8._Posfallo_-_cumplimiento_de_órdenes_Alcaldías_y_Gobernaciones.pdf

I

ÍTULO DE REPORTE

QUINTO INFORME DE AVANCE

RUTAS Y PROCEDIMIENTOS PARA CUMPLIMIENTO A FALLOS

AGOSTO DE 2016

Esta publicación ha sido preparada para revisión de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional (USAID). El documento fue elaborado por KAROLINA NARANJO VELASCO y DORIS ELENA ALZATE

GÓMEZ, para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural, bajo los Contratos de Consultoría número GC-STARR-

CON-15-016 y GC-STARR-CON-16-016, respectivamente.

II

Foto de la portada: primera sesión del subcomité municipal de restitución de tierras, Santander de Quilichao (Cauca). Fecha: Julio 22 de 2016.

Todas las fotografías son de USAID/PTDR a menos que se indique lo contrario.

Documento preparado por DORIS ELENA ALZATE y KAROLINA NARANJO VELASCO para

Global Communities, Subcontratista de Tetra Tech ARD, el implementador directo de

USAID/Colombia para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural.

Información de contacto: Karolina Naranjo Velasco karolina.naranjov@gmail.com

Doris Elena Alzate Gómez dorisalzate@gmail.com mailto:karolina.naranjov@gmail.com mailto:dorisalzate@gmail.com

III

QUINTO INFORME DE

AVANCE

RUTAS Y PROCEDIMIENTOS PARA CUMPLIMIENTO

A FALLOS

AGOSTO 2016

AVISO LEGAL:

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la

Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni las del gobierno de Estados

Unidos.

IV

TABLA DE CONTENIDO

Contenido TABLA DE CONTENIDO ......................................................................................................... IV

INTRODUCCIÓN

ACTIVIDAD 1

TEMA 1 Rutas estratégicas de cumplimiento a fallos de restitución de tierras

SUBTEMA 1.1. Comprensión de la política de restitución de tierras y las administraciones territoriales

1.1.1 Gestión de Proyectos de Inversión Pública - PIP

1.1.2 Modalidades de selección contractual

1.1.3 Flujos de Información y Sostenibilidad de la política de restitución de tierras

1.1.3.1 Procesos para el flujo de información y coordinación con el Sistema Nacional de Atención y Reparación - SNARIV

1.1.4. Procedimientos para garantizar la sostenibilidad del proceso de restitución en el marco de la reparación integral

1.1.4.1 Fondos para la financiación

1.1.4.1.1 Sistema General de Regalías – SGR

1.1.4.1.2 Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rural del SIN – FAER, y el Fondo de Apoyo a Zonas No Interconectadas –FAZNI, del Ministerio de Minas y Energía

ACTIVIDAD 2

TEMA 2 Actividades de acompañamiento e incidencia PAT y asesorías desarrolladas

INTRODUCCIÓN

El presente informe hace parte integral de los Contratos de Consultoría números GC- STARR-CON-15-016 y GC-STARR-CON-16-016, cuyo objetivo es aportar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras - UAEGTRD, en el posicionamiento y gestión de la política pública de restitución de tierras en los territorios focalizados, a través de la inclusión de líneas programáticas y presupuestales para la restitución de tierras en los Planes de Acción Territorial y el diseño de la ruta de cumplimiento de los fallos de restitución.

Si bien en los informes anteriores se ha enfatizado primordialmente en la gestión para la incorporación de las líneas de restitución de Tierras en los Planes de Acción Territorial de los municipios focalizados así como el acompañamiento para su adopción en los Comités Territoriales de Justicia Transicional, el presente reporte se centra en el segundo objetivo de la Consultoría, cuyo eje central es el diseño de la ruta de cumplimiento de los fallos de Restitución.

Para ello, en el informe anterior de la consultoría se propuso una metodología de construcción de rutas de cumplimiento, en el entendido: i) no existe una única ruta de cumplimiento, puesto que las órdenes a los municipios son múltiples, situación que se logró evidenciar en el primer informe mediante el cual se sistematizó las órdenes orientadas a los entes territoriales; y, ii) que es necesario recopilar lo construido con anterioridad por parte de la Unidad de Restitución de Tierras a nivel central y por los asesores en región.

Ello implicó la necesidad de indagar en las regiones si las rutas estaban funcionando y cuáles eran los niveles de apropiación por parte de los municipios, sobre todo partiendo de que los mismos contaban con poco tiempo de haber sido electos y que sus principales actividades en materia de víctimas se habían centrado en el primer trimestre en la formulación de los planes de Desarrollo y los Planes de Acción Territorial - PAT.

Al realizar el trabajo de campo pertinente, se identificaron más de 17 posibilidades de rutas, de modo que se efectuó un ejercicio de jerarquización y concertación, así como unas posibles a desarrollar en cada municipio o departamento de intervención; todo ello concertado con los Asesores SNARIV-URT y los Especialistas de Restitución de Tierras - PTDR en región.

Sin embargo, una vez realizadas dos reuniones de concertación con el GGSNARIV del nivel central de la Unidad de Restitución de Tierras, se evidenció que algunas de las rutas que se pretendía construir en los territorios habían sido diseñadas por el nivel nacional y eran del resorte de otras instancias de la Unidad, tales como el Fondo o el Área de Proyectos Productivos.

El acuerdo fue entonces, a partir de las falencias identificadas en el trabajo en las regiones proponer una ruta por municipio o departamento de intervención. Al respecto, se estableció que una dificultad latente se relacionaba con la Ruta para el flujo de información y reporte de avance en el cumplimiento de las órdenes, pues si bien se cursaba una ruta, esta llevaba a la sobrecarga de trabajo de los enlaces de víctimas de los municipios, convirtiéndose en un cuello de botella el seguimiento al cumplimiento interno. Por ello se estableció que la ruta mencionada debía ser concertada con algunos municipios, en este caso, con Ataco, La Palma y la Gobernación de Meta. De igual manera, en el municipio de Valledupar fue necesario construir conjuntamente la Ruta para solicitar la aclaración de una orden del juez de restitución de tierras.

