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METODOLOGÍA PARA LA ATENCIÓN A

SEGUNDOS OCUPANTES

PROGRAMA DE TIERRAS & DESARROLLO RURAL

NOVIEMBRE 2018

Esta publicación fue producida para la revisión del Programa de Tierras & Desarrollo Rural de Tetra Tech ARD.

METODOLOGÍA PARA LA

ATENCIÓN A SEGUNDOS

OCUPANTES

DISCLAIMER:

Esta publicación fue posible con el soporte proveído por el Programa de Tierras & Desarrollo

Rural de Tetra Tech ARD. Las opiniones expresadas en la presente son de (los) autor(s) y no reflejan necesariamente la visión u opinión del Programa de Tierras & Desarrollo Rural de Tetra

Tech ARD.

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TABLA DE CONTENIDO

METODOLOGÍA PARA LA ATENCIÓN A SEGUNDOS OCUPANTES

TABLA DE CONTENIDO ............................................................................................................................ I

INTRODUCCIÓN

1. ACTIVIDADES

1.1. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

1.1.1. EJERCICIO Y HERRAMIENTA DE CARACTERIZACIÓN

1.1.2. FORTALECIMIENTO MESAS BILATERALES

1.1.3. JORNADAS TOMA DE PODERES

1.2. CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS

1.2.1. SOCIALIZACIÓN INSTRUCCIÓN CONJUNTA

1.2.2. CAPACITACIÓN DEFENSORES EN RESTITUCIÓN

2. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

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INTRODUCCIÓN

El Programa de Tierras y Desarrollo Rural ha trabajado desde el momento de su creación con la

Unidad de Restitución en el fortalecimiento de la política. Desde el inicio del Programa se identificó como una de las necesidades el fortalecimiento en relación con la atención a los llamados segundos ocupantes. Desde muy temprano en la política, la Unidad pudo identificar que al llegar a los predios a notificar de la existencia del proceso de restitución, se encontraba con personas que estaban habitando el predio y que contrario a lo que se asumía en la lógica de la ley, no eran los despojadores ni estaban relacionados con éstos. Se trataba de unas personas, muchas veces en condición de vulnerabilidad, que estaban ocupando, habitando y trabajando el predio solicitado en restitución, no contaban con los recursos económicos para la contratación de un abogado que los representara en el proceso de restitución, y en caso de un fallo favorable al solicitante, se verían en la necesidad de dejar el predio sin tener un lugar al cual dirigirse. Ante esta realidad, la Unidad comenzó a identificar posibles acciones para la atención de esta población, de tal manera que no se vieran afectados por las sentencias de restitución.

La Unidad solicitó entonces apoyo al Programa para los retos que se presentaban en materia de segundos ocupantes. Si bien la solicitud inicial fue hecha por la Unidad de Restitución, desde muy temprano fue claro que no podría la Unidad asumir todo el trabajo con este grupo de población. Si bien se trata de población vulnerable que podría verse impactada por el proceso de restitución, sus pretensiones en el proceso eran vistas como contradictorias a las del solicitante, por lo que la Unidad no podría asumir su defensa dentro del proceso. Así, se comenzó a trabajar de la mano con la

Defensoría del Pueblo, quien en su función de ejercer la defensa jurídica de población vulnerable, es llamada a ejercer la defensa de los segundos ocupantes vulnerables en el proceso de restitución.

Cabe aclarar que no todos los opositores dentro del proceso de restitución son considerados segundos ocupantes. Esta categoría solo incluye a las personas que cumplen las condiciones ya descritas de relación con el predio solicitado en restitución, vulnerabilidad y no relación directa ni indirecta con el despojo.

Estos apoyos pueden clasificarse en dos tipos: apoyos orientados al fortalecimiento institucional, y orientados a la formación y capacitación de funcionarios. El Programa ha trabajado en los dos tipos de apoyo a lo largo de los cinco años de implementación, tanto a nivel nacional como regional, de acuerdo con las necesidades planteadas por la entidad.

