5._Apertura_de_Matrícula_Inmobiliaria_a_nombre_de_la_nación.pdf

VALIDACION DE LA METODOLOGIA DE APERTURA DE

FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA A NOMBRE DE

LA NACION A TRAVÉS DE LA IMPLEMENTACION DE UN

PROYECTO PILOTO EN EL DEPARTAMENTO DEL META

CON EL FIN DE GARANTIZAR SU REPLICABILIDAD EN

EL RESTO DEL PAIS

Documento de resultados de la validación y propuesta de metodología ajustada del procedimiento de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación

JULIO 2018

Esta publicación ha sido preparada para revisión de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El documento fue elaborado por CONSUCOL SAS, para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural, bajo la Orden de Trabajo (Task Order) número AID-514-TO-13-00015.

Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria de Bienes Baldíos a nombre de la Nación

Foto de la Portada: Análisis de Traslape de Cruces de Información Geográfica para Ubicar Baldíos de la Nación Autor: Guillermo Ramírez Angulo, Ingeniero SIG, CONSUCOL.

Documento preparado por CONSUCOL S.A.S. para TETRATECH ARD, contratista de USAID/Colombia para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural - PTDR.

Información de contacto: Adriana Vélez, Directora del Programa de Tierras y Desarrollo

Rural - PTDR adriana.velez@colombialrdp.com

AVISO LEGAL:

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni las del gobierno de Estados Unidos.

Contenido

INTRODUCCIÓN

I. CONTEXTO

II. MARCO JURIDICO

III. METODOLOGIA DE APERTURA DE FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA A NOMBRE DE LA NACION

IV. ESTRATEGIA DE VALIDACIÓN METODOLÓGICA

V. APLICACIÓN DE LA PRUEBA PILOTO

VI. FASES, PROCESOS, ESFUERZOS Y TIEMPOS

VII. RESULTADOS OBTENIDOS

VIII. ELEMENTOS A CONSIDERAR PARA LA REPLICA

IX. PROPUESTA DE AJUSTE DE LA METODOLOGIA

INTRODUCCIÓN

El presente documento contiene el Informe Final del PTDR de USAID sobre la “Validación de la Metodología de Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria a Nombre de la Nación a través de la Implementación de un Proyecto Piloto en el Departamento del Meta con el fin de Garantizar su Replicabilidad en el Resto del País”, en cumplimiento del subcontrato ARD-LRDP-FSP-00398 suscrito por el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID para el apoyo a la Agencia Nacional de Tierras – ANT.

La metodología a validar fue diseñada por el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID, en junio de 2016, con base en el Decreto 1858 de 2015, reglamentario de la Ley 1579 de 2012, que tiene por misión identificar registralmente los baldíos de la Nación que carecen de folio de matrícula inmobiliaria.

La actuación administrativa requerida para la apertura de folios se encuentra en cabeza de la ANT, quien es la entidad encargada de dar inicio al trámite de manera oficiosa cuando tenga un indicio de la existencia de un baldío.

En este marco, el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID en virtud de la elevada por el Gobierno de Colombia toma la decisión de validar la metodología, a través de una prueba piloto en el Departamento del Meta.

Para efectos de exposición, el informe final contiene los siguientes apartes: el primer ítem establece el contexto del proyecto; el siguiente numeral define el marco jurídico bajo el cual se desarrolla el piloto; a continuación se presenta una descripción abreviada de la metodología de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación diseñada por el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID; la cuarta parte muestra la estrategia de validación metodológica; el quinto título hace referencia a la aplicación de la prueba piloto en el Departamento del Meta; el sexto aparte incluye un análisis de las fases, procesos, esfuerzos y tiempos comprometidos en la prueba piloto; el capítulo séptimo señala los resultados obtenidos a nivel cualitativo y cuantitativo; luego se plantean los elementos a considerar en la réplica de la metodología; y el noveno ítem alberga la propuesta de ajuste a la metodología.

I. CONTEXTO

El Estado colombiano realiza un esfuerzo todavía incipiente en la identificación y cuantificación de las tierras de la Nación o baldíos nacionales. A la fecha se carece de un inventario de dichos bienes que permita conocer su ubicación física y su situación jurídica.

En efecto, desde el año de 1994 la Ley 160 ordena al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER administrar los baldíos de la Nación. Para ello, la tarea primordial que debe cumplir el Estado es identificar y sistematizar la ubicación y características de estas tierras, de manera que se facilite su manejo y disposición. Empero, por diferentes razones tanto técnicas como políticas, la tarea nunca se cumple y por eso hoy en día el país carece de un inventario de baldíos como instrumento de implementación de las políticas públicas de acceso a tierras señaladas en el Artículo 64 de la Constitución Política. La falta de información sobre baldíos facilita la concentración de la propiedad y su apropiación indebida por parte de sujetos que obedecen a dinámicas propias del conflicto armado, la producción de cultivos ilícitos, el lavado de dineros y el dominio armado del territorio.

