacidad regulatoria del Estado, al mismo tiempo se crean las bases para el desarrollo sostenible de las regiones más rezagadas.

Si bien el acceso a la tierra es una condición necesaria, no es suficiente para garantizar el bienestar y el desarrollo de las poblaciones rurales. Junto al acceso a la propiedad es necesario promover los medios y las capacidades para hacer uso de ella y generar un entorno que contribuya a la productividad.

El punto número uno del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, titulado “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural

Integral”, apunta en esta dirección, a través de tres grandes objetivos: mejorar el acceso a la tierra de la población rural y fortalecer los derechos de propiedad de la tierra; emprender programas de desarrollo rural para incrementar la productividad agropecuaria y reducir la pobreza rural. En el caso específico de la formalización se propone la meta de 7 millones de hectáreas en los próximos diez años.

Es importante entonces entender la formalización en el marco de un proceso más amplio de desarrollo rural integral, que busca desactivar los factores que estuvieron en el origen y

24 PNUD (2011) Colombia Rural. Razones para la esperanza. Pp. 280. Disponible en:

http://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/DesarrolloHumano/undp‐co‐ic_indh2011‐parte1‐2011.pdf 25 Misión para la Transformación del Campo (2015) El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz.

Departamento Nacional de Planeación. Disponible en:

https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision‐para‐la‐transformacion‐del‐campo‐ colombiano.aspx 26 PNUD (2011) Colombia Rural. Razones para la esperanza. Pp. 280. Disponible en:

http://www.undp.org/content/dam/colombia/docs/DesarrolloHumano/undp‐co‐ic_indh2011‐parte1‐2011.pdf

July 2018 14 permanencia del conflicto armado en Colombia27. Bajo esta perspectiva, el acceso a títulos por parte de las poblaciones rurales, además de reconocer su derecho a la propiedad privada, abre oportunidades económicas legales, fortalece el vínculo con la institucionalidad y facilita el ordenamiento territorial.

Un asunto a tener en cuenta es que la gran mayoría de las tierras que no tienen títulos están ubicadas en lugares donde el Estado ha tenido una presencia débil o inexistente28. Dada esta realidad, la construcción y el restablecimiento de las relaciones entre esta población y las instituciones legales, pasa por el reconocimiento de los derechos, así como el cumplimiento de los deberes por parte de los ciudadanos. La formalización es una herramienta clave, que contribuye en esta tarea, siendo la puerta de entrada para la oferta estatal.

La formalización, desde la perspectiva de la construcción de paz, implica no solo ver a este proceso como un conjunto de trámites administrativos y legales, sino como un espacio de articulación y encuentro entre las instituciones y las comunidades, que conduzca a un proceso de reapropiación del territorio29. Para que sea sostenible se requiere del concurso de los actores claves y una perspectiva de largo plazo que genere capacidades productivas.

El narcotráfico ha tenido impactos profundos en el campo colombiano, con el persistente atraso de las zonas de producción, el uso de la violencia para resolver conflictos, la concentración de la gran propiedad y el despojo30. El campesino cultivador de coca, marihuana y amapola es el eslabón más bajo de esta cadena, encontrándose en una situación de múltiple vulnerabilidad:

bajo la presión de los actores armados, dependiendo de la economía ilegal y con ingresos que apenas aseguran su subsistencia. Estos sembríos se asentaron en la periferia, expandiendo la frontera agrícola, en territorios con baja presencia del Estado, pocas vías de acceso y una débil infraestructura31.

27 Pizarro, E. (2015) “Una lectura múltiple y pluralista de la historia”. En Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas. pp.67‐68.

28 Villegas, M. y Espinosa, J. R. (2012) La debilidad institucional de los municipios en Colombia. Fescol. Disponible en: http://library.fes.de/pdf‐files/bueros/kolumbien/09888.pdf 29 Jensen, D. Crawford, A., Whitten, P. Bruch, C. (2013) Land and Post‐Conflict Peacebuilding. Environmental Peacebuilding. Disponible en:

http://www.environmentalpeacebuilding.org/publications/policy‐briefs/brief‐3/ 30 Duncan, G. (2014) Más que plata o plomo. El poder político del narcotráfico en Colombia y México. Bogotá: Debate.

