1._Oficinas_Municipales_de_Tierras.pdf

Foto de la portada: Ruby Velasco Méndez de la Oficina Municipal de Tierras de Ataco, Tolima, prestando asesoría en asuntos relacionados con la propiedad a habitante de la zona.

OCTUBRE DE 2018

Esta publicación ha sido preparada para revisión de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El documento fue elaborado por Martha Barriga Daunas, para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural.

INFORME FINAL DE SISTEMATIZACIÓN

GUÍA PRÁCTICA

PARA GOBIERNOS LOCALES E IMPLAMENTADORES DE LAS

OFICINAS MUNICIPALES DE TIERRAS

INFORME DE

SISTEMATIZACIÓN

PROCEDIMIENTOS, BENEFICIOS Y DESAFÍOS

DE LAS OFICINAS MUNICIPALES DE TIERRAS

OCTUBRE DE 2018

AVISO LEGAL:

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni las del gobierno de

Estados Unidos.

Contenido

GLOSARIO

INTRODUCCIÓN

CAPITULO I. ¿POR QUÉ SE NECESITA UNA OFICINA MUNICIPAL DE TIERRAS?

1.1. La población local solicita asesoría sobre su situación con la tierra

1.2. El país merece cambiar su historia de informalidad y despojo

1.3. Barrios informales se multiplican y requieren pronta formalización

1.4. Municipios de escasos recursos necesitan generar mayores ingresos

1.5. Desigualdad de género en el acceso a la tierra tiene que cambiar

1.6. Concentración de la gestión de tierras en el nivel central requiere articularse con el ámbito local

1.7 La ausencia de información de tierras a nivel territorial no permite la toma decisiones de política pública

1.8. Autoridades locales y comunidad requieren claridad sobre los procesos de formalización

CAPÍTULO 2 ¿QUÉ ES UNA OFICINA MUNICIPAL DE TIERRAS?

2.1. ¿Dónde se necesita una OMT?

2.2. ¿Cuánto cuesta una OMT?

2.3. ¿Dónde buscar alianzas para financiar la OMT?

2.4. ¿Hay voluntad política para apoyar procesos de formalización?

2.5. ¿Existen espacios donde se puede aprender sobre formalización tierras?

2.6 ¿Cuáles son las funciones de la OMT?

2.6.1. Formalizar predios baldíos, incluidos viviendas de interés social y bienes de uso público en el área urbana

2.6.2. Apoyar procesos de formalización rural de predios de personas productoras

2.6.3. Apoyar procesos de formalización e individualización de predios entregados en común y pro indiviso a comunidades campesinas

2.6.4. Preparar la información y expedientes EDP en la zona rural para solicitar título

2.6.5. Promover el mantenimiento de la formalidad

2.6.6. Apoyar a la ANT convocando y notificando a las víctimas de despojo de tierras

2.6.7. Ofrecer asesoría a la comunidad urbana y rural

2.6.8. Coordinar acciones con otras entidades

2.6.9. Apoyar la implementación de la ejecución de la política pública de tierras a favor de las mujeres

CAPÍTULO 3 ¿CÓMO SE CONFORMA UNA OMT?

3.1. Pasos legales y operativos

3.1.1. Autorizar a la máxima autoridad local a ceder predios urbanos propiedad del municipio

3.1.2. Emitir un decreto para conformar el Equipo de la OMT

3.1.3. Adecuar el espacio

3.1.4. Identificar y contratar profesionales con conocimiento sobre los procedimientos a seguir en cada caso

3.1.5. Contar con un sistema de información de tierras del municipio

3.2. Pasos relativos a la interacción con la alcaldía y la comunidad local

3.2.1. Articularse con la Secretaría de Planeación Municipal

3.2.2. Articularse con otras secretarias relacionadas

3.2.3. Implementar una estrategia de comunicación

3.3. Pasos relacionados con la equidad de género

3.3.1. Emitir actos administrativos que promuevan la igualdad de género y el acceso a la propiedad y la tierra

3.3.1. Articularse con las instancias locales responsables de la defensa y garantía de los derechos de las mujeres

CAPÍTULO 4 ¿CÓMO SE INCORPORA EL ENFOQUE DE GÉNERO EN EL TRABAJO

DIARIO DE LA OMT?

4.1. Entender el concepto de género y su relación con el acceso a la tierra

4.2. Evitar convertirse en cómplice de la violencia patrimonial contra las mujeres

4.2.1. Garantizar la titulación conjunta y abordar las resistencias

4.2.2. Asegurarse de preguntar al hombre si tiene pareja para incluirla en el título

4.2.3. Garantizar que en la proyección del título queden los nombres completos de la pareja

4.2.4. Verificar en terreno la presencia de mujeres en las viviendas para que queden incluidas en la encuesta domiciliaria

4.2.5. Al asesorar casos de herencia de las mujeres estar atento a respetar sus bienes

4.3. Otros aspectos a tener en cuenta

4.3.1. Tener presente que cada vez son más las mujeres jefas de hogar con derecho a ser propietarias

4.3.3. Unión Marital de Hecho: ¿barrera o aliada?

4.3.4. Avances legales en materia de acceso a las tierras para las mujeres

CAPÍTULO 5 ¿QUÉ BENEFICIOS TRAE LA OFICINA MUNICIPAL DE TIERRAS?

5.1. Beneficios institucionales

5.1.1. Fortalece la gobernanza local

5.1.2. Aumenta la participación del gobierno local en la gestión de tierras

5.1.3. Disminuye el tiempo en el proceso de formalización para ofrecer resultados más eficaces

5.1.4. Aumenta los ingresos municipales

5.1.5. Fortalece las capacidades institucionales para formalizar

5.1.6. Aumenta la información del municipio sobre sus tierras

5.2. Beneficios comunitarios

5.2.1. Ofrece una respuesta a la informalidad en la zona urbana

5.2.2. Aumenta el empoderamiento de las mujeres

5.2.3. Aumenta la seguridad jurídica

5.2.4. Disminuye el riesgo a ser víctima de despojo y estafas

5.2.5. Aumenta la percepción de arraigo a la tierra y el acceso a la oferta institucional

CAPÍTULO 6 ¿CUÁLES SON LOS CASOS DE MUNICIPIOS CON OFICINAS

MUNICIPALES DE TIERRAS?