La ausencia de este inventario crea estímulos y condiciones para que un número significativo de baldíos sean ilegalmente apropiados, o indebidamente ocupados, durante las décadas precedentes, bajo la modalidad de adjudicaciones irregulares a través de juicios de pertenencia.

De igual forma, el insuficiente conocimiento sobre la cantidad, ubicación física y situación jurídica de estos bienes nacionales y, sobre todo, de aquellos ilegalmente apropiados, o indebidamente ocupados, se convierte en un obstáculo para los procesos de recuperación de tierras de la Nación y, en consecuencia, la aplicación de las políticas de acceso progresivo a la tierra en Colombia.

En este sentido, la situación reseñada también afecta la creación y fortalecimiento del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral previsto en el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, suscrito el 24 de noviembre de 2016 entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias – Ejército del Pueblo (FARC EP). Según lo planteado en el acuerdo el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral es alimentado, entre otras fuentes, con los baldíos indebidamente apropiados u ocupados que sean recuperados.

Ahora bien, para enfrentar esta problemática el Estado colombiano avanza en los últimos años en dos frentes claves. Por un lado, la Corte Constitucional consciente de la gravedad de esta situación expide la sentencia de tutela T – 488 de 2014 que, entre otros asuntos, señala la necesidad perentoria de consolidar un inventario de baldíos nacionales; más aún, cuando proliferan las formas de apropiación ilegal u ocupación indebida, bajo la modalidad de adjudicaciones irregulares a través de juicios de pertenencia.

Así, la Corte Constitucional ordena al entonces INCODER, hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT, desarrollar un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la Nación dispuestos en el territorio nacional que brinde de manera eficiente, total certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las tierras, sin tener que acudir en cada caso de adquisición del derecho de dominio a un proceso individual de clarificación para establecer si trata o no de un inmueble de naturaleza baldía, es decir, de aquellos predios que no tienen dueño alguno y carecen de antecedente registral.

En esta dirección la Corte Constitucional estima que gran parte de la problemática se origina en el desconocimiento de las autoridades administrativas sobre la situación de los baldíos que no se encuentran individualizados física ni jurídicamente.

Por ello en su momento la sentencia T – 488 de 2014 ordena a la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR – la preparación de “…. un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales”. Igualmente, la Corte Constitucional en la sentencia ordena enviar copias del informe al INCODER para que adelante los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue la presencia de eventuales estructuras delictivas detrás de la estos procesos ilegales.

Por otro lado, en el año 2012 se expide la Ley 1579 que dispuso en su artículo 57 la apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos a nombre de la Nación cuando el entonces INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT) identifique un predio como posiblemente baldío. Posteriormente, el gobierno nacional reglamenta esta disposición con el Decreto 1858 de 2015, donde se establece la asignación e identificación registral a bienes baldíos sin antecedente registral, mediante la apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación. La idea central es dotar a la Agencia Nacional de Tierras – ANT – de instrumentos expeditos para avanzar, por un lado, en la tarea ardua de lograr un conocimiento completo del estado de los baldíos nacionales junto con una mayor y mejor administración, protección y recuperación de los mismos.

Con esta normatividad se crean las condiciones organizacionales y procedimentales al interior de la Agencia Nacional de Tierras – ANT – y en las demás entidades comprometidas en el proceso (Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC – y la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR – (con la Delegada para la Protección, Formalización y Restitución de Tierras y con las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos – ORIP –) para que en conjunto impulsen los trámites de individualización física y jurídica de los predios. Con esta herramienta se pretende frenar el fenómeno de ocupación indebida y apropiación ilegal mediante adjudicaciones irregulares a través de juicios de pertenencia; mejorar el conocimiento, la cuantificación y la gestión sobre los baldíos; y soportar la titulación de los baldíos a nombre de la Nación como paso previo para contabilizarlos formalmente y luego tomar la decisión de guardarlos para si o entregarlos a los solicitantes de adjudicaciones de baldíos que cumplen los requisitos establecidos por la Ley.

Atendiendo las disposiciones legales, el 22 de abril de 2015, mediante el memorando 20153112377, la Subdirección de Tierras del INCODER instruye a la Dirección Técnica de Baldíos acerca de “no emitir resoluciones que terminen el proceso de adjudicación de un baldío a persona natural, sea favorable o negativa, sin que se encuentre abierto con anterioridad folio de matrícula inmobiliaria que identifique el predio baldío a favor de la Nación”.

En consecuencia, surge la necesidad de generar una metodología, esto es un procedimiento y unos instrumentos y protocolos, para facilitar la aplicación de todo lo dispuesto por el Decreto 1858 de 2015.

La Superintendencia de Notariado y Registro toma la iniciativa y solicita el apoyo a la cooperación internacional americana a través del Programa de Tierras y Desarrollo Rural

– PTDR – de USAID para construir esta metodología que permita dar cumplimiento a lo señalado en la Ley 1579 y su decreto reglamentario, así como a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia de T – 488 de 2014, respecto a identificar registralmente los predios baldíos.