31 Garzón, J.C. (2016). La posguerra contra las drogas. En Open Democracy, disponible en:

https://www.opendemocracy.net/democraciaabierta/juan‐carlos‐garz‐n‐vergara/post‐conflicto‐en‐colombia‐13‐ la‐posguerra‐contra‐las‐d

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La formalización de la tierra puede tener un rol principal para cambiar las condiciones de estos campesinos32. El estudio realizado por Muñoz Mora et.al33. muestra como en aquellos lugares de

Colombia donde el Estado es más fuerte y donde se llevan a cabo procesos de formalización de la tierra, las áreas de cultivo de coca disminuyen.

Los autores identifican dos factores que influyen en este resultado. En primer lugar, porque establecer cultivos ilícitos en tierras formalizadas es más costoso por el riesgo de que el Estado pueda expropiar los predios, lo cual desincentiva esta práctica por parte de quienes ya tienen títulos. En segundo lugar, porque la mayor presencia del Estado incentiva a que los propietarios no siembren cultivos ilícitos en aras de recibir los beneficios asociados al desarrollo alternativo, como es el caso de créditos e infraestructura.

Adicionalmente, “la formalidad de la propiedad mejora la eficiencia económica por diversos canales. Al reducir el riesgo de expropiación, se generan incentivos a invertir en los predios y asignar recursos productivos que se destinaban anteriormente a cuidar el predio.

El título de propiedad separa la propiedad del uso, lo cual permite la transferencia de predios, con contratos de arrendamiento, a productores más eficientes. Por último, se aumenta la participación de la población en los mercados de crédito pues las tierras actúan como un colateral

(Banerjee, Gertler, & Ghatak, 2002; Besley & Ghatak, 2010)”34.

Un factor determinante para la construcción de paz y el ejercicio de la ciudadanía, para que los campesinos restituyan sus derechos sobre el territorio y realicen el tránsito hacia la legalidad tras abandonar su participación en los cultivos de coca, marihuana o amapola, es que la comunidad pueda beneficiarse de procesos que promuevan la formalización y acceso a la tierra, con el fin de que las personas encuentren condiciones para construir proyectos de vida propios y colectivos, generando arraigo.

Este proceso no está exento de complejidades y exige un nivel de coordinación alto entre las instituciones. Buena parte de los campesinos están en terrenos baldíos cuya adjudicación exige que en los predios no haya cultivos ilícitos. Por esta razón, paralelamente a la formalización tiene

32 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit –GIZ‐ (2014) The Nexus between Drug Crop Cultivation and Access to Land. Disponible en: https://www.giz.de/fachexpertise/downloads/giz2014‐en‐ factsheet_the_nexus_between_drug_crop_cultivation_and_access_to_land.pdf 33 Muñoz‐Mora, J.C., Tobón‐Zapata, S., y Willem d'Anjou, J. (2014) Does land titling matter? The role of land property rights in the war on illicit crops in Colombia. Disponible en:

https://ideas.repec.org/p/hic/wpaper/168.html#biblio 34 Gafaro, M. Ibañez, A.M. y Zarruk, D. (2012) Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos CEDE. Disponible en:

https://economia.uniandes.edu.co/component/booklibrary/478/view/46/Documentos%20CEDE/136/equidad‐y‐ eficiencia‐rural‐en‐colombia‐una‐discusion‐de‐politicas‐para‐el‐acceso‐a‐la‐tierra

July 2018 16 que haber una oferta estatal encaminada a la sustitución y al desarrollo de proyectos productivos. El “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz

Estable y Duradera”, señala que este proceso debe hacerse en consulta con las comunidades, con involucramiento de las autoridades locales y acompañado de la provisión de infraestructura y bienes públicas.

El esfuerzo estatal no debe ir encaminado únicamente a las variables productivas, sino que debe incluir la oferta de bienes y servicios públicos para las comunidades, incluyendo servicios básicos como el agua potable, la educación, la salud, infraestructura, asistencia técnica, entre otros35.

La formalización permite entonces comenzar a generar un vínculo entre el proceso de sustitución de cultivos y el desarrollo, propiciando las condiciones iniciales para el tránsito a la legalidad. Este es un paso fundamental para las poblaciones que han estado bajo la influencia de los grupos armados al margen de la ley y que han dependido de los ingresos del mercado de las drogas.

La hipótesis de partida es que la formalización de la propiedad rural puede ser una poderosa herramienta en los procesos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y que, al promover esta formalización como estrategia inicial, se generan incentivos que coadyuvan a vencer las barreras que se presentan en los procesos de reconversión productiva. Se trata entonces de hacer de la formalización un instrumento de política claramente orientado hacia el posconflicto.