Las rutas anteriormente mencionadas, si bien eran necesarias, no eran suficientes, pues al analizar tanto con los asesores territoriales de la URT como con el nivel nacional el avance efectivo en el cumplimiento, se observó que algunas órdenes relacionadas directamente con las competencias territoriales, tales como las sectoriales de salud, educación, alimentación, transporte escolar o proyectos específicos, eran cumplidas por los municipios como parte de sus competencias institucionales; sin embargo se dificultaba el reporte de la atención específica tanto para población víctima como para población restituida.

En ese orden de ideas, se planteó la necesidad de hacer visible tal dificultad. En ese medida, se concertó con las asesoras SNARIV URT en Tolima, Cauca y Meta, que se trabajaría en la socialización y el ajuste de las rutas de salud y educación en Ataco; en Santander de Quilichao, las rutas para la gestión de proyectos productivos de la administración, y para la coordinación en la asistencia técnica en Plan Productivo Familiar; y en Puerto Gaitán, la Ruta para la Formalización de Predios Urbanos.

No obstante, con el avance del trabajo en el terreno, las principales preocupaciones se referían a la sostenibilidad de la restitución. En conversaciones con las administraciones municipales de Morroa y Ataco, los gerentes regionales del PTDR/USAID de Tolima, Meta, Cauca, Cesar y Montes de María, esta preocupación era evidente, al igual que con la URT Nacional y Regional. Al respecto, se ubicaron dos tipos de inquietudes:

La primera relacionada con el componente de la política de Retornos y Reubicaciones, pues si bien en la mayoría de los municipios de intervención existían los planes formulados, el nivel de cumplimiento y el seguimiento eran dispares. Por ello se consideró necesario proponer desde la consultoría una ruta de seguimiento a los retornos, partiendo de los principios universales de voluntariedad, seguridad, dignidad y sostenibilidad. En especial, se propuso esta ruta para la región de Los Montes de María, por ser una de las zonas más estabilizadas en materia de consolidación territorial.

Seguidamente, una de las mayores dificultades de las alcaldías municipales, fue la referida a las órdenes para sus administraciones y los procesos y procedimientos necesarios para su cumplimiento, en la aplicación de la política de contratación estatal. A ello se sumaba la dificultad para la gestión de recursos con el orden territorial y con los Fondos de Inversión Pública, para poder dar cumplimiento a órdenes como electrificación rural e infraestructura vial.

A partir de allí, se gestionaron y concertaron las siguientes rutas: Ruta para la gestión de recursos ante Sistema General de Regalías –SGR, en los municipios de La Palma, Cundinamarca, Santander de Quilichao y Valledupar; y la misma ruta para Fase III (Apertura de vía, mejoramiento, rehabilitación) en el Departamento del Cesar. De igual manera, para aportar con otras propuestas a los entes territoriales, se trabajaron la siguientes rutas: Ruta para la gestión de recursos Gobernación de Cundinamarca - Municipio de La Palma. Infraestructura vial, Ruta para gestionar recursos para proyectos de energía rural para el Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar y Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rural del SIN – FAER; y Ruta para gestionar recursos para proyectos de energía rural. Municipio de Valledupar, Departamento del Cesar y Fondo de Apoyo a Zonas No Interconectadas –FAZNI.

Como puede observarse, las propuestas desde la Consultoría relacionada con los contratos mencionados, sobrepasa los términos de referencia pero se consideró necesario para que el aporte a las regiones partiera de su realidad y necesidad. En ese sentido, el documento se divide en dos acápites así: el primero es el relativo a las Rutas estratégicas de cumplimiento a fallos de restitución de tierras; y el segundo presenta las actividades de acompañamiento e incidencia PAT y asesorías desarrolladas.

ACTIVIDAD 1

TEMA 1 RUTAS ESTRATÉGICAS DE CUMPLIMIENTO A FALLOS DE

RESTITUCIÓN DE TIERRAS

De acuerdo con el abordaje metodológico para la construcción de rutas de cumplimiento propuesto en el informe cuarto de la consultoría, el primer paso consiste en el análisis de la política pública de restitución de tierras, y las relaciones de la misma con las competenciales legales que regulan el cumplimiento de las órdenes. De esta manera, para la interpretación de las rutas que a continuación serán abordadas, la actividad 1 inicia con la comprensión de la política de restitución de tierras y las administraciones territoriales, donde se ubican temas fundamentales como la Gestión de proyectos de inversión pública y las modalidades de selección contractual, como una introducción general al tema.

Luego de la comprensión general y la ubicación del contexto de política pública, se continúa con las rutas específicas, iniciando con los flujos de información para el cumplimiento de las órdenes internas y de articulación, como paso necesario para el cumplimiento.

Posteriormente se aborda la temática de la sostenibilidad de la Restitución, allí se continúa con la política de retornos y reubicaciones; seguidamente, se complementa con la descripción para la gestión de proyectos y alternativas de cofinanciación para el cumplimiento de órdenes especialmente relacionadas con la tipología de infraestructura vial, conforme a la solicitud realizada por parte del Grupo de Gestión SNARIV de la URT. De igual manera, se incluyen alternativas de gestión de recursos ante el Sistema General de Regalías – SGR; también, para desarrollar proyectos de inversión sobre energía rural ante los Fondos a) Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rural del SIN

– FAER, y b) Fondo de Apoyo a Zonas No Interconectadas –FAZNI, del Ministerio de Minas y Energía.

Como se verá, a medida que se presentan estas políticas, se incluyen las rutas mencionadas en la introducción del Informe, acompañadas de los cuellos de botella identificados en su aplicación, como un cuerpo sistémico metodológico propuesto para la construcción de rutas de cumplimiento, en el Informe No. 4.