La solicitud es aprobada y la cooperación en breve tiempo contrata una consultoría para formular la metodología y en junio de 2016 entrega el resultado de un diseño metodológico para operacionalizar los propósitos enunciados.

En este diseño se enfatiza, entre otras, en la clarificación de las competencias de las distintas entidades intervinientes; las pruebas documentales requeridas; los aspectos procedimentales que deben agotarse; y cuáles son los predios susceptibles de apertura de matrícula inmobiliaria.

Con estos avances indiscutibles, la metodología diseñada enfrenta el reto de ser probada y validada utilizando casos concretos, a manera de pilotos, que demuestren su valor y pertinencia, antes de proceder a aplicarla en el conjunto del país.

La oportunidad para el desarrollo de estos pilotajes aparece cuando el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER –, (hoy Agencia Nacional de Tierras – ANT), cumpliendo las disposiciones contenidas en el Decreto 1858 de 2015, “remitió a la Superintendencia de Notariado y Registro Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras, en diciembre de 2015, un listado de 9.393 predios que habían sido objeto del trámite de titulación de baldíos resolviendo su no adjudicación, con el propósito que la Superintendencia Delegada tramitara ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos – ORIP – la expedición de las respectivas carencias registrales que permitiera la apertura de los folios a nombre de la Nación”.

Así, las partes deciden implementar el piloto en una zona clave del país como es el Departamento del Meta, en tanto escenario de procesos históricos de colonización, conflictos de tierras y territorio focal para la construcción de una paz estable y duradera así como de las condiciones de posconflicto. Para ello se tiene como punto de partida la relación de 556 predios con expedientes de solicitudes de adjudicación negadas por el INCODER, del total de 9.393 remitidas en su momento por el INCODER.

Por otra parte, mediante el Decreto 2363 de 2015 se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia. Entidad a la cual entre otras funciones se le atribuye la administración de las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre estas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley160 de 1994, lo que hace necesario identificar las tierras baldías de la Nación para su efectiva disposición por parte del Estado Colombiano, razón por la cual la Agencia solicita al PTDR su apoyo para la implentación de un Piloto del procedimiento ya mencionado en el departamento del Meta.

Ante este reto, en 2017 el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR abre una convocatoria para adelantar la implementación de un proyecto piloto de validación de la metodología para la apertura de folios de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos a nombre de la Nación en el Departamento del Meta con el fin de garantizar su replicabilidad en el resto del país.

CONSUCOL es elegida como operadora del proyecto aprovechando su experiencia y los aprendizajes obtenidos específicamente en dos proyectos previos ejecutados por la firma para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID y que tiene como destinatarios finales el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, la Agencia Nacional de Tierras –ANT y la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR. Por último, este piloto es una vía para lograr la apertura de folios a nombre de la Nación pues la iniciativa parte de las solicitudes de adjudicación de baldíos, bajo una modalidad de demanda, cuya realización contribuye al proceso de constitución del inventario nacional de baldíos. La otra vía complementaria es una modalidad de oferta que procede con la determinación de zonas focalizadas para la reforma rural integral prevista en el acuerdo de paz, donde se realiza el barrido propio de la estrategia del catastro multipropósito.

II. MARCO JURIDICO

A continuación se presenta la normatividad vigente más relevante en materia inmobiliaria rural a consultar para el desarrollo del procedicmiento de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Los artículos 64, 65 y 150 de la Constitución establecen lo siguiente:

«Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.

Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras.

De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.» « Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…) 18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías.»

LEGISLACIÓN DEL ORDEN NACIONAL

Ley 110 de 1912

El código fiscal colombiano prevé el concepto del predio baldío de la siguiente forma:

«Artículo 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el artículo 56.

Artículo 45. Se reputan baldíos, y, por consiguiente, de propiedad nacional:

a). Las costas desiertas del territorio de la República no pertenecientes a particulares por título originario o traslaticio de dominio.

b). Las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas, o apropiadas por particulares, en virtud de título traslaticio de dominio.

c). Las Islas de los ríos o lagos navegables por buques de más de cincuenta toneladas; y d). Las márgenes de los ríos navegables, salvo el derecho que tengan los particulares por título traslaticio de dominio. ».

Codigo Civil

Por su parte el código Civil determina que los bienes baldíos son:

«Articulo 675. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. »

Ley 160 de 1994 La Ley 160 de 1994 es la norma marco que desarrolla las disposiciones constitucionales en materia de acceso a la tierra, mediante subsidios o adjudicación de predios baldíos.