5. Factores clave para la formalización en los territorios de construcción de paz.

Los procesos de formalización en los territorios de construcción de paz tienen particularidades que hacen que algunos factores cobren mayor relevancia. En este sentido, se proponen a continuación siete factores clave, haciendo especial énfasis en el último, el de la articulación del proceso de formalización:

a. Participación activa de las comunidades. Es importante que en el proceso de formalización participen no solo los involucrados sino la comunidad en su conjunto. Esto permite un mejor entendimiento de las problemáticas ligadas a la informalidad, la apropiación de los procesos, la convocatoria de los ciudadanos, así como la sostenibilidad de los esfuerzos36. Sin embargo, rol de los líderes y de las organizaciones locales debe ser

35 Neva Díaz Nelson Javier, Unidad de Planeación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios – UPRA. Bases conceptuales: procesos de regularización de la propiedad rural y acceso a tierras. Versión 1.2. Febrero de 2014.

36 Misión para la Transformación del Campo (2015) El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz.

Tomo 3. Departamento Nacional de Planeación. Pp. 252. Disponible en:

https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision‐para‐la‐transformacion‐del‐campo‐ colombiano.aspx. Gobierno Nacional de Colombia y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (2016) Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pp. 13

July 2018 17 evaluado para no poder en riesgo a las personas en zonas de conflictividad y territorios en disputa.

b. Reconocimiento de las capacidades locales. La formalización debe tener en cuenta las capacidades locales para asimilar el proceso, entender la información y asimilar cada uno de los pasos. Una de las claves es que la comunidad comprenda cuáles son los beneficios de obtener la propiedad sobre la tierra y tenga la capacidad de reclamar sus derechos.

c. Restablecimiento de las relaciones de confianza entre el Estado y la ciudadanía. Tras años de confrontación y control por parte de actores armados ilegales, los pobladores desconocen a las instituciones y tienen altos niveles de confianza37. En algunas zonas, hay antecedentes de promesas incumplidas y procesos no acabados. Por esta razón, es clave que los ciudadanos entiendas cuáles son las responsabilidades del Estado y que cada paso se haga de manera transparente.

d. Prevención y resolución pacífica de los conflictos sociales. En la etapa de transición del posconflicto pueden emerger tensiones y conflictos alrededor de la tierra. La descoordinación entre las instituciones y la baja capacidad de respuesta a las demandas ciudadanas pueden generar situaciones de inestabilidad, con riesgos de derivar en violencia38. Es importante comprender las relaciones sociales que dan origen a estas dinámicas y definir mecanismos de resolución pacífica de conflictos que tengan en cuenta tanto los mecanismos informales como los formales.

e. Perspectiva amplia de desarrollo y reducción de vulnerabilidades. Desde la perspectiva de la construcción de paz, el desarrollo no se entiende en su versión restringida de acceso a la riqueza o aumento del ingreso, sino que alude a la realización de las aspiraciones comunitarias39. El objetivo es ampliar el goce de los derechos del conjunto de la población y, sobre todo, de la población más vulnerable.40 Bajo este enfoque la informalidad genera una situación de riesgo que expone a los pobladores a una situación de inestabilidad y aislamiento.

37 Misión para la Transformación del Campo (2015) El campo colombiano: un camino hacia el bienestar y la paz.

Departamento Nacional de Planeación. Pp. 4. Disponible en:

https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/mision‐para‐la‐transformacion‐del‐campo‐ colombiano.aspx 38 Jensen, D. Crawford, A., Whitten, P. Bruch, C. (2013) Land and Post‐Conflict Peacebuilding. Environmental Peacebuilding. Disponible en:

http://www.environmentalpeacebuilding.org/publications/policy‐briefs/brief‐3/

39 Land Reforms in Latin America: Ten Lessons toward a Contemporary Agenda1 by Alain de Janvry and Elisabeth

Sadoulet University of California at Berkeley.