6.1. Ovejas: municipio pionero en la implementación de la estrategia de la oficina municipal de tierras

6.2. Santander de Quilichao: una oficina municipal de tierras enfocada en predios de uso público y en asesoría especializada

6.3. Fuentedeoro: una muestra de que la Oficina Municipal de Tierras puede surgir por sí misma

6.4. Puerto López: una OMT inspirada en la buena práctica del municipio de

Fuentedeoro

CAPÍTULO 7 ¿QUÉ DESAFÍOS DEL PROCESO DE FORMALIZACIÓN HAN

IDENTIFICADO LOS PIONEROS DE LA EXPERIENCIA DE LA OMT?

7.1. Las normas dificultan consolidar un país de personas propietarias

7.1.1. Dificultades relacionadas con el tiempo de ocupación

7.1.2 Dificultades relacionadas con personas propietarias de otro predio

7.2. Falta de agilidad de algunas instituciones demora los procesos de titulación

7.3. Resistencia a aceptar que el municipio puede tomar decisiones sobre sus tierras

7.4. Desinformación sobre el proceso de formalización y estrategias de comunicación para enfrentarla

7.5. Resistencias comunitarias al proceso de formalización de la propiedad

7.6. Información desactualizada

CAPÍTULO 8 ¿QUÉ RECOMIENDAN LOS MUNICIPIOS PIONEROS DE ESTA

ESTRATEGIA?

8.1. La OMT: una estrategia que se transforma con el paso del tiempo

8.2. La OMT es sostenible si está presente en la política local y si arroja resultados significativos

8.3. Iniciar un proceso de gestión política para modificar leyes que obstruyen la formalización

8.4. El cambio que genera acceder a la tierra deja ver la necesidad de continuar con el esfuerzo

ANEXOS

Anexo A. Acuerdo de Transferencia a Título Gratuito. Caso OMT de El Castillo, Meta

Anexo B. Decreto de Conformación de Equipo de Trabajo para la Formalización de Tierras. Caso OMT Ataco

Anexo C. Descripción de perfiles profesionales de la OMT

Anexo D. Acuerdo/decreto medidas específicas en materia de género. Ejemplo de

Rioblanco, Tolima

GLOSARIO

Informalidad en la tenencia de la tierra: se tiene una relación informal con la tierra cuando no se cuenta con la titularidad plena del derecho de dominio (justo título debidamente registrado ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente). Entre las causas están la incapacidad económica para el pago de los costos que demanda la regularización de la tenencia y el desconocimiento de los procedimientos establecidos.

Formalización: es un proceso que incluye la realización de estudios técnicos y jurídicos de predios, verificación de cumplimiento de normas, análisis o caracterización social de sus habitantes (cuando existan personas viviendo en ellos) y levantamientos topográficos.

Todo esto tiene como objetivo final expedir un título de propiedad y registrarlo para legalizar la situación del predio y garantizar su seguridad jurídica.

Titulación: es el mecanismo por el cual el Gobierno Nacional faculta a las entidades públicas (del orden nacional y territorial) para transferir la propiedad de sus predios mediante el cumplimiento de un procedimiento establecido legalmente.

Título: documento que acredita la calidad de propietario o propietaria y puede entregarse a través de varias vías:

Judicial: requiere de la determinación o la sentencia de un juez.

Notarial: requiere de la intervención de un notario público.

Administrativa: requiere de la intervención de instituciones del Estado en su orden Nacional, Regional o Local. A través de esta vía se otorgan los siguientes tipos de resoluciones:

Resolución por cesión a título gratuito de un predio baldío en zona urbana: es equivalente a un título que otorga la Alcaldía, cuando el predio es propiedad del municipio y lo cede a habitantes de vivienda de interés social para acreditarles como personas propietarias.

Resolución de adjudicación de baldío en zona rural: es equivalente a un título que entrega la Agencia Nacional de Tierras.

Resolución de Adjudicación por orden de Juez de Restitución Post Fallo: es equivalente al título de propiedad que entrega la Agencia Nacional de Tierras a las víctimas de despojo y abandono de tierras, en casos de restitución de tierras, con el fin de acreditarlas como propietarias.

Escritura pública: es un título de predios privados, en el que se hace constar un determinado hecho o derecho autorizado por notario público, quien da fe sobre la capacidad jurídica de los otorgantes, el contenido del mismo y la fecha en que se realizó.

Carta-venta: es un documento privado, que a pesar de no tener la validez de un título, sigue siendo una costumbre afianzada en las regiones. Consiste en realizar un acuerdo entre dos o más personas sobre la transferencia no formal de un bien. Se usa como prueba de posesión u ocupación de la tierra, pero no acredita a la persona que compra como legítima dueña. Para ser propietario, mediante venta, en el caso de predios privados, se debe celebrar un contrato de compraventa ante la notaría, convertirla en escritura pública y posteriormente registrarla en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP).

Acta de entrega de predios urbanos: es un documento en el que se indica que a una persona se le otorga un predio en una dirección determinada. Las Alcaldías Locales acostumbraban suministrar el acta de entrega junto con el predio. Sin embargo, este documento no es considerado un título y no se puede registrar por tener un carácter simbólico pero no legal.

Predios baldíos: de acuerdo con el Artículo 44 Código Fiscal – Ley 110 de 1912, son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que, habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio de la Nación, de acuerdo con lo que dispone el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.

El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC): es la entidad encargada de producir el mapa oficial y la cartografía básica de Colombia; elaborar el catastro nacional de la propiedad inmueble; realizar el inventario de las características de los suelos; adelantar investigaciones geográficas como apoyo al desarrollo territorial; capacitar y formar profesionales en tecnologías de información geográfica y coordinar la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales (ICDE).

Agencia Nacional de Tierras: creada mediante el Decreto 2363 de 2015, es la entidad encargada de administrar las tierras de la Nación en el suelo rural y de ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad, así como administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. (Adaptada de Glosario de términos de ANT).