A continuación se presenta brevemente el trabajo realizado en cada una de las líneas, recogiendo la metodología empleada así como los principales resultados. Al final se incluyen unas conclusiones y recomendaciones generales en relación con el trabajo institucional con los segundos ocupantes desde la experiencia de trabajo del Programa.

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1. ACTIVIDADES

Las actividades apoyadas por el PTDR para el fortalecimiento en la atención a segundos ocupantes se pueden agrupar en dos tipos: actividades orientadas al fortalecimiento institucional, y actividades orientadas a la capacitación. En el primer grupo se encuentran las actividades que se realizaron con la Unidad de Restitución o la Defensoría y que estaban orientadas al fortalecimiento de sus capacidades institucionales. Dentro de estas están el diseño de un instrumento de caracterización para los segundos ocupantes, el fortalecimiento de las mesas bilaterales regionales como espacio de articulación y las jornadas de toma de poderes realizadas en las regiones mediante la articulación con la Defensoría y la Unidad de Restitución.

En la segunda categoría se encuentran las actividades que tenían como objetivo el fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios para el ejercicio de su función. Dentro de estas están la socialización de la instrucción conjunta de la Unidad y la Defensoría, y la capacitación en restitución de tierras a los Defensores en las regiones.

A continuación se incluye una referencia a cada una de las actividades realizadas.

1.1. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

1.1.1. EJERCICIO Y HERRAMIENTA DE CARACTERIZACIÓN

Esta actividad se realizó en el primer año del Programa, cuando la Unidad estaba en el proceso de diseñar una herramienta que le permitiera caracterizar a los segundos ocupantes que encontraba en los predios solicitados en restitución. La herramienta se diseñó a partir de un ejercicio piloto realizado en Montes de María, en el cual se recogió información de un grupo de segundos ocupantes identificados. Esta herramienta surge de la necesidad identificada por la Unidad de restitución, pues al llegar a los predios a notificar la solicitud de restitución se encontraba que el predio estaba ocupado por unas personas que no eran los despojadores ni tenían relación con estos, y se hizo evidente la necesidad de contar con información de estas personas, que permitiera conocer sus necesidades y de esta manera determinar las posibles rutas de atención.

La herramienta diseñada con el apoyo del Programa incluye información relacionada con:

- Datos del ocupante: información básica del ocupante del predio;

- Datos del núcleo familiar: información en relación con la condición de víctima de los ocupantes del predio, si han sido beneficiarios de programas del Estado y patrimonio, entre otra información que permita identificar las condiciones en las que se encuentran los ocupantes del predio;

- Forma de adquisición del predio: para determinar no solo la manera como llegaron los ocupantes al predio, sino su relación jurídica con el mismo;

- Uso y explotación del predio: con el fin de poder determinar la dependencia económica del predio;

- Información del proceso de restitución: si el segundo ocupante sabe que el predio ha sido solicitado en restitución, en caso de tener conocimiento del proceso saber si hace parte del mismo y si el segundo ocupante hace parte de un proceso de restitución como reclamante de este u otro predio;

- Observaciones de la diligencia;

- Autorización de uso de la información recolectada;

- Contraste de la información recolectada con información institucional;

- Concepto final de la diligencia.

Este documento fue entregado a la Unidad de Restitución, que lo recibió como insumo y lo ha seguido actualizando de acuerdo con la experiencia de trabajo en campo y a los requerimientos de información de la Defensoría, quien es en últimas quien hace uso de esta información al ejercer la representación de los segundos ocupantes.

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Este fue un ejercicio interesante pues se dio en un primer momento de acercamiento a los segundos ocupantes, cuando la Unidad comenzaba a dimensionar el tamaño de este grupo poblacional y sus necesidades, y comenzaba en consecuencia a adecuar sus actuaciones a las necesidades que se evidenciaban.