En este sentido, esta norma en el artículo 48 dispone los elementos para la determinación de la naturaleza jurídica de los inmuebles objeto de los procedimientos a cargo de la ANT de la siguiente forma: «Artículo 48. De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: 1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado. A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público. » En este sentido, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede ser adquirida mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, actualmente la recién creada Agencia Nacional de Tierras, según el decreto 2363 del 2015, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. Vale resaltar que el referido artículo 65 de la ley 160 de 1994 también señala que “los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio […]”

Ley 1579 de 2012

La Ley 1579 de 2012, por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones, determina respecto a la apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre del Nación «Artículo 57. Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (lncoder), o quien haga sus veces, procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que identifique un predio baldío a nombre de la Nación - Incoder, o quien haga sus veces. En el caso en que dichos bienes baldíos, se encuentren ubicados dentro de las áreas que conforman el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, se procederá con fundamento en el acto administrativo proferido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces a la apertura de la matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación - Parques Nacionales Naturales de Colombia. En este último caso, y atendiendo a las normas que regulan el derecho de dominio en dichas áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales de Colombia deberá adelantar este trámite para todos los bienes ubicados al interior de estas áreas, dejando a salvo aquellos que cuenten con títulos constitutivos de derecho de dominio conforme a las leyes agrarias y que se encuentren debidamente inscritos en el registro inmobiliario. En caso de que se encuentren debidamente registrados títulos constitutivos de derecho de dominio conforme a las leyes agrarias, dentro de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá solicitar la inscripción de la limitación de dominio en la matrícula inmobiliaria de cada predio. Paragrafo. La apertura del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal fin.»

A su vez el articulo 58 ibídem establece: "Prohibición de inscripciones. Una vez abierto el folio de matrícula solo procederá la inscripción de cualquier acto sujeto a registro, con la expresa autorización del Incoder o quien haga sus veces, o la cita de la ley que así lo autorice. ".

Decreto 1858 de 2015

La metodología de apertura de folios de matrícula inmobiliaria (FMI) de predios baldíos a nombre de la Nación, validada en el curso del proyecto, se sustenta en las reglas establecidas por el Decreto 1858 de 2015, reglamentario del artículo 57 del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, Ley 1579 de 2012.

El Decreto 1858 de 20151 desarrolla la actuación administrativa necesaria para la identificación registral de bienes baldíos sin antecedente registral, mediante la apertura de

1 El artículo 1 del Decreto 1858 de 2015 señala: “El Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho tendrá un nuevo capítulo, que se identificará como capítulo 15, y que tendrá el siguiente texto”. (Resaltado fuera del texto). La citada norma fue modificada por el artículo 1 del Decreto folios de matrícula inmobiliaria. Se destacan dos elementos en esta regulación: i) las pruebas que se exigen para ordenar la apertura de los folios; y ii) la oportunidad para presentar oposiciones por parte de personas que puedan considerar vulnerados sus derechos.

Sobre los elementos probatorios, se exige de una parte la plena identificación física del bien, y, de otra, la verificación de la carencia de antecedentes registrales inmobiliarios asociados a derechos reales sobre estos predios. Por esta razón, aún cuando el Decreto 1858 de 2015 autoriza a la ANT a practicar todas las prueba que considere pertinentes, son dos las pruebas básicas que deben obrar como soporte fáctico de la orden de abrir folios de baldíos a nombre de la Nación: Plano predial catastral o documento cartográfico oficial expedido por la autoridad catastral competente. (Decreto 1858, 2015, Artículo 2.2.6.15.8). Se señala así mismo que la ANT “solicitará certificado al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o a los catastros descentralizados o a quien haga sus veces, en el que se describan los predios a los que se refiera el presente capitulo, con cédula catastral, georreferenciación, señalando cabida y linderos, y la información de relación jurídica del bien que obre en sus bases de datos”. (Decreto 1858, 2015, Artículo 2.2.6.15.3).

Certificado emitido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el que se indique la carencia de antecedentes registrales inmobiliarios asociados a derechos reales sobre estos predios (Decreto 1858, 2015, Artículo 2.2.6.15.3).

Solo cuando el predio se encuentre debidamente identificado e individualizado por la autoridad competente, y se haya descartado el ejercicio de derechos reales sobre estos bienes, la ANT podrá emitir el acto administrativo en el que ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos abrir la matrícula inmobiliaria como predios baldíos de propiedad de la Nación, y ordenar su inscripción en el respectivo folio a nombre de la Nación-ANT (Decreto 1858, 2015, Artículo 2.2.6.15.4).

Sobre la oportunidad para presentar oposiciones, la actuación administrativa regulada por el Decreto 1858 de 2015 prevé que en cualquier etapa y hasta antes de la ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se ordene la apertura del folio de matrícula inmobiliaria, se puedan presentar oposiciones por parte de terceros que aleguen derechos de pleno dominio sobre los predios que, hasta este punto, son presuntamente baldíos. Si se presentan oposiciones, la ANT debe terminar la actuación administrativa de apertura del folio e iniciar de manera inmediata el respectivo proceso de clarificación de la propiedad (Decreto 1858, 2015, Artículo 2.2.6.15.6). Se tiene que, desde una lectura jurídica, el Decreto 1858 de 2015 contiene reglas claras sobre las pruebas que se deben tener para corroborar la naturaleza de baldío del predio -y sobre quienes son las autoridades competentes para emitir dichas pruebas-, sobre las

1961 de 2015, el cual establece “Artículo 1º. Modificase la numeración del Capítulo 15 denominado “Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos” del Decreto 1069 de 2015, la cual quedará así: CAPÍTULO 16, APERTURA DE MATRÍCULA INMOBILIARIA DE BIENES BALDÍOS". (Resaltado fuera del texto).

cuales se debe sustentar la orden que en su momento la ANT le dé a las ORIP´s para abrir los folios de matrícula inmobiliaria. A su vez, el Decreto también es claro sobre los espacios u oportunidades con las que cuentan terceros indeterminados para hacer valer los derechos que consideren vulnerados, en todo caso, antes de que quede en firme el acto administrativo que ordene la apertura del folio.