Unidad de Restitución de Tierras: tiene como misión ―conducir a las víctimas de abandono y despojo, a través de la gestión administrativa para la restitución de sus tierras y territorios, a la realización de sus derechos, y con esto aportar a la construcción de la paz en Colombia‖. La URT tiene además competencias en materia judicial y en post fallo.

(Sitio web de la URT)

Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP): son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro (SNT) de gran importancia dentro del proceso de formalización de tierras puesto que si los títulos no se registran ante la ORIP, no se puede demostrar la propiedad sobre el predio.

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID): es la agencia norteamericana encargada de la cooperación internacional oficial de EE.UU.

Apoya y desarrolla gran número de proyectos en los países que comprenden su área de interés y en los temas que la agencia ha definido como prioritarios

Género: se refiere a los roles, comportamientos, actividades y atributos que una sociedad determinada en una época específica considera ―apropiados‖ para mujeres y hombres; a los rasgos psicológicos y culturales considerados "masculinos" o "femeninos", que se establecen a través de la educación, el uso del lenguaje, la familia, las instituciones, la cultura y la religión.

Enfoque de género: considera las diferentes oportunidades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan. Es importante incluir el enfoque de género para definir acciones, programas y proyectos, así como también para analizar las diferencias entre hombres y mujeres en el uso y acceso al poder, los recursos y los beneficios, además de cuestionar la discriminación, desigualdad y exclusión de las mujeres.

Unión Marital de Hecho (UMH): la UMH es reconocida en Colombia como una forma de conformar una familia desde la aprobación de la Ley 54 de 1990. La conformación de una UMH produce una sociedad patrimonial con iguales derechos para cada uno de sus integrantes, de manera que la obtención del derecho a la tierra favorece a ambos (Informe Final. Unión Marital de Hecho. PTDR de USAID).

Economía del Cuidado: hace referencia al trabajo no remunerado que se realiza en el hogar, relacionado con el mantenimiento de la vivienda y los cuidados a otras personas del hogar o la comunidad. Esta categoría de trabajo es de fundamental importancia económica en una sociedad (Ley 1413 de 2010- Ley de la Economía del Cuidado). En el contexto rural, las actividades de las mujeres incluyen la producción de cultivos agrícolas, el cuidado de la huerta, cultivos de subsistencia y animales, la elaboración y preparación de alimentos, el trabajo asalariado en agro-empresas u otras empresas rurales, la recolección de combustible y agua, la participación en el comercio y la comercialización, el cuidado de los miembros de la familia y el mantenimiento de sus hogares. Muchas de estas actividades no se definen como ―empleo económicamente activo‖ (Las mujeres en la agricultura: cerrar las brechas de género en aras del desarrollo. FAO).

Violencia patrimonial contra las mujeres: se refiere a las acciones u omisiones que afectan el derecho de las mujeres a acceder a bienes patrimoniales esenciales como la vivienda. Esto incluye acciones como disponer de sus bienes sin su consentimiento o apropiarse de todo el patrimonio familiar (Violencia patrimonial y económica contra las mujeres. Unidad de Igualdad de Género de la Procuraduría General de la República.

Junio de 2017).

Oficina Municipal de Tierras: una Oficina Municipal de Tierras (OMT) es una instancia del gobierno local para la gestión de tierras en materia de formalización, articulada al desarrollo rural y urbano y con enfoque de género.

Comité Departamental de Formalización de tierras: es un espacio de intercambio, colaboración y aprendizaje sobre los procesos de formalización de tierras, donde confluyen la institucionalidad de tierras y representantes de los gobiernos departamentales y locales para presentar diferentes estrategias de formalización, dificultades en el proceso y logros alcanzados.

INTRODUCCIÓN

El Programa de Tierras y Desarrollo Rural (PTDR) de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) busca fortalecer las capacidades y habilidades del Gobierno de Colombia para formalizar predios, restituir las tierras a las víctimas del conflicto, promover el desarrollo rural y mejorar el flujo de información sobre tierras. La iniciativa cubre cuatro frentes fundamentales: formalización, restitución, desarrollo rural y gestión de información y conocimiento.

En esta cartilla, se presenta la experiencia de las Oficinas Municipales de Tierras (OMT), liderada desde el componente de formalización del PTDR, como una estrategia valiosa que contribuye a la implementación de la política nacional de formalización de tierras y al ordenamiento social de la propiedad desde el territorio.

La iniciativa empieza a ser reconocida como una buena práctica por varias razones. Por un lado, ofrece una respuesta a la situación de informalidad en la tenencia de la tierra en Colombia con resultados importantes, confirmados por autoridades locales, profesionales de las OMT, especialistas en formalización de tierras, personas de la comunidad cuyas viviendas fueron formalizadas y líderes locales que han participado en la gestión de proyectos para restaurar o construir escuelas y otros escenarios públicos.

Por el otro lado, la estrategia tiene un enfoque innovador en tanto que coloca al municipio en el centro del escenario por primera vez, convirtiéndolo en protagonista y dueño de las decisiones en su territorio. La OMT pone la mirada en el ámbito urbano municipal, que no había recibido hasta el momento la misma atención que la zona rural por parte de los municipios donde actualmente se están consolidando estas oficinas, a pesar de presentar un crecimiento acelerado que requiere de respuestas prontas para mejorar la calidad de vida de un buen número de personas que han habitado en asentamientos irregulares durante décadas a la espera de poder convertirse un día en propietarias de su vivienda.

Paralelamente, la estrategia establece un puente con la zona rural pues su ubicación en la cabecera municipal facilita la asesoría y atención a los habitantes del campo, que de no existir esta oficina, tendrían que desplazarse a ciudades lejanas para obtener respuesta sobre la situación de sus predios. La OMT también se articula con la institucionalidad de tierras del nivel central y aspira a convertirse en interlocutora válida y coordinadora de la gestión de tierras en el territorio.