Si bien este fue un ejercicio que se realizó una vez con apoyo del Programa como resultado del cual se generó un instrumento que ha seguido siendo actualizado por la Unidad, de este proceso se rescata:

- La recolección de información en campo, para identificar las posibles preguntas a realizar a la población;

- Identificación de las necesidades institucionales en materia de información. El primer acercamiento a los segundos ocupantes lo hace la Unidad, pero quien finalmente hará uso de la información recolectada es la Defensoría, por lo que se deben tener en cuenta las necesidades de información de las dos entidades;

- El instrumento diseñado podrá ser revisado cuando el trabajo de campo demuestre la necesidad de hacerlo;

- Es necesario contar con mecanismos que garanticen el intercambio de información de manera ágil. En el ejercicio con la Defensoría se evidenció que la Unidad remitía la información de manera diversa, en algunas regiones enviaba correo físico, que no llegaba a la persona responsable en la Defensoría, otras veces se enviaba por correo electrónico, a direcciones de personas que ya no estaban vinculadas con la entidad. Esto implicaba que la información no llegaba a la persona responsable y no se lograba avanzar, con el agravante de que al enviar correo físico se enviaban originales, por lo que no había manera de recuperar la información extraviada.

1.1.2. FORTALECIMIENTO MESAS BILATERALES

La Unidad de Restitución y la Defensoría del Pueblo emitieron en 2015 una instrucción conjunta en la cual recogen unas responsabilidades específicas en relación con la defensa técnica de los terceros y/o opositores en el proceso de restitución de tierras. Esta instrucción establece la creación de unas mesas bilaterales como espacio de articulación institucional. Al respecto señala la

Instrucción que estas mesas tendrán la función central de “efectuar seguimiento a las medidas adoptadas a través de esta instrucción conjunta y de concertar acciones conjuntas para el logro de las finalidades que aquí se plantean”.

En las actividades relacionadas con capacitación se hará referencia al ejercicio de socialización de dicha instrucción conjunta, en el cual se dio a conocer a las dos entidades la necesidad de crear las mesas bilaterales y de garantizar su funcionamiento. A partir de este ejercicio de socialización, el

Programa apoyó en las regiones que así lo requirieron, la creación y fortalecimiento de esta mesa bilateral.

Este ejercicio, que tiene como objetivo principal la articulación institucional, evidenció la importancia de trabajar de manera articulada, pues cada entidad cuenta con información exclusiva para el proceso, sin la cual no es posible avanzar en el proceso de atención de los segundos ocupantes.

Del trabajo realizado en estos espacios de articulación se evidencia que el proceso para la atención de segundos ocupantes es:

- La Unidad de Restitución es quien evidencia la existencia de segundos ocupantes en los predios al hacer la visita al predio para la notificación. En este primer encuentro se hace una caracterización inicial y se determina si existe necesidad de representación por parte de la

Defensoría;

- La Unidad informa a la Defensoría de la existencia de los segundos ocupantes vulnerables para que esta inicie el proceso de representación, el cual puede iniciar desde la etapa administrativa;

- Se establece contacto entre la Defensoría y el segundo ocupante. Inicialmente la Defensoría no contaba con un procedimiento para llegar a los segundos ocupantes, sino que atendía a aquellos que llegaban a solicitarlo. Sin embargo, los segundos ocupantes son población vulnerable, que se encuentra en el predio solicitado en restitución, el cual muchas veces se encuentra alejado del casco urbano y más aún de la capital de departamento en donde se encuentra el defensor, por esta razón surge otra actividad apoyada por el Programa que son las jornadas de toma de poderes, a la cual se hará referencia más adelante;

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- El segundo ocupante otorga el poder a la Defensoría y esta ejerce su representación en el proceso de restitución de tierras.

El fortalecimiento de las mesas bilaterales facilitó el proceso de intercambio de información, mediante el cual la Defensoría se enteraba de la existencia de potenciales segundos ocupantes, y se pudo coordinar de manera más eficiente las visitas a campo, tanto a predios con potenciales segundos ocupantes como a aquellos en los que ya se tenía conocimiento de la presencia de segundos ocupantes, para de esta forma garantizar su representación judicial.

De igual manera este espacio sirvió para identificar necesidades adicionales en materia de apoyo a jornadas, como ya se mencionó, pero también necesidades en capacitación en restitución de tierras, pues los Defensores que asumieron la representación de los segundos ocupantes venían de otras áreas del derecho y por lo tanto no tenían conocimientos de aspectos básicos de justicia transicional y del proceso de restitución de tierras en particular.