40 Guarín, S. (2016). Dilemas de la paz territorial y de la participación ciudadana. En Razón Pública. Disponible en:

http://www.razonpublica.com/index.php/conflicto‐drogas‐y‐paz‐temas‐30/9174‐la‐paz‐territorial‐y‐sus‐dilemas‐ la‐participación‐ciudadana.html. Unruh, J. y Williams, R.C. (2013) “Land: A foundation for peacebuilding”. En Unruh, J. y Williams, R.C. (Ed) Land and Post‐‐Conflict Peacebuilding. London: Earthscan. USAID (2007) Land and business formalization for legal empowerment of the poor. Pp. 3. Disponible en: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/Pnadi080.pdf

July 2018 18

f. Protección de las comunidades. En las zonas de transición del posconflicto la seguridad de las comunidades y los funcionarios es un asunto central. El vacío dejado por la guerrilla podría ser ocupado por otros actores armados ilegales. Adicionalmente, en algunos de estos territorios también podría existir el riesgo de minas antipersonal41. Sin protección para las poblaciones será muy difícil conseguir altos niveles de participación y que los ciudadanos se comprometan a seguir adelante con el proceso.

g. Articulación en la intervención del Estado. Este asunto resulta de la mayor relevancia al momento de promover estrategias de desarrollo rural, en general, y de formalización de la propiedad rural sostenibles, en particular. Por esto, se resaltan los siguientes aspectos, que deben ser tenidos en cuenta al momento de inicial una intervención de varias instituciones o programas en un territorio:

1. Focalización: Como se ha mencionado, la formalización de la propiedad rural en territorios de construcción de paz en un asunto clave para generar procesos sostenibles, los cuales, sin embargo, requieren de la participación activa y de la intervención de otros programas con oferta de bienes y servicios públicos, con el fin de ampliar su impacto y alcance. La focalización debe tener en cuenta dos elementos claves, que son i. La unidad geográfica de la focalización, y ii. Los sujetos focalizados.

Al momento de definir la unidad geográfica focalizada es ideal que los diferentes programas identifiquen el tipo de unidad a intervenir: algunos programas priorizan el departamento, otros el municipio, otros la vereda y otros a los predios.

Esto dificulta que haya una economía de escalas en la intervención general del Estado.

Los programas con mayor impacto y sostenibilidad en el pasado han demostrado que resulta mejor focalizar unidades geográficas que mínimo comprendan una vereda pero se deben buscar núcleos municipales. De esta forma se logran mayores inversiones en bienes y servicios públicos, en lugar de subsidios directos a unas u otras familias, los cuales pueden tener efectos positivos en el corto plazo pero resultan insostenibles por sí solos.

En cuanto al sujeto de intervención, algunos programas seleccionan a aquellos habitantes que tienen una relación directa con los cultivos ilícitos, mientras que otros los excluyen desde un inicio. En este caso también es recomendable que el sujeto de intervención se defina conjuntamente entre los distintos programas, 41 Unruh, J. D. (2004) Post‐conflict land tenure. Using a Sustainable Livelihoods Approach. Food and Agriculture Organization of the United Nations. Pp. 12. Disponible en:

ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/008/j5415e/j5415e00.pdf

July 2018 19 privilegiando a los habitantes de un territorio en términos generales, de forma que no se generen incentivos perversos y se promueva el desarrollo comunitario.

2. Temporalidad: tan importante como la articulación en cuanto a la focalización, es la temporalidad en la intervención de los distintos programas. La formalización de la propiedad rural puede ser una variable que conduzca a la reinserción de las comunidades en las economías legales pero no es, por sí sola, suficiente para garantizar ese tránsito. En este sentido, es clave que los distintos programas que intervendrán un territorio definan la temporalidad de sus actividades.

Se recomienda que la formalización de la propiedad rural sea uno de los componentes de una intervención planeada de desarrollo rural en un territorio específico y, de acuerdo con esto, contemple una temporalidad que sea precedida por otros programas de erradicación y desarrollo alternativo en estos territorios.

3. Hoja de ruta: con la unidad y el sujeto de focalización, así como la temporalidad definida, es importante que se diseñe una hoja de ruta, tanto individual para cada entidad, como conjunta en el plan sobre el territorio.

Convencionalmente las entidades y los distintos programas definan su propia hoja de ruta con respecto a un territorio, pero con frecuencia ocurre que dicha hoja de ruta no es pública o responde únicamente a las particularidades de uno u otro programa o entidad.

Un asunto que podría ampliar los impactos positivos de las intervenciones en un territorio es contar con un plan, una hoja de ruta pública y bien socializada por cada una de las entidades, y que articule las distintas intervenciones.

Para esto es clave romper la barrera de la anualidad presupuestal, lo cual, de hecho, se permite a partir del Acuerdo de Paz para fines de la implementación de los acuerdos.

4. Alistamiento: la mayoría de los planes o programas que se implementan en los territorios contemplan una fase de alistamiento, que consiste, en términos generales, en dos grandes actividades: i. Levantamiento de información, y ii.

Socialización de la intervención con los actores locales.