La estrategia de la OMT, incorpora además un abordaje de género que tiene en cuenta de manera cuidadosa las necesidades de las mujeres durante el proceso de legalización y aboga por el derecho a ser nombradas y reconocidas como propietarias en cada uno de los títulos. En esta cartilla encontrarán una serie de recomendaciones sobre cómo abordar las desigualdades entre hombres y mujeres en procesos de formalización de tierras, con el fin de contar con personal preparado para reconocerlas, enfrenarlas y mitigarlas.

A través de la experiencia en terreno, la OMT valida la metodología de formalización masiva por oferta o barrido predial, que busca ahorrar tiempo y recursos examinando varios predios al mismo tiempo en vez de hacerlo de manera individual. Sin embargo, en este documento también se presentan los desafíos legales de la formalización de tierras y la preocupación de los profesionales de la OMT al evidenciar que un buen número de personas está quedando por fuera de estos procesos, precisamente en aquellos municipios donde los altos niveles de informalidad constituyen un obstáculo para su desarrollo; el cual ha estado detenido por la violencia del conflicto armado colombiano, el desplazamiento, el despojo y abandono de tierras durante décadas.

A lo largo del proceso de sistematización de esta experiencia se indagó por los aprendizajes en la región y, de acuerdo con los testimonios recabados para este trabajo, se puede concluir que la estrategia ha dejado a su paso actores locales con mejores capacidades y conocimientos para responder a la informalidad en la tenencia de la tierra en el territorio; en particular su capacidad para desarrollar procesos de formalización con una metodología que les permite ser más estratégicos y obtener mejores resultados. Así mismo, durante un periodo de dos años, desde el momento en que se consolidó la primera OMT hasta la fecha, se empezaron a multiplicar los municipios con interés en incorporar una OMT en su alcaldía local. Si bien algunas de estas réplicas fueron promovidas por el PTDR de USAID, un hallazgo maravilloso del proceso fue encontrar en el camino que otras se generaron de manera espontánea por el interés de algunos gobiernos locales en organizar y formalizar su territorio y en su búsqueda por responder a este problema conocieron la experiencia de la OMT y establecieron alianzas con el programa. Hoy son nueve las alcaldías municipales que han incorporado esta estrategia, ajustándola a su realidad.

La primera experiencia que acompañó el PTDR fue la OMT de Ovejas (Sucre), que comenzó a trabajar en junio de 2016, seguida por Santander de Quilichao (Cauca) y Fuentedeoro (Meta). Hoy están en etapa inicial oficinas en Ataco y Rioblanco en Tolima, El Castillo y Puerto López en Meta y San Jacinto y El Carmen de Bolívar, en Bolívar, las cuales surgen tras evidenciar los resultados exitosos de las primeras tres experiencias.

En conclusión; los resultados, el enfoque innovador, la apuesta por los derechos de las mujeres, la mirada crítica, la generación de capacidades locales y los procesos de réplica ajustada, evidencian que esta iniciativa se puede considerar una buena práctica, teniendo en cuenta las recomendaciones y los consejos para afrontar sus grandes desafíos.

Esta guía práctica está dirigida a alcaldes, alcaldesas y profesionales interesados en la gestión de tierras. Las autoridades municipales tal vez consideren más relevantes los capítulos relacionados con las razones que motivan la creación de las oficinas, las consideraciones a tener en cuenta antes de tomar la decisión de conformarlas, sus beneficios y las recomendaciones de personas expertas en el tema. Los profesionales a cargo de la implementación de las oficinas podrán sentirse más inclinados a revisar los capítulos relacionados con el proceso de conformación, la incorporación del enfoque de género en el trabajo diario, los desafíos encontrados en los procesos de formalización y los instrumentos legales y técnicos disponibles en los anexos de este documento.

CAPITULO I. ¿POR QUÉ SE NECESITA UNA OFICINA MUNICIPAL

DE TIERRAS?

1.1. La población local solicita asesoría sobre su situación con la tierra

En Colombia un número creciente de personas acude a la alcaldía de su pueblo buscando apoyo y orientación para realizar trámites relacionados con la propiedad de la tierra, es decir vender, comprar, formalizar, registrar, recuperar o reclamar sus derechos sobre el lugar donde habita. Sin embargo, no todos los gobiernos locales cuentan con el personal o el conocimiento suficiente para responder a esta demanda y muchas de las solicitudes son competencia de entidades del orden nacional por lo cual son remitidas a instituciones alejadas de los municipios, lo que ocasiona que muchas personas desistan de realizar estos trámites, decidan vender o comprar de manera informal o no registrar el predio, dejando sin definir la situación legal del mismo. Así explican la situación en Ataco y Rioblanco, Tolima:

―Muchas personas creen que el hecho de tener una carta-venta las acredita como propietarias y no saben que si no registran el predio es como si no lo tuvieran.

Aquí les explicamos los pasos a seguir para convertirse en propietarias pero con muchas limitaciones porque no podemos hacer ciertos trámites y no contamos con el conocimiento técnico legal para atender a todas las solicitudes. Es por esta razón que la Oficina Municipal de Tierras responde a la necesidad de las personas que habitan en el municipio‖. Gennifer Zuñiga, Jefe de la Oficina de Planeación de Ataco.

―El tema de la propiedad en Rioblanco presenta un déficit inmenso. Continuamente nos consultan sobre asuntos relacionados con mejoras, ventas, compras, personas que ocupan los predios en calidad de tenedores, ocupantes o poseedores y no hemos encontrado la manera y el mecanismo para poder dar una respuesta apropiada y establecer los procedimientos frente a cada caso‖. Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Alcaldesa de Rioblanco.

Dentro de los servicios que ofrece la OMT, se presta asesoría a población urbana y rural sobre todos los temas relacionados con la propiedad.