Por último, desde la consultoría se precisa que las rutas diseñadas han sido construidas de manera conjunta con los enlaces SNARIV y profesionales de la URT de las direcciones territoriales de Cesar, Cauca y Cali, Meta, Tolima y Cundinamarca; y socializadas con los enlaces SNARIV-URT, Cesar, Cauca, Cundinamarca, Sucre y Carmen de Bolívar. También participaron las administraciones territoriales, así: enlace de víctimas, secretaría de Gobierno y General del municipio La Palma; secretaría de Gobierno, Planeación, Desarrollo social, económico y del medio ambiente del municipio de Santander de Quilichao; Oficina asesora de Paz Gobernación del Cesar; asimismo, con la oficina de atención a víctimas del municipio de Valledupar; Enlace de Víctimas, Secretaría de Desarrollo Social, Tesorero, y Secretario de Gobierno, del Municipio de Ataco; Secretaría de Víctimas de la Gobernación de Meta. Asimismo, se resalta el acompañamiento y aportes al trabajo de rutas de los especialistas de restitución de tierras del PTDR, de las regiones intervenidas.

SUBTEMA 1.1. Comprensión de la política de restitución de tierras y las administraciones territoriales

El proceso de justicia transicional en Colombia ha diseñado diferentes componentes para el reconocimiento de los derechos de las víctimas, comenzando por la prevención, protección y la atención, para continuar con la asistencia y la reparación Integral. En el marco de esta última, se establece la medida de restitución de tierras conforme a lo establecido en la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y demás disposiciones aplicables.

En ese sentido, es importante reconocer que la Ley en mención se ha convertido en uno de los avances legislativos de mayor importancia para el país en los últimos años, dado que, busca una solución para la población que ha sido más afectada por el conflicto, además de ser una de las obligaciones imperativas del Estado colombiano para alcanzar un país más equitativo y en paz.

Sin embargo, en la ejecución de la consultoría, como parte de sus objetivos para el posicionamiento de la política de restitución dirigida a la asistencia técnica de los entes territoriales focalizados, ha evidenciado la pertinencia de exponer, brevemente, los principales problemas que enfrentan las administraciones locales en su tarea de dar respuesta a las víctimas en el cumplimiento a los fallos que emiten los jueces y magistrados especializados de restitución de tierras. En tal sentido, este acápite también busca aportar herramientas para resolver los retos que se han venido presentando.

Para comprender la política de restitución y su relación con las administraciones territoriales, parte del subtema 1 del informe, ha sido dividido en tres apartados. El primero de ellos realiza comentarios a la política nacional de víctimas de manera general, abordando aquellos aspectos que forman parte de la estructura en la implementación de la RT. El segundo se ocupa de revisar aquellos aspectos específicos que afectan al nivel territorial, y cómo estos operan con los proyectos de inversión pública y las modalidades de selección contractual del Estado.

Este subcapítulo es producto de las reuniones y entrevistas con los funcionarios públicos que han estado liderando el acatamiento de las órdenes RT dirigidas a los entes territoriales, junto con el acompañamiento de los enlaces SNARIV – URT y especialista de restitución del PTDR. En estos espacios fue recopilada la mirada de cada territorio e identificadas las dificultades comunes frente al tema. Igualmente, de estos espacios surgieron algunas propuestas para la formulación de las rutas estratégicas de cumplimiento.

Asimismo, una de las principales limitaciones en la implementación de la política de restitución, ha sido el ajuste institucional que implicó la Ley, y que en consecuencia, asignó nuevas competencias también a los entes territoriales para lograr la reparación integral y transformadora a las víctimas, lo que implicó la disponibilidad de recursos para la atención a las víctimas con miras a que los afectados superaran en menor tiempo su condición de vulnerabilidad y se redujeran los riesgos de re victimización. Esta situación, aunada a que muchas administraciones locales, en algunos casos se encuentran en categoría sexta o bajo la intervención de la Ley 550 de 1999, ha llevado a que los entes territoriales se encuentran ante obligaciones que desbordan su capacidad presupuestal, lo que afecta el proceso de reparación a los afectados por la violencia, tal como se espera en el marco transicional.

La segunda limitante es la diferencia de capacidades técnicas y financieras de los gobiernos territoriales (tanto departamentales como municipales) para dar respuesta a las necesidades de la población víctima del conflicto armado. Esta disparidad trasciende el conflicto en el país (aunque en ocasiones ha contribuido a su profundización) y ha sido una problemática arraigada en las estructuras institucionales del Estado colombiano, la cual se ha mantenido debido a la falta de una estrategia clara y permanente de fortalecimiento institucional territorial.

En tercer lugar, unida a esta diversidad de capacidades institucionales se encuentra una histórica falta de distribución de recursos entre la nación y los territorios; situación que pretende ser solucionada a través de la Estrategia de Corresponsabilidad (Resolución 0289 de 2016), en atención a la regionalización del presupuesto para facilitar el desarrollo de procesos colectivos como la atención a los fallos de restitución. No obstante, en algunos territorios se desconoce esta iniciativa, o no se cuenta con la capacidad técnica y los recursos humanos suficientes para llevar a cabo las acciones necesarias para acceder a esta política.

Lo anterior, también muestra una gran complejidad ya que la legislación relacionada con las administraciones territoriales, es diversa y amplia para acatar las obligaciones en la atención a víctimas. Al respecto, se ha respondido principalmente a las coyunturas que se van presentando y no tanto de manera planificada, pues los parámetros para la implementación se han venido expidiendo de forma tardía por las entidades que conforman el Sistema de Atención y Reparación a las Víctimas – SNARIV, e incluso se han recibido órdenes para cumplir en tiempos no acordes con la política de contratación estatal. A partir de lo anterior, se ha generado la percepción de que existe una respuesta institucional tardía y una limitada capacidad de coordinación y articulación interinstitucional, que posibiliten la funcionalidad del sistema.