Las entidades del Estado, de la cooperación y demás organizaciones que hacen presencia en los territorios con fines de generar desarrollo rural invierten cuantiosos recursos en el levantamiento de información general. Al respecto hay varias formas de hacer esta actividad de forma más eficiente:

a. Centralizar los procesos de alistamiento en las entidades del orden nacional: en ocasiones, tanto en los procesos de formalización de la

July 2018 20 propiedad rural como en los de desarrollo del campo colombiano, se solicita a los operadores que realicen diagnósticos locales, que implica que cada operador solicita información a las entidades y organizaciones que tienen una información relevante. Sería de gran utilidad que las entidades del orden central identifiquen la información que solicitarán en los diagnósticos locales e inicien la recolección de información de manera centralizada. Esto es, por ejemplo, en lugar de pedir el diagnóstico de los cultivos ilícitos a través de los operadores territoriales, solicitar la información general y detallada y suministrarla a los operadores locales.

De esta forma los operadores tendrían una información estandarizada y no tendrían que invertir tiempo y recursos en algo que pueden hacer las instituciones nacionales con menos esfuerzo.

b. Pedir a los operadores locales que cualifiquen la información de las entidades del orden nacional: una vez los diagnósticos locales han sido elaborados, en su nivel más general, por las entidades del orden nacional, los procesos de articulación deben conducir a que los operadores en os territorios cualifique esa información para hacerla más exacta pero sobre todo para llevarla a unidades geográficas más específicas como las veredas y los predios.

c. Compartir procesos de levantamiento de información y bases de datos: la duplicidad en el levantamiento de información y en el uso de las bases de datos genera sobre costos para los procesos en los territorios, que en últimas se traducen en menos inversión directa en los procesos de desarrollo. Una buena gestión de la articulación debe procurar compartir los procesos de levantamiento de la información y el aprovechamiento de las bases de datos existentes y aquellas que surjan en las nuevas intervenciones.

En otro sentido, otro esfuerzo que se realiza de manera individual y usualmente desarticulada, es la socialización, tanto con los líderes locales como con las comunidades. Esto desaprovecha la oportunidad de entender la acción del Estado como una iniciativa integrada, articulada y orientada al desarrollo de los territorios, y más bien la plantea como la gestión de una única entidad, con objetivos y actividades aisladas.

La socialización debe dar cuenta de la intervención integral del Estado en el territorio en un periodo determinado, incluyendo metas y cronogramas concretos, con lo cual será posible hacer seguimiento con la participación activa de las comunidades y los gobiernos locales.

5. Implementación: de acuerdo con un buen alistamiento debe seguir una buena implementación, en la cual se ejecuta una hoja de ruta conjunta. En este punto es

July 2018 21 clave definir unos mecanismos de articulación que bien pueden ser formales (mesas de trabajo establecidas en los documentos de los programas, por ejemplo), así como informales (comunicación entre los implementadores a través de mecanismos blandos de comunicación, como por ejemplo las llamadas telefónicas o las conversaciones de texto.

6. Sostenibilidad: la formalización de la propiedad rural debe definir unos indicadores y estándares de sostenibilidad de los procesos de formalización. En consecuencia, deben definirse unas acciones de respuesta cuando los indicadores bajen a niveles críticos. Así mismo, deben definirse los roles y responsabilidades tanto de las comunidades como de los actores en el nivel local y nacional.

7. Comunicación: cada uno de los momentos de la formalización de la propiedad rural, y en general de las intervenciones para la generación de procesos de desarrollo, deben ser amplia y abiertamente comunicados a las autoridades y a las comunidades locales. Sólo construyendo una relación de confianza será posible contar con el apoyo y la convicción de las comunidades en estos procesos.

8. Participación: la participación de los actores locales es reconocida como un asunto determinante en los procesos de desarrollo. En el caso de la formalización de propiedad rural en territorios de construcción de paz, como se ha mencionado en el presente documento, debe guardarse un equilibrio entre la participación activa y la protección de la vida y los derechos humanos de las comunidades. Es preciso considerar que en los territorios con cultivos ilícitos el liderazgo individual o colectivo puede constituirse en sí mismo en una amenaza para la vida de los habitantes de las comunidades.

6. Resumen del proceso de OSPR en territorios de construcción de paz.

El objetivo de analizar el OSPR en territorios de construcción de paz es poder cumplir los objetivos del ordenamiento social de la propiedad rural, pero considerando que existen unas barreras adicionales en los territorios con cultivos ilícitos, lo cual…