Decreto 2363 de 2015

Mediante el Decreto 2363 de 2015 se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia.

Entre las funciones a cargo de la Agencia Nacional de Tierras Rurales se cuentran: «Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes:

9. Administrar los bienes que pertenezcan al Fondo Nacional Agrario que sean o hayan sido transferidos a la Agencia.

11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar. delimitar y constituir reservas sobre estas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley160 de 1994.»

Así mismo, el articulo 25 del decreto 1363 de 2015 establece las funciones de la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación y le atribuye entre otras “la administración de los bienes fiscales patrimociales de la Afencia y las Tierras Baldías de la Nación de conformidad con los criterios y lineamientos impartidos por el Director General y los procedimientos administrativos adoptados para el efecto”.

ACTOS AMINISTRATIVOS

A continuación se relacionan los actos administrativos más relevantes que regulan la materia de manera: Resolución 279 del 16 de noviembre de 2016, Agencia Nacional de Tierras, “Por la cual se asigna la función de adelantar desde el inicio hasta su culminación el procedimiento de apertura de folio de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos de la Nación en la Subdirección de Administración de Tierras”. Circular No. 05 del 29 de enero de 2018, Agencia Nacional de Tierras, “Lineamiento Para la interpretación y aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 en lo referido a acreditación de propiedad privada sobre predios rurales” Instrucción administrativa No. 03 del 16 de mayo de 2016, Superintendencia de Notariado y Registro, “Reiteracion del estricto cumplimiento de la instrucción conjunta 251 INCODER/13 SNR de 13 de noviembre de 2014, relativa a la inscripcion de sentencias de declaracion judicial de pertenencia sobre terrenos presuntamente baldios y acciones a seguir en cumplimiento de la sentencia T-488 de 9 de julio de 2014”.

Instrucción Administrativa No. 11 de 24 de mayo de 2017, Superintendencia de Notariado y Registro, Adición a la instrucción administrativa 03 del 26 de marzo de 2015: identidad jurídico—registral de bienes baldíos urbanos de propiedad de las entidades territoriales cedidos por la nación en virtud de la ley. Resolución No. 6221 de 14 de junio de 2017, Superintendencia de Notariado y Registro, "Por la cual se crea y adopta un código de especificación para un acto objeto de inscripción en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos”. JURISPRUDENCIA

Sentencia T-488 de 2014, Corte Constitucional, Cumplimiento de Sentencia en proceso de pertenencia rural/ terrenos baldíos adjudicables solo pueden adquirirse por título otorgado por el INCODER. Auto 222/16, Corte Constitucional, Cumplimiento de las órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014. Auto No.040 de 2017, Corte Constitucional, Cumplimiento órdenes emitidas en la sentencia T-488 de 2014 y en el Auto 222 de 2016. III. METODOLOGIA DE APERTURA DE

FOLIOS DE MATRICULA INMOBILIARIA A

NOMBRE DE LA NACION

El Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID contrata los servicios del consultor Álvaro Germán Torres Mora para construir la metodología de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación que brinde operatividad al cumplimiento de lo señalado en el Decreto 1858 de 2015, (reglamentario de la Ley 1579 de 2012 Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos) así como a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia de Tutela T – 488 de 20142. El contenido de la propuesta metodológica se resume a continuación, de manera textual y citada en extenso, señalando entre comillas los párrafos del documento original de la propuesta metodología del consultor. Cabe la pena aclarar que lo descrito corresponde al desarrollo libre del autor según su interpretación de la norma, sin que la misma sea de obligatorio cumplimiento por parte de la ANT, sino una recomendación de cómo se debe realizar el ejercicio.

Como punto de partida el documento citado plantea que el Decreto 1858 de 2015 enfrenta retos en materia probatoria; de competencias de las tres entidades concurrentes como son la ANT, el IGAC y la SNR (y en forma tangencial el Ministerio de Ambiente cuando los predios se encuentran al interior del Sistema de Parques Nacionales Naturales); y los aspectos procedimentales y documentales requeridos para su aplicación.

2 Véase. Torres Mora, Álvaro Germán. Propuesta Metodológica para la Apertura de Matrículas Inmobiliarias de Baldíos a

Nombre de la Nación. Bogotá. Programa de Tierras y Desarrollo Rural – PTDR de USAID, Junio de 2016.