1.1.3. JORNADAS TOMA DE PODERES

Después de la socialización de la instrucción conjunta los Defensores en las regiones tenían claro su rol en la defensa de los segundos ocupantes, sin embargo se evidenciaron limitaciones en recursos y dificultades administrativas que impedían la representación de los segundos ocupantes, dado que los defensores no lograban el acercamiento a la población. Se evidenciaron dos dificultades específicas frente a esto. Por un lado, los Defensores están vinculados por contrato de prestación de servicios, lo cual hace que pasen algunos meses sin contrato, mientras se da su renovación. Esto fue consultado a nivel nacional, donde manifestaron que los contratos tienen continuidad, sin embargo en las regiones manifestaron tener varios meses sin contratación.

Adicionalmente, las jornadas son concertadas con la Unidad de Restitución, quien las lidera por ser responsable de la notificación en la cual se identifica a los segundos ocupantes (y la notificación debe darse en los plazos establecidos para el proceso). Esto implica que los Defensores deben tener flexibilidad para realizar sus viajes, y no la tienen, por lo cual difícilmente logran solicitar la comisión en el tiempo que da la Unidad entre la planeación y la ejecución de la visita. Este proceso de planeación se ha podido depurar con la mesa bilateral, pues se logra una planeación anticipada de los viajes, sin embargo el estado actual requirió un proceso de establecimiento de confianza entre las entidades, en el cual el Programa tuvo una oportunidad de apoyo.

En este sentido, el Programa identificó la posibilidad de apoyar a las entidades en la realización de jornadas de toma de poderes. Estos son espacios en los cuales la Defensoría, acompañada o no de la Unidad, se desplaza a las zonas donde se ha identificado la presencia de potenciales segundos ocupantes para hacer la toma de poderes in situ. Este espacio se aprovecha para capacitar a los potenciales segundos ocupantes en los aspectos básicos del proceso de restitución y en sus derechos.

Esta actividad se desarrolló en las regiones del Programa con mayor presencia de segundos ocupantes (Cesar, Meta y Montes de María) y en las tres regiones dio muestras de ser una metodología exitosa.

El éxito de la actividad se logró después de un proceso de generación de confianza en las entidades, que no existía pues no habían tenido la necesidad previa de trabajar de manera articulada.

Inicialmente se veían como contrapartes en un proceso judicial, y existían dificultades para la articulación. Sin embargo, una vez fue claro que los intereses de los segundos ocupantes no necesariamente van en contra de los solicitantes, en la medida en que no solamente tienen la pretensión de quedarse en el predio, sino que pueden solicitar otras medidas que no contradicen las pretensiones principales, se logró un trabajo articulado con excelentes resultados.

El procedimiento para la realización de las jornadas de toma de poderes es:

- En el espacio de la mesa bilateral, la Unidad presenta a la Defensoría los casos en los que se han encontrado o se considera puede haber segundos ocupantes;

- De manera conjunta, la Unidad y la Defensoría identifican la cantidad de potenciales segundos ocupantes a ser representados;

- Se priorizan los casos identificados de acuerdo a los procesos de macro y micro focalización de la Unidad;

- La Unidad y la Defensoría, de manera conjunta, programan las salidas a campo;

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- Se realiza la jornada en la cual se capacita a los asistentes en generalidades del proceso de restitución, quiénes son los segundos ocupantes y cuáles son sus derechos, por parte de la

Unidad o la Defensoría, de acuerdo a lo concertado en la mesa;

- Se realiza sesión de toma de poderes a los potenciales segundos ocupantes por parte de la

Defensoría;

- Los poderes recolectados son validados por la Defensoría, quien verifica información personal, condiciones de vulnerabilidad, entre otras;

- Con los poderes validados se inicia la representación en el proceso de restitución de tierras.

Esta actividad debe seguirse realizando de manera articulada por la Unidad y la Defensoría, incluso una vez termine el acompañamiento del Programa. Si bien se han logrado avances muy significativos en la atenciòn a los segundos ocupantes, la restitución sigue avanzando en el país, en regiones en las que todavía no se tiene certeza de la cantidad de segundos ocupantes existentes.