1.2. El país merece cambiar su historia de informalidad y

despojo

La informalidad en la tenencia de la tierra en Colombia es un fenómeno histórico que trae consigo graves consecuencias. Según los datos del Instituto Colombiano Agustín Codazzi (IGAC), el 60% de los predios en la zona rural están en la informalidad1, esto quiere decir

IGAC. Las cinco principales transformaciones que vivirá el campo colombiano. Bogotá D.C., Mayo 9 de 2017. Sitio web de la entidad. https://noticias.igac.gov.co/en/contenido/las-cinco-principales-transformaciones-que-vivira-el-campo-colombiano https://noticias.igac.gov.co/en/contenido/las-cinco-principales-transformaciones-que-vivira-el-campo-colombiano https://noticias.igac.gov.co/en/contenido/las-cinco-principales-transformaciones-que-vivira-el-campo-colombiano que ―cerca de 5 millones de campesinos que trabajan sus tierras de manera honrada y laboriosa, no cuentan con títulos de propiedad a plenitud‖2.

El conflicto armado colombiano dejó a su paso más de 6 millones de personas desplazadas3, muchas de las cuales fueron despojadas de sus tierras o tuvieron que dejarlas. Se estima que ―el 60% de las tierras abandonadas forzosamente o despojadas, eran a su turno predios cuya explotación productiva se hacía de manera informal, es decir, sin escrituras.‖4 La alta informalidad en la tenencia de la tierra facilitó el despojo y el abandono de cerca de 8,3 millones de hectáreas en el país5 y convirtió a la población campesina de escasos recursos en ―blanco fácil de abusos‖6 al tener una relación indefinida con su vivienda. Algunas personas contaban con títulos sin registrar y por lo tanto desde el punto de vista legal no eran dueñas de sus tierras, otras, simplemente no habían intentado realizar un proceso de formalización por desconocimiento o por los altos costos y tiempos que este trámite puede llegar a tomar, en particular, cuando se hace de manera individual, es decir predio por predio.

Aunque no existen datos actualizados y exactos, las cifras existentes indican que los porcentajes de informalidad en los municipios donde se está implementando la estrategia de la OMT, oscilan entre el 25 y el 75 por ciento.

A pesar de las grandes dificultades que aún enfrentan muchos de los municipios que han marcado la historia del conflicto armado en Colombia, la violencia ha disminuido; en particular, aquella relacionada con los desplazamientos masivos que descendieron de

272.000 personas en 2012 a 75.000 en 20177. También se viven procesos de retorno y

Restrepo Juan Camino y Bernal Morales Andrés. La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. 2014. Páginas 131 y 133.

Centro Nacional de Memoria Histórica. Una Nación Desplazada. Informe Nacional del Desplazamiento Forzado en Colombia. 2015. Página 16.

http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/informes2015/nacion-desplazada/una-nacion-desplazada.pdf

Restrepo Juan Camino y Bernal Morales Andrés. La Cuestión Agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. 2014. Página

131 y 133.

Centro Nacional de Memoria Histórica. Una Nación Desplazada. Informe nacional del desplazamiento forzado en Colombia. 2015. Página 16.

Unidad de Restitución de tierras. Informe de Rendición de Cuentas. Territorial Bolívar 2013.

https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/10184/680522/Bolivar+Informe+Previo+2013.pdf/6f6789df-551f-4d13-b499-7e5150b33589

Informe Cómo va la Paz. Fundación Paz y Reconciliación. Junio 6 de 2018. Página 14.

Informalidad en la tenencia de la Tierra en municipios con Oficinas Municipales de Tierras

Municipio Porcentaje de informalidad

Ataco 67%

Rioblanco 63%

Ovejas 65%

San Jacinto 37%

El Carmen de Bolívar 70%

El Castillo 75%

Puerto López 25%

Fuentedeoro 50%

Santander de Quilichao 62%

Fuentes: Sur del Tolima: UPRA 2015. Montes de María y Meta:

Perfiles Municipales PTDR de USAID. Santander de Quilichao:

PTDR de USAID https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/10184/680522/Bolivar+Informe+Previo+2013.pdf/6f6789df-551f-4d13-b499-7e5150b33589 https://www.restituciondetierras.gov.co/documents/10184/680522/Bolivar+Informe+Previo+2013.pdf/6f6789df-551f-4d13-b499-7e5150b33589 restitución de tierras, en la medida en que se dan las condiciones para el regreso. Este es un contexto propicio para realizar procesos de formalización masiva que traigan seguridad jurídica en la tenencia de la tierra y beneficien a la población más vulnerable. La OMT está realizando estos procesos.

1.3. Barrios informales se multiplican y requieren pronta

formalización

En las últimas décadas se han ido multiplicando los asentamientos informales en las zonas urbanas de los municipios más afectados por la violencia del conflicto. Algunas de las personas que allí habitan son personas desplazadas desde hace muchos años que vinieron huyendo de la violencia en otras partes del país o en municipios vecinos.

Los municipios más afectados por la violencia han sido a su vez expulsores y receptores de población desplazada8, donde se han venido construyendo viviendas de interés social que podrían ser zonas susceptibles de formalizar a través de las OMT. Estas personas llevan décadas viviendo con la esperanza de poder formalizar su barrio pero esta expectativa no siempre se convierte en realidad. Así lo relatan en El Castillo, Meta:

―Cuando llegué aquí con mi esposa desplazada del Vichada hace años, éramos solo 22 ahora hay como 64 familias. El lote me lo dio el alcalde de ese tiempo. En 2011 estuve haciendo vueltas para sacarle la escritura, pero me salía por

3.200.000 pesos. Cuando vinieron recientemente (de la OMT de El Castillo) pensé;

pues hagámoslo por si sale, pero ¿será que si resulta?”. Jefferson Londoño, habitante de una vivienda construida por él y su familia en el barrio Nueva Esperanza, en El Castillo, Meta.

En algunos de los municipios donde hoy se implementa la estrategia de la OMT, la población desplazada llega a sobrepasar el número de habitantes actual. Municipios como San Jacinto, El Carmen de Bolívar, Ovejas, Rioblanco y El Castillo fueron catalogados como pueblos arrasados que sufrieron el fenómeno de ―vaciamiento‖ en los momentos más álgidos del conflicto9 y que también han recibido un buen número de habitantes.