La instrucción al territorio en los temas que tienen que ver con víctimas y restitución de tierras es compleja de concretar y materializar. Esta dificultad se expresa por ejemplo en apalancar acciones estatales dirigidas a esta población, partiendo de las modalidades de selección que establece el Estatuto General de Contratación que son tiempos y procesos de selección extensos.

En efecto, la Ley creó una enorme diversidad de programas de atención para dar respuesta a las múltiples dimensiones de las afectaciones de las víctimas, sin lograr una adecuada articulación, lo cual ha hecho que se dupliquen los esfuerzos y el gasto. Esto se relaciona igualmente con aspectos territoriales y poblacionales, de género, nivel socioeconómico, etc.

Todo lo anterior, tiene el agravante de que demandas que en muchos casos la población presenta al nivel territorial, la competencia y los recursos para su cumplimiento residen en entidades del nivel nacional, reforzando la existente propensión al centralismo. Al mismo tiempo, esto lleva a una permanente desarticulación de la oferta institucional que perjudica la efectividad de la implementación de la política de asistencia, atención y reparación.

Precisamente, para ejecutar los programas de atención a la población víctima, se muestran las dificultades desde el funcionamiento institucional, no sólo lo relacionado con la desarticulación del SNARIV sino también con la aplicación de las normas o procedimientos para materializar sus derechos. Es por ello, que antes de exponer los productos de las rutas para el cumplimiento a los fallos, se presenta en qué consiste brevemente un Proyecto de Inversión Pública- PIP, que se traducen en los programas para responder a las sentencias, así como las modalidades contractuales que se deben tener en cuenta para proveer los bienes y servicios a cargo del Estado, en este caso, de las administraciones locales.

1.1.1 Gestión de Proyectos de Inversión Pública - PIP

A través de la Inversión Pública, el Estado colombiano contempla actividades limitadas en el tiempo que utilizan total o parcialmente los recursos públicos, con el fin de crear, ampliar o recuperar la capacidad de producción o de previsión de bienes o servicios1, es decir, por medio de un proyecto de inversión pública. De acuerdo con lo anterior, debe existir un proceso de planificación con el propósito de cumplir con sus funciones y competencias legales, tales como el cumplimiento de una orden que requiera una inversión, verbigracia un proyecto de infraestructura vial.

Para efectos de su comprensión en la materialización de la política de restitución, las entidades territoriales deben cumplir con unos ciclos de inversión desde la planificación para acatar las órdenes, es decir, se inicia con la formulación del proyecto de inversión pública y termina cuando el proyecto cumpla con los objetivos y metas propuestas; una vez surtido el análisis de conveniencia de las entidades ejecutoras de los proyectos (por ejemplo los

Bancos de programas y proyectos municipales o departamentales).

De esta manera, el ciclo de los Proyectos de Inversión Pública- PIP comprende las operaciones y procesos relacionados con la formulación, la evaluación previa, el registro, la programación, la ejecución, el seguimiento y la evaluación posterior de los proyectos de inversión, cuando esta evaluación así ́se determine, acorde con las previsiones contenidas en las nomas orgánicas de planeación, de presupuesto, y las del estatuto general de contratación estatal, entre otras.

Ahora bien, acorde con lo anterior se precisa que debe contar con una programación presupuestal para los proyectos de inversión, en el caso de las entidades territoriales se toma como referente el Plan Operativo Anual de Inversiones, que se elabora con base en la información de los proyectos de inversión que se hubieren registrado en el Banco de

Programas y Proyectos.

En términos generales, se debe tener en cuenta que para cumplir con orden RT relacionada con inversión pública, entiéndase una obra de infraestructura vial, se debe cumplir ciertos ciclos para que el ente territorial pueda llevarla a cabo. De este modo, se explica de manera sucinta cuál es el ciclo de un proyecto que tenga el carácter de inversión pública:

Preinversión

Es la primera etapa del ciclo del proyecto, en ella se realizan los estudios necesarios para tomar la decisión de realizarlo o no. Dichos estudios son: de mercado, técnico, socioeconómico, ambiental, financiero, administrativo, legal e institucional. En esta etapa, y dependiendo de los resultados de los estudios, se identifica, selecciona y formula el proyecto para posteriormente realizar su evaluación por parte de la ET

1 Decreto 2844 de 2010, artículo 5

Inversión o ejecución

Es la etapa en la que se materializan las acciones que dan como resultado bienes o servicios, gracias al aprovechamiento de los recursos por medio de la gerencia del proyecto.

Funcionamiento u operación

Esta etapa corresponde a las actividades o las acciones de carácter rutinario que tienen por objeto mantener la producción del bien o la prestación del servicio para cumplir los objetivos de mediano y largo plazo del proyecto. Dentro de esta etapa se contempla la administración y el mantenimiento del proyecto.

Evaluación

Una vez el proyecto se encuentre en su etapa de operación o ejecución, el cual ha sido llevado a cabo por una modalidad de selección contractual; se evalúan los resultados obtenidos versus los planteamientos y expectativas iniciales, de tal manera que se veri que el cumplimiento de objetivos y metas

En el siguiente gráfico No.1 desarrollado por la consultoría PTDR, se resumen los procesos que se deben tener en cuenta para un PIP

1.1.2 modalidades de selección contractual

En el desarrollo de la asistencia técnica del PTDR a la URT, se ha precisado la necesidad de comprender la normatividad de las entidades territoriales para desarrollar sus competencias;

en consecuencia, se trata de explicar por qué la implementación de las órdenes de restitución de tierras, requiere la aplicación de modalidades de selección contractual (Ley 80 de 1993 Estatuto de Contratación Estatal) para adquirir bienes y servicios para su cumplimiento.

De acuerdo a lo anterior, las entidades estatales deben buscar el cumplimiento de los fines del Estado2, así como la continua y efectiva prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de las personas a través de la celebración de contratos. Asimismo, la persona jurídica o natural cuando contrata con el Estado debe considerar que al celebrar y ejecutar tales contratos colabora con el Estado en la consecución de sus fines, así como el cumplimiento de su función social.