A partir de un recuento histórico sobre la normatividad de los baldíos nacionales, las decisiones de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia al respecto y la historia abreviada del registro de instrumentos públicos en Colombia, el autor sintetiza el trámite de apertura de folios de matrícula inmobiliaria de la siguiente manera:

Luego de la etapa de alistamiento se continúa con una etapa probatoria. “Según el decreto 1858 de 2015, una vez el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, hoy Agencia Nacional de Tierras, en el desarrollo de sus funciones misionales o por comunicación de autoridad administrativa o judicial, identifique tierras posiblemente baldías, mediante acto administrativo de trámite dará inicio oficiosamente a la actuación administrativa para la apertura de folio de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos a nombre de la Nación”.

“El procedimiento cuenta con una etapa probatoria en la que la ANT practicará las pruebas pertinentes, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011. De cualquier manera, deberá solicitar al IGAC o a los catastros descentralizados una certificación en la que se describan los predios, con cédula catastral, georreferenciación, señalando cabida y linderos, y la información de relación jurídica del bien que obre en sus bases de datos”. Para el caso se trata de los certificados catastrales especiales y los certificados plano predial catastral.

A renglón seguido, se plantea que “También deberá solicitar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente el certificado en el que se indique la carencia de antecedentes registrales inmobiliarios asociados a derechos reales sobre estos predios”. Esta tarea se plantea previamente en la Instrucción Conjunta No. 13 de 2014 suscrita entre el INCODER y la Superintendencia de Notariado y Registro. “Cuando en los predios presuntamente baldíos se encuentren ocupantes la Agencia Nacional de Tierras deberá hacer un listado que contenga el nombre del ocupante, su cédula, el nombre del predio y el código catastral. Adicionalmente alistará los certificados planos prediales, que previamente ha debido solicitar al IGAC, o a la autoridad catastral competente, según las facultades conferidas por el Decreto 1858 de 2015”. “Se sugiere que esta información sea canalizada inicialmente por la Delegada para la Protección, Formalización y Restitución de Tierras de la Superintendencia de Notariado y Registro con el fin de que esta pueda hacer la distribución a las distintas Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y eventualmente apoyar la respuesta a la solicitud”. “La entidad registral deberá hacer la consulta de los Índices de Propietarios que se llevan en cada una de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. Para tal efecto, se deberá verificar la información contenida en los folios magnéticos y los folios de cartulina, y de no hallarse información en estos se deberá proceder a consultar la información disponible en los folios del antiguo sistema”.

“Distinta es la labor cuando se remite la información del predio presuntamente baldío y se verifica que este no se encuentra ocupado. En estos casos la Agencia Nacional de Tierras remitirá el listado de los predios indicando su código catastral, lugar de ubicación y los certificados planos prediales que previamente ha debido solicitar al IGAC o a la autoridad catastral competente”. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en coordinación con la Superintendencia de Notariado y Registro, valida la consulta correspondiente en el Sistema de Información de Registro SIR y procede a emitir el certificado correspondiente.

“La Agencia Nacional de Tierras pedirá y practicará las pruebas que considere pertinentes en atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1437 de 2011. Según esto, es pertinente evaluar la oportunidad de solicitar otras pruebas que puedan contribuir a demostrar la situación jurídica y económica del bien”. Entre otras pruebas se ubican la práctica de la inspección ocular y la verificación de inscripción del predio en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados – RUPTA – creado por la Ley 387 de 1997 y en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente (Ley 1448 de 2011), ambos administrados por la Unidad Administrativa para la Gestión de Restitución de Tierras.

Con relación al debate probatorio el autor reitera que “Según el artículo 2.2.6.15.6 del Decreto 1858 de 2015 “en cualquier etapa de la actuación y antes de la ejecutoria del acto administrativo mediante el cual se ordene la apertura de matrícula inmobiliaria, cuando se presenten terceros que aleguen derechos de pleno dominio sobre estos predios, el INCODER o quien haga sus veces, terminará las actuación administrativa de que trata el presente capítulo e iniciará de manera inmediata el respectivo proceso de clarificación de la propiedad”.

Si bien el Decreto 1858 de 2015 no contempla la expedición de un acto administrativo de cierre de la etapa probatoria el autor recomienda que esto ocurra, antes de la expedición del acto administrativo de fondo.

“Una vez los predios se encuentren identificados e individualizados catastralmente, y verificada la ausencia del ejercicio de derechos reales sobre estos, la ANT ordenará la apertura del folio de matrícula inmobiliaria y la inscripción a nombre de la Nación – ANT. Si la administración del bien es competencia de otra entidad se hará la anotación a su nombre, de acuerdo al acto administrativo expedido por esta. Si el predio se encuentra dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales se solicitará la inscripción a nombre de la Nación – Parques Nacionales Naturales y la limitación del dominio”. Por supuesto, en los casos en que se determine que el predio es privado, se ordena inmediatamente el archivo del proceso.

El acto administrativo proferido por la ANT, que dá lugar a la apertura del folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación “será publicitado de acuerdo al artículo 65 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Si durante cualquier etapa del procedimiento – hasta antes de la ejecutoria del acto administrativo de fondo – se presentan terceros alegando derechos sobre el predio se terminará de inmediato la actuación y se iniciará el proceso de clarificación”.