Municipio Población desplazada

Población recibida Población total proyección 2018 DANE

El Carmen de Bolívar 74.371 30.96 77.840

San Jacinto 13.488 6.021 21,635

Ovejas 22.940 7.932 20.906

Fuente: Perfiles municipales PTDR de USAID y DANE

Municipio Población desplazada

Población Recibida Población total proyección 2018 DANE

El Castillo 7.256 2.526 6.184 http://pares.com.co/wp-content/uploads/2018/06/INFORME-FINAL-2018-ilovepdf-compressed.pdf

El Castillo por ejemplo también fue lugar de recepción de personas desplazadas de otros lugares del país. La mayoría de estas personas se asentaron en zonas urbanas. Página 144. Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Pueblos arrasados. Memorias del desplazamiento forzado en El Castillo (Meta). 2015.

Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Pueblos arrasados. Memorias del desplazamiento forzado en El Castillo (Meta). 2015. Páginas 343, 344, 346, 347.

http://pares.com.co/wp-content/uploads/2018/06/INFORME-FINAL-2018-ilovepdf-compressed.pdf

Puerto López 2.334 2.386 34.696

Fuentedeoro 802 690 13.919

Fuentes: Perfiles Municipales PTDR de USAID y DANE

Personas víctimas de desplazamiento forzado 1985 – 2015. Tolima

Población total Proyección 2018 DANE

Ataco 16.396 22.752

Rioblanco 25.926 24.244

Fuente: Defensoría del Pueblo: Informe Defensorial de desplazamiento forzado de los departamentos de la región andina y DANE

La OMT está llegando a estos municipios, formalizando viviendas de interés social ubicadas en asentamientos irregulares, teniendo en cuenta los criterios legales y técnicos que exigen las normas.

1.4. Municipios de escasos recursos necesitan generar mayores ingresos

Los entes territoriales donde hoy se está consolidando la estrategia de la OMT son municipios de sexta categoría con poblaciones menores de 100.000 habitantes. Si bien no todos presentan los mismos niveles de necesidades básicas insatisfechas y algunos son más urbanos que rurales, una necesidad común es aumentar los ingresos propios y para lograrlo, deben implementar procesos de formalización masiva de predios, como lo están haciendo en las OMT consolidadas.

―La formalización va a aumentar el número de personas propietarias y esto va a permitir tener un mayor ingreso en el tema fiscal que es muy importante para municipios de sexta categoría que son muy pobres, cuentan con muy pocos recursos propios y su mayor tributo es el impuesto predial‖. Albeiro Trujillo Castro, Gerente del PTDR de USAID en Tolima.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) premia a los municipios que mejoren su desempeño fiscal. Sin embargo, muchas administraciones locales no lo logran y tienen una alta dependencia de los recursos del Gobierno Nacional para financiar los gastos de

Población

Municipio Personas en NBI* Población Total Población cabecera

Resto/Rural

1 Santander de Quilichao 14,0% 97.965 57.056 40.909

2 El Carmen de Bolívar 96,19% 77.840 62.870 14.970

3 Ovejas 50,8% 20.906 12.040 8.866

4 San Jacinto 95,34% 21,635 21.066 569

5 Rioblanco 33,4% 24.244 4.700 19.544

6 Ataco 43,9% 22.752 5.418 17.334

7 Puerto López 27,3% 34.696 23.095 11.601

8 Fuente de Oro 36,7% 13.919 7.730 6.189

9 El Castillo 35,1% 6.184 2.121 4.063

Fuentes: DANE. Población proyecciones para 2018. NBI: DANE 2011

* Necesidades Básicas Insatisfechas funcionamiento y de inversión social debido a que el recaudo de ingresos tributarios es bajo y los niveles de pobreza e informalidad son altos.10

Algunos municipios ya vienen implementando estrategias para aumentar sus ingresos por recaudo de impuesto predial, como por ejemplo condonar un porcentaje de las deudas para promover el pago. Este aumento les ha representado premios y por lo mismo ven con gran interés una estrategia como la OMT que contribuya a continuar aumentando el recaudo y a recibir reconocimientos. Este es el caso de Rioblanco:

―Nuestro municipio depende casi que en un 99% de los recursos del Sistema General de Participaciones. Nosotros logramos aumentar el recaudo por impuesto predial y el Gobierno Nacional nos asignó 150 millones de pesos de premio. Esta cifra para un municipio como Rioblanco es bastante importante‖. Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Alcaldesa de Rioblanco.

1.5. Desigualdad de género en el acceso a la tierra tiene que cambiar

Las cifras demuestran que existen profundas desigualdades entre hombres y mujeres en el acceso a la tierra. En los países en desarrollo solo entre el 10 y el 20 por ciento de todas las personas propietarias son mujeres11. Esto a su vez genera grandes desequilibrios de poder en lo relacionado con la toma de decisiones sobre los predios, las viviendas y los emprendimientos productivos que, a pesar de construirse en pareja, no siempre se reconocen como propiedad de ambos. Según el Censo Nacional Agropecuario, los hombres son quienes toman las decisiones de producción sobre la tierra, en cerca del 60 % del área rural dispersa del país12.

―Los hombres venden, cambian permutan, fían y a nosotras no nos dan razón de lo que hacen. Es a nombre de los señores de quien queda la propiedad. Esto lo hemos visto en títulos de propiedad y en indemnizaciones a población víctima.

Cuando se hacen los procesos de formalización por lo menos se debe asegurar que el título quede a nombre de los dos‖. Delcy Esperanza Isaza Buenaventura, Alcaldesa de Rioblanco.

Así mismo, las mujeres experimentan una serie de barreras para poder ejercer su derecho a la propiedad. La estrategia de la OMT plantea un enfoque de género que ofrece instrumentos y recomendaciones concretas para promover la equidad de género en los procesos de formalización de tierras.

Banco de la Republica. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional. No 195. Diciembre de 2013. Montes de María una región de economía campesina y empresarial. María Aguilera Díaz. Páginas 64 y 65.

http://www.banrep.gov.co/docum/Lectura_finanzas/pdf/dtser_195.pdf

Onu Mujeres sitio web. Hechos y cifras sobre las mujeres rurales. http://colombia.unwomen.org/es/noticias-y-eventos/articulos/2015/10/rural-women-food-poverty/2011/facts-and-figures

El Espectador. Desigualdad con rostro de mujer rural, resultados del Censo Nacional Agropecuari14 Oct 2015 - 7:12 AM..