A partir de lo anterior, esta actividad comprende los principios de la Administración Pública3, los concernientes a la contratación pública4 y los referidos al control fiscal5. En la medida en que la actividad del Estado debe estar inspirada en la satisfacción del interés general y que las autoridades estatales cumplen mandatos de la ciudadanía, en Colombia a los funcionarios sólo les está permitido hacer aquello que la ley expresamente les autorice. En la práctica, esto se traduce en que los procesos de selección deban seguir un procedimiento establecido por normas generales y en los tiempos establecidos, sin que haya posibilidad de modificarlas de manera discrecional. Así, las reglas de cada proceso contractual deben ser claras y previas, cerrando todos los espacios a la subjetividad y a la arbitrariedad.

Según el artículo 2º de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 94 de la ley 1474 de

2011, las entidades estatales deberán seleccionar los contratistas bajo las modalidades de

Licitación Pública, Selección Abreviada, Concurso de Méritos y Contratación Directa. Por tanto, se precisa brevemente en que consiste cada modalidad, y en qué circunstancia se aplica con la implementación de las órdenes de RT.

I. Licitación pública: Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal formula al público una convocatoria para que, en igualdad de condiciones, quienes se encuentren interesados formulen sus ofertas y entre estas se seleccione la más favorable para la entidad.

2 Los fines esenciales del Estado son: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

(Constitución Nacional Art. 2.)

3 Igualdad; moralidad; eficacia (cumplir la finalidad de los procedimientos); economía (agilizar decisiones y procedimientos);

celeridad (impulso oficioso); imparcialidad (garantizar derechos sin discriminación); publicidad (dar a conocer las decisiones); contradicción(derecho a controvertir las decisiones)

4 Planeación; transparencia; selección objetiva; responsabilidad y economía.

5 Eficiencia (optimizar los recursos); economía (mejores condiciones de precio en igual calidad); eficacia (cumplir metas y finalidades); equidad (igualdad para los receptores); valoración de costos ambientales (costos ecológicos)

Procede cuando el bien o servicio a contratar supere un valor determinado de acuerdo al valor de los recursos que ejecute la entidad, salvo que el contrato a celebrar o las circunstancias de escogencia encajen en algunas de las excepciones regidas por los procesos de selección abreviada, entre otros. Generalmente, es utilizada para la contratación de obras como infraestructura vial.

II. Selección abreviada: Corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que debido a las características, circunstancias, cuantía o destinación del objeto, obra o servicio a contratar se pueden adelantar mecanismos simplificados y agiles para garantizar la escogencia efectiva del contratista que cumple con los requisitos exigidos por la entidad para la eventual celebración del contrato.

Bajo esta modalidad se celebran contratos de adquisición o suministro de bienes y servicios de características uniformes (contienen las mismas especificaciones técnicas con independencia de su diseño), la contratación de menor cuantía, contratos de prestación de servicios de salud, enajenación de bienes del estado y actos o contratos que tenga por objeto directo las actividades de apoyo a proyectos productivos.

Para la celebración de un contrato de mínima cuantía, es decir, cuyo valor no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la entidad, independientemente de su objeto, se debe adelantar la selección del contratista bajo la modalidad de selección abreviada, siguiendo las siguientes reglas:

La entidad estatal deberá publicar la invitación especificando el objeto del contrato, el presupuesto para desarrollar y las condiciones técnicas exigidas para tal fin, por un término superior a un día, con el fin de que pueda ser conocido por quien se encuentre interesado.

Una vez publicada la invitación se le otorgará un término superior a un día para que el contratista interesado presente su oferta.

La entidad deberá seleccionar la oferta con el menor precio siempre y cuando cumpla con todas las especificaciones técnicas exigidas; una vez, se realice la selección del contratista, se le deberá notificar a éste mediante una comunicación de selección de la oferta presentada. Tanto la comunicación de aceptación como la oferta presentada por el contratista constituyen la base sobre la cual se realizará dicho contrato.

III. Concurso de méritos. Esta modalidad contractual está prevista para la selección de consultores o proyectos, en la que se podrá hacer uso de sistemas de concurso abierto o de precalificación. Se entiende por contrato de consultoría los celebrados por las entidades estatales cuyo fin consiste en el estudio para la ejecución de proyectos de inversión, diagnóstico, así como de asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Son también contratos de consultoría aquellos cuyo objeto consiste en la interventoría externa en obras; estudios y diseños, asesoría, gerencia de obra y/o proyectos.

IV. Contratación directa. Es el procedimiento mediante el cual la entidad estatal hace conocer a dos (2) o más oferentes el objeto y las demás variables de contratación a fin de que se formulen propuestas y ofertas, esta modalidad contractual solo procederá en caso de urgencia manifiesta, contratación de empréstitos y contratos interadministrativos.

Para una mayor comprensión de lo expuesto, a continuación se presentan, mediante gráficos, las modalidades de contratación estatal expuestas.

Gráfico No. 2. Etapas representativas de la Licitación Pública. Fuente: Matallana, E. Manual de

Contratación de la administración pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015.

Gráfico No. 3. Proceso de selección abreviada de bienes con características uniformes y de uso común. Fuente: Matallana, E. Manual de Contratación de la administración pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015.

Gráfico No. 4. Proceso de selección por concurso de méritos.Fuente: Matallana, E. Manual de

Contratación de la administración pública. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2015.

1.1.3 Flujos de Información y Sostenibilidad de la política de restitución de tierras

Orientar el cumplimiento de los fallos desde la integralidad requiere reflexionar acerca de la sostenibilidad del proceso restitutivo en el país, pero también por otras menos complejas, tales como preguntarse sobre cómo establecer procesos para el flujo de la información al interior de un Ente Territorial - ET una vez es emitida la sentencia, así como se reporta su cumplimiento; también cómo se articulan las acciones para que sean complementarias y corresponsables entre las diferentes instituciones del SNARIV.