En este sentido será necesario fortalecer las mesas bilaterales, establecer relaciones de confianza y continuar con las jornadas de toma de poderes, que garanticen la adecuada representación judicial de los segundos ocupantes.

1.2. CAPACITACIÓN A FUNCIONARIOS

Una segunda línea de acción en el fortalecimiento para la atención a segundos ocupantes es la de capacitación a funcionarios. En esta línea se buscó el fortalecimiento de las capacidades de los

Defensores en la defensa de los segundos ocupantes. Como ya se mencionó, un reto que se debió enfrentar en este ejercicio fue la alta rotación de personal en la Defensoría. El primer ejercicio se realizó con un grupo de Defensores designados por la entidad en cada una de las regiones. Sin embargo, al realizar el ejercicio se pudo evidenciar que no se trataba de personas que tuvieran a su cargo el proceso de restitución, sino que se trataba de defensores de distintas áreas, que probablemente asumirían la tarea de restitución. Esto implicaba no solo que no tenían conocimientos previos en restitución de tierras y en justicia transicional, sino que algunos de ellos no continuaron con la tarea de restitución, por lo cual no se pudo garantizar continuidad en la formación. Esto se trató de evitar buscando la capacitación de los mismos defensores y en diálogo con la Defensoría a nivel nacional y regional, sin embargo no estaba en cabeza del Programa ni de la Unidad poder garantizarlo.

A cintinuación se presentan dos experiencia de capacitación a Defensores que mostraron resultados existosos.

1.2.1. SOCIALIZACIÓN INSTRUCCIÓN CONJUNTA

El primer acercamiento a la Defensoría en relación con la defensa de los segundos ocupantes se produjo como resultado de la necesidad de socializar la instrucción conjunta. Cabe resaltar que en esta oportunidad el área de la Defensoría que solicitó el apoyo fue la Escuela de Defensoría Pública, quien tiene a su cargo la capacitación y formación de Defensores. En este primer espacio no se hizo coordinación con el área de Defensoría Publica, este contacto se hizo como resultado de la primera socialización en región. Esto se resalta porque evidencia la falta de relacionamiento entre las dos entidades en estas etapas iniciales del proceso. Ante esta realidad fue necesario establecer una relación de confianza entre las entidades en el nivel nacional, que se reflejara en las actuaciones en el nivel regional. Para esto se requirió por supuesto la articulación entre las entidades, pero también se hicieron esfuerzos de articulación al interior de las entidades. En la Defensoría fue necesario lograr el diálogo entre la escuela y Defensoría Pública; en la Unidad se vincularon las áreas social, jurídica y posfallo. Esta apertura del diálogo permitió una construcción más amplia del concepto de segundos ocupantes, que todavía no estaba del todo claro, y definir con mayor precisión las funciones de cada entidad en su atención.

La socialización de la instrucción conjunta se desarrolló en 7 ciudades (Sincelejo, Cartagena, Popayán, Villaviencio, Valledupar, Bogotá e Ibagué) y se logró capacitar a 203 personas. En este espacio no solo se socializó el contenido de la instrucción conjunta, sino que se incluyeron aspectos generales del proceso de restitución, especialmente en relación con las etapas del proceso.

Adicionalmente se apoyó la constitución de las mesas bilaterales.

Previo a este ejercicio se tenía la idea de que los defensores conocían el proceso de restitución y solamente necesitaban conocer las funciones específicas que habían quedado incluídas en la instrucción conjunta. Sin embargo en la socialización se evidenció que no tenían este conocimiento, pág. 8 por lo cual se inició la concertación con la Unidad y la Defensoría de unas capacitaciones más detalladas sobre restitución.