A la resolución de apertura de folio de matrícula inmobiliaria una vez notificada y resueltas las oposiciones a que haya lugar, se le brinda la constancia de ejecutoria y se envía a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos con la solicitud para la apertura del folio de matrícula inmobiliaria correspondiente y la inscripción del predio a nombre de la Nación – ANT.

Ahora bien, el autor presta una atención especial a los términos de respuesta de las solicitudes. Para el efecto, en esta materia acusa vacíos puntuales del Decreto 1858 de 2015 y plantea que se acoja el artículo 30 de la Ley 1755 de 2015 que rerza “Cuando una autoridad formule una pertición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor a diez (10) días”. Y continúa “Teniendo en cuenta que no existe una norma específica en la Ley 1579 de 2012 y el Decreto 1858 de 2015 resulta ineludible este término genérico”.

Por último, el documento concluye con una propuesta para la realización de una prueba piloto.

IV. ESTRATEGIA DE VALIDACIÓN

METODOLÓGICA

La estrategia de validación (Véase Gráfico 1. Estrategia de Validación) contempla la realización de seis fases correspondientes a:

1. El alistamiento que implica en la organización del equipo de trabajo, la capacitación, planificación de las actividades y el acceso a la información base de los expedientes suministrados por la ANT. Así mismo, la realización del diagnóstico jurídico y catastral, el alistamiento catastral y, luego, la elaboración de los conceptos de información catastral / gestión inmobiliaria entre el operador y la ANT. 2. La asistencia técnica a la Agencia Nacional de Tierras – ANT en la expedición, comunicación, publicidad y gestión documental de los autos de inicio de trámite de apertura del folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.

3. La asistencia al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC / Dirección Territorial Meta en la expedición de los certificados catastrales especiales y certificados plano predial catastral;

4. La asistencia a la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR / Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos – ORIP de San Martín, Villavicencio, Puerto López y Acacias en la expedición de los certificados de carencia de antecedentes registrales asociados a derechos reales o de existencia de folio de matrícula inmobiliaria;

5. El apoyo a la Agencia Nacional de Tierras – ANT en la expedición de los actos administrativos de cierre de procedimiento, bien sea abriendo el folio a nombre de la Nación; archivando el proceso por que el predio es propiedad privada o presenta algún impedimento; o remitiendo al proceso agrario de clarificación de la propiedad; y

6. El acompañamiento en la notificación y trámite de opciones, resolviendo los recursos de oposiciones a la resolución correspondiente y ordenando la apertura del folio ó, en el caso de oposiciones de terceros que aleguen derechos de pleno dominio sobre los predios, remitir el expediente a clarificación de la propiedad en la ANT – Subdireccón de Procesos Agrarios – Gestión Jurídica.

Gráfico 1. Estrategia de Validación

Alistamiento Catastral (Digitalización y Vectorización de Planos) Solicitud de Cruces R1 y R2 al IGAC (Base Alfa Numérica) Solicitud de Cruce de Información Geográfica (Shape File

Catastral del Area) al IGAC

Organización del Equipo de Trabajo

Resoluciones de Archivo del Proceso por ser Predio es Privado o con Impedimento

Consulta en Indice de Propietarios cuando el Predio está Ocupado

Acceso a los Expedientes Suministrados por ANT

Resoluciones de Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria a

Nombre de la Nación

Diseño y Aprobación de Formatos e Instrumentos Diagnóstico Jurídico y Catastral de Expedientes

Alistamiento

Diligenciamiento de Bases de Datos

Asistencia al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC / Dirección Territorial Meta en la Expedición de Certificados

Catastrales Especiales y Certificados Plano Predial Catastral

Procedimiento

Selección de Mínimo 400 Expedientes Viables Jurídicamente y con Información Catastral y Vectorización Exitosa

Apoyo a la Expedición de Autos de Inicio de Trámite de Apertura de Folio de Matrícula Inmobiliaria a Nombre de la Nación por

ANT

Oposiciones de Terceros que Alegan Derechos de Pleno Dominio Sobre los Predios

Comunicación, Publicidad y Gestión Documental de los Autos por parte de ANT

Análisis Jurídico de 600 Expedientes

Consulta RUPTA (Ley 387/1997) y RTPDAF (Ley 144/2011)

Conceptos de Información Catastral / Gestión Inmobiliaria Aprobación de Conceptos por ANT

Apoyo a la Agencia Nacional de Tierras – ANT en la Notificación y Trámite de Opciones

Acto Administrativo de Remisión al

Proceso Agrario de Clarificación de la

Propiedad

Expedición de los Certificados

Remisión de Expedientes a Clarificación de la Propiedad en ANT (Subdirección de Procesos Agrarios / Gestión

Jurídica) Resolución de Recursos de Oposiciones a Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria a Nombre de la Nación

Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria a Nombre de la Nación - ANT

Procedimiento (Continuación)

Taller de Capacitación del Equipo de Trabajo Plan de Trabajo y Cronograma de Actividades