Esas inquietudes han sido manifiestas en casi la totalidad de las regiones donde la Consultoría ha intervenido, unas en mayor escala que otras. En ese orden de ideas, el presente acápite aborda las rutas específicas identificadas y socializadas en los municipios y departamentos que vienen siendo asesorados.

Se parte de un vacío identificado que, como se planteó en la introducción general, se relaciona con la claridad necesaria para el flujo de información y articulación con el SNARIV, que en la región se materializa en los Comités Territoriales de Justicia Transicional CTJT y los Subcomités respectivos.

Si bien, el flujo interno de información no puede categorizarse de manera similar a otras rutas, tales como las que posteriormente serán consideradas, sin la claridad inicial de esta ruta en los territorios, es verdaderamente complejo continuar con el proceso restitutivo de una manera clara y coherente. Por ello, se presentan las rutas relacionadas con este tema para los municipios de Ataco y la Palma, así como para el departamento de Meta, en tanto en dichas regiones se identificó esta necesidad.

De otro lado, dado que los fallos de restitución contienen órdenes directamente relacionadas con las acciones de articulación en el territorio, tal como se mencionó en el acápite respectivo a la política de Restitución de Tierras y las administraciones municipales esta articulación y coordinación interinstitucional no ha sido asertiva en muchos territorios, se presentan las rutas de articulación externa para cumplimiento de las órdenes en el municipio de Ataco y el departamento del Meta, mismas que se materializan a través de las acciones implementadas en el impulso y operativización de los Comités Territoriales de Justicia Transicional, como el escenario por excelencia de funcionamiento del SNARIV en el territorio según el Decreto 4800 de 2011.

De igual manera, se presenta el trabajo realizado para las rutas para la atención en salud y educación del municipio de Ataco, como una muestra de que la articulación interna entre secretarías u oficinas de la alcaldía no sólo para conocer hasta dónde el Estado local atiende la necesidades básicas de los pobladores, sino sobre todo en el entendido de que es necesaria la sistematización de la atención a las víctimas restituidas a fin de consolidar una información clara para el reporte del cumplimiento de los fallos a los jueces y magistrados de RT y a las comunidades víctimas, en los procesos de rendición de cuentas de los ET.

Esta información también es necesaria para el reporte a los sistemas nacionales de seguimiento a la implementación de la política de víctimas, tales como el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de la política pública de víctimas del conflicto armado interno (RUSICST), como mecanismo de información, seguimiento y evaluación al desempeño de las entidades territoriales, en relación con la implementación de las políticas públicas y planes de acción de prevención, asistencia y reparación integral a las víctimas.

1.1.3.1 Procesos para el flujo de información y coordinación con el Sistema Nacional de Atención y Reparación - SNARIV

A partir de la socialización del abordaje metodológico que a manera de guía se formuló en el

Informe No. 4 mencionado con anterioridad, realizado tanto con la asesora de Restitución de

Tierras de la Oficina de Víctimas de la Gobernación de Meta, como con el asesor SNARIV-

URT y el Especialista en Restitución de Tierras del PTDR/USAID, se planteó la necesidad de construir las rutas de flujos de información y reporte de cumplimiento de la Gobernación del

Departamento.

En tal sentido, y llevando a la práctica la Guía propuesta, se analizaron los cuellos de botella que habían obstaculizado el flujo de la información, así como algunas propuestas de solución a los mismos, en el entendido que la ruta propuesta, debía ser concertada aún con la Oficina

Asesora de Planeación, puesto que se realiza la propuesta donde una marcada acción se lleva a cabo por la Oficina. La ruta propuesta parte del análisis de la realidad interna de la gobernación, donde el empoderamiento para el llamado al cumplimiento interno lo posee directamente la Gobernadora con su oficina asesora jurídica que hace parte de su despacho.

De otro lado, con el asesor SNARIV-URT se identificó como una necesidad la propuesta de construcción de una ruta que si bien no ha sido socializada, se presenta a continuación de lo pertinente a la gobernación de Meta, en tanto está ligada territorialmente a las competencias del departamento, denominada: Formalización de Predios Urbanos.

Para la Construcción de la propuesta de Ruta de Formalización de Predios urbanos se realizaron varias sesiones de discusión con los Especialistas en Formalización del

PTDR/USAID de Meta y Tolima. Se consultaron varios documentos, entre ellos: 137 de 1959, o Ley Coyaima, ley 388 de 1997; opinión consultiva del Consejo de Estado No 1592 de 2004 que especifica lo relativo a la cesión de baldíos urbanos a los municipios y distritos. También se consultó la Guía metodológica de Saneamiento y Titulación de la Propiedad Pública

Inmobiliaria, publicada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial6. Por lo tanto, conforme a lo planteado, Se convierte en un aporte adicional desde la Consultoría, que amerita su socialización y validación.

A continuación se presentan, entonces, el cuadro resumen con las variables mencionadas y, posteriormente, los diagramas construidos conjuntamente, que dan cuenta del flujo y de información interna de las sentencias, así como del reporte del cumplimiento y el diagrama de articulación a través del Comité Departamental de Justica Transicional del departamento del Meta, así como lo planteado para el cumplimento de órdenes de formalización de baldíos urbanos, cuyas órdenes están planteadas en las sentencias de restitución respectivas para

Tillavá.