1.2.2. CAPACITACIÓN DEFENSORES EN RESTITUCIÓN

La segunda actividad que se realizó en capacitación para la atención a segundos coupantes, fueron las capacitaciones en restitución de tierras dirigdas a los defensores públicos en las regiones. En relación con estas capacitaciones es pertinente mencionar que previo al ejercicio de capacitación, se requirió un amplio proceso de concertación entre las entidades. En el marco de la planeación se abordaron discusiones de fondo sobre el rol de cada entidad, la posibilidad de articulación, entre otras. Uno de los puntos que fue ampliamente discutido era la posibilidad de articulación, pues inicialmente se asumía, como ya se mencionó, que el segundo ocupante era un opositor dentro del proceso, como sucede en un proceso ordinario, y en este sentido no había lugar a trabajar de la mano con la contraparte. Tras un largo diálogo se pudo acordar que el segundo ocupante no es un opositor como en un proceso ordinario, pues no busca contradecir el interés que tiene el solicitante sobre el predio, ni su condición de víctima. El segundo ocupante solamente afirma tener una relación con el predio y una condición de vulnerabilidad que hacen necesaria su atención de tal manera que el proceso de restitución no genere acción con daño.

En la capacitación se abordaron los conceptos de acción sin daño, justicia transicional, segundos ocupantes (en contraposición con víctimas sucesivas de despojo y terceros u opositores víctimas).

En este ejercicio se capacitaron 94 defensores, sin embargo solo se logró una coicnidencia de 28 defensores con el ciclo 1.

En este caso fue evidente la dificultad para coordinar las actividades con la Defensoría, tanto con defensoría pública como con la escuela, por lo cual no fue posible continuar con la capacitación a defensores. Sin embargo, este espacio junto con la socialización de la instrucción conjunta y el fortalecimiento de la mesa bilateral, fueron esenciales para lograr la relación del PTDR con la

Defensoría y la Unidad, y de esta manera permitir la entrada para posteriormente apoyar las jornadas de toma de poderes, que son la actividad que cierra el ciclo de apoyo y que permite efectivamente la representación de los segundos ocupantes en el proceso de restitución.

2. CONCLUSIONES Y

RECOMENDACIONES

El trabajo con segundos ocupantes ha sido permanente y progresivo. Es posible decir que el

Programa ha estado presente en las distintas fases que han tenido las entidades responsables en el acompañamiento y representación de los segundos ocupantes. El trabajo a través de actividades como la fomación y el acompañamiento a las jornadas de toma de poderes, son replicables y se recomienda que se mantengan, bien con el apoyo de cooperación o de maneera autónoma por las entidades. Los logros alcanzados deben servir de motivación para seguir adelante, pues se ha evidenciado la necesidad de realizar estas actividad así como el éxito con el que se desarrollan.

A continuación se incluyen algunas recomendaciones a tener en cuenta en el trabajo con segundos ocupantes en el proceso de restitución:

• La restitución es una tarea muy importante en el país, sin embargo, para las entidades que no la tienen como su función principal (como la Unidad de Restitución), esta no necesariamente es prioritaria. Por est arazón es necesario incidir en que se dé el reconocimiento de la importancia de la función de la Defebsoría del Pueblo, en este caso, en la defensa de los segundos ocupantes. Es necesario que la entidad cuente con personal idóneo, calificado y suficiente para la atención de los segundos ocupantes.

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• Como ya se mencionó, si bien se han logrado avances significativos en la atención a segundos ocupantes, el reto sigue presente. La Unidad seguirá avanzando en la implementación de la etapa administrativa del proceso en las zonas que todavía no están microfocalizadas, hacia el sur del país. Es necesario que la Defensoría se prepare para atender la demanda que se presente por la presencia de segundos ocupantes en estas zonas del país. Para esto, se recomienda tener en cuenta la experiencia y los aprendizajes de las zonas en las que la restitución ya va más avanzada, como son Montes de María, Cesar y

Meta, donde hay gran presencia de segundos ocupantes.

• Para la buena atención de la Defensoría se necesita seguir apoyando la capacitación a

Defensores, dada la alta rotación de personal. Para suplir la necesidad por rotación de personal, lo idóneo es diseñar módulos de capacitación que queden en cabeza de la entidad y puedan ser replicados cada vez que se requiera.

• La estrategia de toma de poderes ha sido efectiva en la medida en que ha permitido que una mayor cantidad de segundos ocupantes sean atendidos por la Defensoría. Es importante seguir pensando en estrategias que permitan el acercamiento de la Defensoría en la atención a los segundos ocupantes.

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