Asistencia a la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR / Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos – ORIP de San Martín, Villavicencio, Puerto López y Acacias en la Expedición de los Certificados de Carencia de Antecedentes Registrales Asociados a Derechos Reales o de Existencia de Folio de

Matrícula Inmobiliaria

Apoyo a la Agencia Nacional de Tierras – ANT en la Expedición de los Actos Administrativos de Cierre de Procedimiento

Verificación en Bases de Datos (SIR)

Notificación de las Resoluciones de Apertura de Folios de Matrícula Inmobiliaria a Nombre de la Nación

Fuente: PTDR de USAID En principio, con este diseño conceptual se espera aplicar a mínimo 400 predios baldíos pero la realidad de la ejecución (asociada a factores exógenos que son ampliados más adelante), implica disminuir el horizonte a 334 predios.

Ahora bien, la experiencia desarrollada difiere del diseño original en ocho elementos técnicos principales:

1. La verificación de los predios baldíos en el Registro Único de Predios y Territorios

Abandonados – RUPTA – creado por la Ley 387 de 1997 y en el Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas Forzosamente (Ley 1448 de 2011), ambos administrados por la Unidad Administrativa para la Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, se descarta en la medida que en estos casos se cuenta con una ruta distinta. 2. Dado que el interés es identificar el baldío nacional, en el momento de proyectar los autos de inicio de trámite, la ANT decide modificar el formato del auto en atención a que para el proceso en curso lo adecuado es la apertura del folio de matrícula inmobiliaria sobre predio catastral y no sobre el predio solicitado en adjudicación – que en su momento se considera como el punto de partida del proyecto –.

3. Durante el proceso la ANT determina que los certificados catastrales especiales expedidos por el IGAC son suficiente prueba para identificar el predio baldío nacional, lo cual implica el descarte del certificado del plano predial catastral – el cual ya se venía gestionando –.

4. En el procedimiento adoptado no se implementó el acto administrativo de cierre de la etapa probatoria como se recomienda inicialmente por el autor de la metodología, por decisión de la ANT. 5. La ANT define que no es necesario vincular como parte del proceso de apertura de folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación a los solicitantes de la adjudicación de los casos en curso en la medida en que la titulación a nombre de la Nación es independiente de la decisión posterior de adjudicación del baldío a un particular.

6. Los autos de inicio de trámite de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación no presentan oposiciones. Las comunicaciones y la publicidad, tanto interna como externa a la agencia, se surte en los términos, condiciones y tiempos legales.

7. En la expedición de los autos administrativos de cierre de procedimiento tampoco se hace necesario proferir autos administrativos de remisión al proceso de clarificación de la propiedad como inicialmente se establece en la estrategia de validación.

8. En virtud de lo descrito en el artículo 2.2.6.15.7. del Decreto 1858 de 2018, la postura de la ANT respecto a los predios al interior del Sistema Nacional de Parques Naturales, es que un una vez verificada dicha situación lo procedente es el archivo del proceso por parte de la Agencia, y la respectiva comunicación al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que sea esta la entidad quien proceda a la apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación a favor de Parques Naturales.

A la par, el contraste del diseño con la realidad permite establecer la subestimación existente con relación a la elevada carga de gestión documental que exige el proceso de apertura de folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación bajo un escenario de múltiples casos atendidos de manera simultánea. V. APLICACIÓN DE LA PRUEBA PILOTO

La aplicación de la prueba piloto en el Departamento del Meta enriquece el diseño citado anteriormente, con diversas actividades no contempladas, detalles relevantes y matices que muestran la complejidad del procedimiento en la práctica.

Esta experiencia se presenta a continuación mediante el desarrollo de cinco acápites. El primero enseña el flujograma real de la implementación; en el segundo se describe el alistamiento realizado; la tercera parte contiene el procedimiento propiamente dicho; en el cuarto acápite se relacionan los apoyos técnicos brindados a las entidades participantes, sin los cuales no es posible adelantar el piloto; y, en el quinto, el costo financiero de este apoyo técnico. 1. Flujograma de la implementación

En la Tabla 1. Flujograma de la Implementación de la Prueba Piloto se observan los procesos adelantados, paso a paso, precisando las fases y las actividades que alberga cada uno de ellos. Se concluye que el diseño conceptual se preserva en sus componentes centrales pero claramente es bastante general y resumido frente a la cantidad de actuaciones que son necesarias para llegar a una resolución de apertura de folio de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación.

Etapa de Alistamiento

Pro ces os Se cu en cia les

Cruce en Base de Datos Alfa Numérica (Registros 1 y 2) por IGAC

Inicio el Proceso Organización

Elaboración de Conceptos de Informacion Catastral /

Gestión Inmobiliaria

Organización de la Información Catastral y de los Contenidos de los Conceptos de Información Catastral / Gestión Inmobiliaria Diligenciamiento del Formato de ANT Aprobación de los Conceptos de Información Catastral / Gestión Inmobiliaria por ANT

Alistamiento Catastral

Recepción de la…