6 Documentos consultados: Ley 137 de 1959, o Ley Coyaima, ley 388 de 1997. Consulta al Consejo de Estado CONSEJO DE ESTADO No 1592. 2004. Referencia: Cesión de baldíos urbanos a los municipios y distritos. Cuyos consejeros ponentes fueron: Enrique José Arboleda Perdomo y Gustavo Aponte Santos. También se consultó la “Guía metodológica No 6 Saneamiento y Titulación de la Propiedad Pública Inmobiliaria”. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Diciembre de 2005. Páginas 44-45: Baldíos urbanos. Se basa en la normatividad y cita Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Consulta 1592. de 2004. Consultado en septiembre 8 de 2016, en:

http://www.minvivienda.gov.co/POTPresentacionesGuias/Gu%C3%ADa%20Saneamiento%20y%20Titulaci%C3%B3n%20 de%20la%20Propiedad%20P%C3%BAblica.pdf http://www.minvivienda.gov.co/POTPresentacionesGuias/Gu%C3%ADa%20Saneamiento%20y%20Titulaci%C3%B3n%20de%20la%20Propiedad%20P%C3%BAblica.pdf http://www.minvivienda.gov.co/POTPresentacionesGuias/Gu%C3%ADa%20Saneamiento%20y%20Titulaci%C3%B3n%20de%20la%20Propiedad%20P%C3%BAblica.pdf

1.1.3.1 Gobernación del Meta y municipio de Puerto Gaitán

Tabla No 1. Ruta Interna de Información y Cumplimiento de órdenes internas - Gobernación de Meta

Fuente: Elaboración Propia con base en el trabajo de construcción conjunta: Consultoría

PTDR/USAID, Unidad de Restitución de Tierras – Asesor SNARIV DT Meta, Gobernación de Meta y

Especialista Restitución PTDR/USAID

Tabla No.1 Ruta Interna de Información y Cumplimiento de órdenes, Gobernación de Meta

TIPO DE

ÓRDENES

RUTA DE CUMPLIMIENTO ÓRDENES INTERNAS

GOBERNACIÓN DE META

TIEMPOS

PROMEDIO

CUELLOS DE BOTELLA / VACÍOS

IDENTIFICADOS EN LA PRÁCTICA

POSIBLE SOLUCIÓN

Ó rd en es in te rn as se cr et ar ía s u o fi ci n as G o b er n ac ió n M et a)

1. Juez o Magistrado emite orden para la Gobernación.

2. Oficina Asesora jurídica estudia la sentencia y proyecta oficios para cada secretaría. Remite copia de los mismos a la Secretaría de víctimas.

3. Gobernadora firma los oficios en calidad de

Gobernadora del Departamento

4. Secretarías de Despacho reciben oficios con órdenes y designan a un profesional por secretaría para que cruce de datos y verificación de participación de los beneficiarios (independientemente que se ordene la vinculación a los programas).

5. Si están incorporados los beneficiarios en los programas, cada secretaría proyecta oficio dirigido a la secretaria de Víctimas donde informa: Nombre del beneficiario, documento de identidad, programa al cual está vinculado, tiempo y tipo o clase de vinculación.

6. Si no están incorporados, las secretarías proceden con el trámite de incorporación y continúan con el paso 5.

7. Una vez la Secretaría de Víctimas recibe los respectivos oficios de cumplimiento procede a analizar y compilar las respuestas.

8. Secretaría de Víctimas elabora un informe interno de cumplimiento y lo envía a la Oficina Asesora

Jurídica.

9. La oficina asesora jurídica analiza el informe y proyecta oficio de informe de cumplimiento para la firma de la gobernadora y remite al Juez o

Magistrado.

10. La gobernadora firma en su calidad de gobernante.

11. Oficina Asesora Jurídica hace recomendaciones y emite alertas a las secretarías que no han cumplido.

Información y conocimiento

Interno: 10 días.

Cumplimiento:

plazos otorgados por el juez, en todo caso, no mayor a 3 meses.

El principal cuello de botella identificado es que la Oficina Asesora Jurídica envía Directamente a la Secretaría de Víctimas y Derechos Humanos la Sentencia para su cumplimiento.

Ello implica que la Secretaría, a través de la Gerencia de Víctimas, debe en primera instancia identificar las órdenes internas de la Gobernación, sistematizar y extraer las mismas para enviarlas a las demás secretarías para coordinar todo lo relativo, al cumplimiento en su totalidad a las demás Secretarías, realizar los informes se seguimiento, convocar y coordinar los CDJT, entre otros.

La respuesta por parte de las Secretarías no siempre es la esperada, pues, como en toda organización estatal, lo urgente desplazada lo importante y las prioridades se definen dependiendo de la “línea jerárquica”.

Dado que con anterioridad esta debilidad de había identificado, se propuso que la Oficina Asesora Jurídica asumiera directamente el envío a las Secretarías. Sin embargo, al cabo de un corto tiempo, la sobrecarga de trabajo fue extensa, por lo que se retomó el envío de todos los Fallos directamente a la Secretaría de Víctimas y Derechos Humanos, sobrecargando la Gerencia de Víctimas.

Desarrollar o Fortalecer una Ruta de Información o comunicación Interna.

Se concertó conjuntamente con la una profesional de la Gerencia de Víctimas, la URT, el PTDR/USAID, la Ruta presentada a través del Flujo grama, pero con la salvedad de que es necesario:

1. Concertar la Ruta con las Secretarías involucradas, especialmente con Secretaria de Derechos Humanos y Paz y la Oficina Asesora Jurídica.

2. Reforzar luego con mínimo un profesional a la Oficina Asesora Jurídica.

3. Hacer seguimiento permanente a la respuesta ya que los oficios serían directamente firmados por la Gobernadora en calidad, bien de Gobernante departamental, o de Presidenta del Comité Departamental de Justicia Transicional; porque como se puede observar, la ruta propuesta corresponde tanto a las órdenes internas otorgadas a la Gobernación, como a las de articulación y coordinación ordenadas al CTJT Departamental

Diagrama No. 1. Ruta Interna de Información y Cumplimiento de órdenes, Gobernación de Meta

Tabla No 2. Ruta Interna de Información y Cumplimiento de órdenes de Articulación - CDJT - Gobernación de Meta

ÓRDENES

RUTA DE CUMPLIMIENTO ARTICULACIÓN

ÓRDENES A CDJT

TIEMPOS PROMEDIO

CUELLOS DE

BOTELLA /

VACÍOS

IDENTIFICADOS

EN LA PRÁCTICA

POSIBLE SOLUCIÓN

Ó rd en es d e ar ti cu la ci ó n y c u m p lim ie n to a l

C o m it é D ep ar ta m en ta l d e

Ju st ic ia

T ra n si ci o n al

2. Oficina Asesora jurídica estudia la sentencia y proyecta oficios para los municipios ordenados. Remite copia de los mismos a la Secretaría de víctimas.