María Alejandra Medina C.

1.6. Concentración de la gestión de tierras en el nivel central requiere articularse con el ámbito local

Aunque el desplazamiento, el despojo y el abandono de tierras han ocurrido precisamente en los territorios más vulnerables de Colombia y la disputa por la tierra ha sido el telón de fondo del conflicto armado colombiano, las entidades del nivel central se han encargado de tomar las decisiones sobre la gestión de tierras en los municipios, dejando relegados a los gobiernos locales, lo que produce una desconexión entre un nivel y el otro.

El centralismo, sumando a la complejidad de la institucionalidad de tierras en el país, hace que en ocasiones se actué de manera desarticulada. Son muchas las entidades que se encargan de los procesos de tierras y que tiene responsabilidades de grandes dimensiones, pocos recursos y ninguna conexión con el ámbito local. Esta situación, pone en evidencia la necesidad de aunar esfuerzos para alcanzar mejores resultados.

La Agencia Nacional de Tierras (ANT) es la entidad encargada de administrar las tierras de la Nación en el suelo rural y como tal, debe implementar una política de ordenamiento social de la propiedad con el fin de promover un mayor acceso a la tierra y la seguridad jurídica de las comunidades más vulnerables. Esto quiere decir que necesita emprender procesos de formalización masiva de la propiedad rural a unas velocidades nunca antes alcanzadas para poder cumplir con la meta de formalizar 7 millones de hectáreas en el campo, durante los próximos 12 años13. Para consolidar esta tarea y atender a los 1.122 municipios del país, cuenta con 8 Unidades de Gestión (sedes) en todo el territorio nacional, una de estas; la de Soacha, debe atender a la Amazonía.

Sedes de la Agencia Nacional de Tierras en el Territorio Colombiano

Villavicencio Popayán Santa Marta Pasto Medellín Montería Cúcuta Soacha

Si bien las alcaldías locales tienen la competencia directa de titulación en el ámbito urbano14, la OMT, ubicada en la alcaldía municipal, puede apoyar los procesos del campo y buscar, de manera conjunta, formas que faciliten un accionar más ágil.

En los casos de Entidades de Derecho Público (EDP) ubicados en el suelo rural, el gobierno local debe elaborar el plano y conformar los expedientes15 para solicitar el título a la ANT, lo que implica que los municipios tienen que esperar por largo tiempo para ser visitados por la entidad central que verifica el procedimiento de levantamiento topográfico para poder expedir el título. Esta situación, genera un represamiento de casos y detiene el progreso municipal pues para poder invertir en un bien público el municipio debe demostrar que el predio es de su propiedad y que cuenta con un título registrado que así lo acredita.

Lo anterior evidencia la necesidad de un trabajo en equipo por lo que la estrategia de la OMT aspira a convertirse en un referente al que todas las entidades del orden nacional puedan acudir para encontrar un aliado en el ámbito local que facilite su actuación en terreno y proporcione valiosa información sobre el territorio.

―El objetivo es que la OMT articule todo el tema de tierras, es decir, que si llega la ANT, tenga su entrada por la OMT, que si llega el IGAC, se comunique con nosotros. Esto todavía no lo hemos logrado pero estamos empezado a posicionarnos como referente‖. Ruby Esmeralda Velasco Méndez, Profesional Social en la OMT de Ataco, Tolima.

Por su parte, la Unidad de Restitución de Tierras (URT) es la encargada, entre otras funciones, de presentar demandas ante los jueces de restitución para lograr que las víctimas de despojo y abandono de tierras puedan volver a sus predios. Sin embargo, no tiene la competencia de emitir los títulos de adjudicación que se ordenan a través de Órdenes de Restitución en etapa de Post Fallo16 para las víctimas. Esto le corresponde a la ANT cuando se trata de predios baldíos rurales, por orden de los Juzgados de Restitución de Tierras. Acudiendo al llamado ―principio de la colaboración armónica‖, la

Según lo acordado en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y

Duradera. 24 de noviembre de 2016. Página 13 http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/24-11-2016NuevoAcuerdoFinal.pdf

Esto de acuerdo con el Artículo 123 de la ley 388 de 1997, la Ley 1001 de 2005 y el Decreto 1077 de 2015

Esto según el Decreto 1071 de 2015 en su capítulo 6. Artículo 2.14.10.6.2.

Son Resoluciones de Adjudicación y equivalen a títulos de propiedad.

alcaldía local, a través de la OMT, puede apoyar a la ANT ubicando, convocando y notificando a las víctimas para informarles que la agencia ya tiene la orden de restitución post fallo lista para entregarles. Así mismo, la OMT se ha venido convirtiendo en puente de información sobre el estado de los casos.

―Las personas que están en un proceso de restitución de tierras nos preguntan en qué estado va su proceso. El profesional jurídico averigua en la URT de Sincelejo para poderles informar en qué va el caso; por ejemplo, si está en juzgado de tierras o en estudio‖. Martha Sánchez, Profesional Social de la OMT en Ovejas.

De otro lado, la OMT busca evitar que la información se pierda puesto que los cambios que ocurren en entidades del nivel central afectan gravemente al municipio. Así lo relatan en Rioblanco:

―Todo el trabajo que había hecho el Incoder en el tema de la formalización rural se perdió al acabarse la entidad. Hoy no hay respuesta a resoluciones que ya estaban listas para entregar‖. Delcy Esperanza Isaza, Alcaldesa de Rioblanco, Tolima.

La OMT está conformando expedientes de manera segura al archivar con cuidado los documentos de cada uno de los predios formalizados o en curso de formalización en formato digital y usando un sistema de información diseñado para dichas oficinas, que evita la pérdida de información.