3. Gobernadora firma los oficios en calidad de Presidenta del CDJT

4. Secretaría de Víctimas remite oficios a los municipios.

5. Secretaría de Víctimas convoca al Subcomité Técnico de Tierras ampliado, conjuntamente con la Unidad de Restitución de Tierras donde se realiza seguimiento a cumplimiento interno y a las órdenes entregadas s a los municipios para cumplir conjuntamente con la gobernación.

6. El Secretario Técnico del Subcomité de Tierras elabora acta y remite a la

Secretaría de Víctimas de la Gobernación.

7. La Secretaría de Víctimas analiza la información y convoca, de ser necesario al CDJT, el cual toma decisiones.

8. La Secretaría Técnica del CDJT realiza acta e informe de cumplimiento de articulación con los municipios para proceder a enviar a jueces y magistrados, el cual firma la gobernadora en su calidad de Presidenta del CDJT.

9. La Secretaría Técnica del CDJT procede a emitir recomendaciones y alertas a los municipios.

10. La Secretaría de Víctimas de la Gobernación archiva informe y oficios enviados a jueces y magistrados.

11. La Secretaría de Víctimas de la Gobernación procede con la actualización de la matriz de seguimiento.

Reuniones Subcomité

Técnico de Tierras para seguimiento a Fallos:

bimestral

Seguimiento al Interior del

CJT: trimestral

Seguimiento de la

Secretaría de Víctimas:

Permanente

Los mencionados en el cuadro anterior

Los mencionados en el cuadro anterior

Diagrama No. 2. Ruta Interna de Cumplimiento de órdenes de Articulación, Gobernación de Meta

Tabla No. 3 Ruta de Formalización de Predios Urbanos – Puerto Gaitán, Meta Ó

R D

E N

RUTA DE CUMPLIMIENTO

FORMALIZACIÓN DE PREDIOS URBANOS

TIEMPOS

PROMEDIO

CUELLOS

BOTELLA

SOLUCIÓN

Ó rd en es d e

F o rm al iz ac ió n d e p re d io s u rb an o s.

P u er to

G ai tá

1. Juez o Magistrado emite orden de Formalización de Predios Urbanos a INCODER (hoy ANT).

2. Alcaldía verifica si el Predio es Urbano.

3. Si el predio NO es urbano, requiere a la Agencia Nacional de Tierras – ANT- (Antes INCODER) para que proceda a la formalización.

4. Si el predio SI ES URBANO, la Alcaldía verifica actuación de ANT (Antes INCODER)

5. Si ANT (Antes INCODER) adjudicó debió informar al Juez, Alcaldía requiere informe en el marco del CJT

6. Si ANT (Antes INCODER) no Adjudicó por declararse impedido (ya que según el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, los baldíos urbanos pertenecen al municipio), debió informar al Juez.

7. Si la anterior fue la respuesta de ANT (Antes INCODER), la Alcaldía solicita al Juez o Magistrado modificación al Fallo, aclarando que el predio es un baldío urbano y es competencia del municipio su adjudicación según Ley 137/59 y el Artículo 123 de la Ley 388 de 1997.

8. Una vez modificado el Fallo la Alcaldía solicita la certificación de la carencia de identidad registral a la ORIP. Como el objetivo de formalizar a los restituidos, acompaña esta solicitud con un archivo en Excel que contenga: Nombre de la persona restituida, CC, dirección del predio y código catastral. Todo según lo estipulado en la Instrucción Administrativa No. 3 emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en marzo de 2015.

9. La ORIP respectiva, consulta la base de datos y certifica de la existencia del FMI para cada inmueble y envía al municipio la certificación.

10. Con la Certificación y el archivo Excel, la secretaría respectiva de la Alcaldía elabora la propuesta de Acuerdo Municipal para incorporar el bien al patrimonio municipal.

11. El Concejo Municipal aprueba y suscribe el Acuerdo, el cual se acompaña de la certificación de la carencia de identidad registral.

12. Con el Acuerdo, el Municipio solicita la inscripción en la ORIP

13. ORIP registra a favor del municipio con dos anotaciones: 1. “Cesión de Baldío urbano de la Nación al Municipio (Leu 388/97 artículo 23) y le asigna el

Código 0175. La segunda anotación: 2. “Determinación Área y linderos predios del Municipio”. Todo según lo estipulado en la Instrucción Administrativa No.

3 emitida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en marzo de 2015.

14. ORIP envía copia del Formulario de Calificación y el certificado de tradición a la Alcaldía y al catastro respectivo (IGAC o catastros descentralizados).

15. La Alcaldía transfiere el dominio mediante resolución administrativa de adjudicación de los “baldíos urbanos” a las personas restituidas a título de cesión gratuita, por ser una orden judicial7

16. Municipio registra la Resolución de Adjudicación. Así se establece la propiedad a favor del beneficiario.

17. El Municipio realiza la respectiva acta de entrega y procede con esta, al beneficiario de Restitución de Tierras que reclamaba el predio baldío urbano.

18. En cualquier etapa del proceso el Secretario Técnico del CJT o del Subcomité Respectivo realiza convocatoria para seguimiento a las órdenes.

19. El Secretario Técnico del CJT, realiza informes parciales o finales con periodicidad mínima trimestral para remitir al Juez o Magistrado y realizar las respectivas alertas si aún no se cumple la orden. La secretaría u oficina respectiva de la Alcaldía procede con la actualización de la matriz de seguimiento.

Información y conocimiento

Interno: 10 días.

Cumplimiento:

plazos otorgados por el Juez o

Magistrado

Reuniones

Subcomité

Técnico de

Tierras para seguimiento a

Fallos: bimestral

Seguimiento al

Interior del CJT:

trimestral

Seguimiento de la…