Finalmente, además de los gobiernos locales, hay otras entidades del orden nacional encargadas de la formalización de predios urbanos como el Ministerio de Vivienda, Cuidad y Territorio, que ha venido realizando esta labor en todo el territorio nacional y que la OMT puede promover, facilitando el contacto y la comunicación con el ámbito local y compartiendo información sobre las zonas donde la formalización tiene mayores probabilidades de realizarse con éxito.

En conclusión, la OMT debe ser un ente coordinador de estas acciones en el territorio pues son los gobiernos locales los que pueden identificar cuáles son los desafíos en materia de formalización y cuáles son las propuestas para mejorar la articulación institucional basados en su experiencia en terreno.

1.7 La ausencia de información de tierras a nivel territorial no permite la toma decisiones de política pública

La informalidad en la propiedad de la tierra genera un problema para muchos municipios que al no contar con información sobre el estado de los predios en su propio territorio no puede decidir qué hacer con ellos o planear a futuro el crecimiento y desarrollo de su municipio. Los procesos de formalización masiva contribuyen a ir ordenando poco a poco el municipio en la medida en que permiten conocer la situación de los predios, planear la construcción de obras de infraestructura y mejorar los servicios de salud, educación y recreación para el bienestar de sus habitantes.

A nivel nacional se están tomando las medidas para actualizar la información catastral del país y las entidades del nivel central están ofreciendo apoyo técnico, administrativo y financiero a 23 municipios para la actualización y conservación del catastro rural a través de ejercicios piloto. Esta iniciativa, liderada por el Departamento de Planeación Nacional y el IGAC, se realiza no solamente con el propósito de aumentar el recaudo por impuesto predial para la inversión social, sino también de crear un sistema de información que sirva para la promoción del desarrollo agrario integral de los municipios. Por ser un proyecto que generará información con múltiples usos se le llama Catastro Multipropósito. Uno de los 23 entes territoriales seleccionados para implementar esta iniciativa es el municipio de Ovejas, también pionero en el desarrollo de la Oficina Municipal de Tierras, que albergará la información recabada por los entes nacionales en su espacio local.

1.8. Autoridades locales y comunidad requieren claridad sobre los procesos de formalización

Si bien no todos los municipios han jugado un papel protagónico en los procesos de formalización, si han realizado en el pasado iniciativas aisladas por demanda, en ocasiones con poca información sobre los procedimientos y leyes actuales. Testimonios de conocedores de la historia de formalización en sus municipios, señalan que muchos alcaldes seguían usando la Ley Tocaima de 1959, que no está vigente en la actualidad, y que les permitía vender predios. Otros, tenían la costumbre de otorgar actas de entrega que no tienen ningún valor legal y algunos formalizaron barrios en zonas de riesgo.

Esta desinformación sobre el tema también está presente en las comunidades, que tiene conceptos desactualizados o erróneos sobre los procesos de formalización. Es costumbre en muchos municipios de Colombia vender predios de manera informal, a través de carta-ventas, dirigiéndose a un café internet para hacer un documento de venta y ponerle firma y huella, lo que no tiene ninguna validez legal. Este tipo de transacciones todavía son parte de la cultura.

La transición hacia una cultura de la formalización implica contar con gobernantes y comunidades que tomen decisiones informadas sobre su relación con la tierra, que entiendan conceptos, procesos y requisitos para formalizar y para acceder a la propiedad de la tierra.

La OMT ofrece información sobre los distintos procedimientos de manera consistente lo que permite a las autoridades locales y a las comunidades mantenerse bien informadas y clarificar condeptos.

CAPÍTULO 2 ¿QUÉ ES UNA OFICINA MUNICIPAL DE TIERRAS?

Una Oficina Municipal de Tierras (OMT) es una instancia del gobierno local para la gestión de tierras en materia de formalización, articulada al desarrollo rural y urbano y con enfoque de género.

Se plantea como una iniciativa local que busca responder a las necesidades del municipio en materia de formalización y contribuir con las metas de la política nacional de tierras y del ordenamiento social de la propiedad, de manera articulada con los otros niveles de gobierno.

La OMT se adscribe a la Secretaría de Planeación Municipal de la Alcaldía o a otras relacionadas con la gestión de tierras. La oficina se crea a través de un decreto municipal que establece la conformación de un equipo de trabajo con 3 profesionales en las áreas de derecho, ciencias sociales y topografía o ingeniería catastral. Aunque no se tiene que limitar a este número y perfil específico, es importante que tengan competencias técnicas, jurídicas y sociales.

A continuación se presentan algunas consideraciones a tener en cuenta antes de iniciar el proceso de consolidación de una OMT.

2.1. ¿Dónde se necesita una OMT?

La estrategia puede focalizarse en los municipios que más la requieran en términos de niveles de informalidad, necesidad y capacidad o en aquellos que encuentren las mejores condiciones para desarrollarse con éxito, según su capacidad de gestión, alianzas y voluntad política.

Especialistas en planeación y formalización señalan que antes de decidir conformar una OMT, es importante preguntarse en dónde es pertinente contar con una oficina de tierras, lo que puede llevar a muchas reflexiones. Por ejemplo, en un municipio con el 100 por ciento de su territorio ocupado por resguardos indígenas, no sería necesaria una oficina enfocada en temas de formalización pero podrían existir otros intereses por abordar. Así mismo, ¿dónde es más conveniente tenerla; ¿en un municipio, un departamento o una región? Si bien el modelo propuesto es municipal, cada región adapta la estrategia a su propia realidad.

―No se trata de buscar homogeneidades; se propone una ruta y cada municipio analiza cómo tomarla y qué necesita. A lo mejor la oficina no le sirve a ciertos municipios dependiendo de su capacidad y condiciones para financiarla. Tal vez se requiere de una oficina regional en vez de municipal. La misma llave no puede abrir todas las cerraduras‖. Camilo Montoya, gerente del PTDR de USAID en el departamento del Meta.

Algunos especialistas señalan que en municipios con un amplio territorio rural una OMT, aun con un enfoque urbano, podría establecer un vínculo más estrecho con la autoridad nacional del ámbito rural.

―Es importante que la OMT logre algún tipo de vínculo con la ANT para el tema de titulación de baldíos rurales y para hacer los planes de…