11._Ruta_metodológica_inclusión_de_Beneficiarios_de_Tierras_a_APP.pdf

I

TÍTULO DE REPORTE

CONSULTORÍA PROFESIONAL DE

ARTICULACIÓN APP- BENEFICIARIOS DE

RESTITUCIÓN.

PRODUCTO 6 - “INFORME FINAL AJUSTADO CON LOS

RESULTADOS DE LA SOCIALIZACIÓN FINAL CON LA

URT A NIVEL NACIONAL PARA LA VINCULACIÓN EN

ETAPA POSFALLO Y RUTA PARA LA VINCULACIÓN DE

BENEFICIARIOS EN APP.”

Octubre 31 de 2018.

Esta publicación ha sido preparada para revisión de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

El documento fue elaborado por Marvin Leandro Ríos Convers, para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural, bajo la

Orden de Trabajo (Task Order) número AID-514-TO-13-00015.

Documento preparado por Marvin Leandro Ríos Convers para Tetra Tech ARD, contratista de USAID/Colombia para el Programa de Tierras y Desarrollo Rural.

Información de contacto: Adriana Vélez, Directora del Programa Adriana.Velez@ColombiaLRDP.com M. Leandro Ríos Convers, Consultor articulación APP.

riosconverst@hotmail.com mailto:Adriana.Velez@ColombiaLRDP.com

III

CONSULTORÍA PROFESIONAL DE

ARTICULACIÓN APP - BENEFICIARIOS

DE RESTITUCIÓN.

PRODUCTO 6 - “INFORME FINAL AJUSTADO

CON LOS RESULTADOS DE LA SOCIALIZACIÓN

FINAL CON LA URT A NIVEL NACIONAL PARA

LA VINCULACIÓN EN ETAPA POSFALLO Y

RUTA PARA LA VINCULACIÓN DE

BENEFICIARIOS EN APP.”

OCTUBRE 31 DE 2018.

AVISO LEGAL:

Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ni las del gobierno de

Estados Unidos.

TABLA DE CONTENIDO

TÍTULO DE REPORTE ............................................................................................................... I

INTRODUCCIÓN

1. GENERALIDADES

1.1. ETAPA PRE-FALLO

1.2. ETAPA POS-FALLO

1.3. PROYECTO PRODUCTIVO FAMILIAR

1.3.1. ETAPA DE FORMULACIÓN

1.3.2. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN

1.3.3. INCENTIVOS

2. ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS -APP

2.1. PREGUNTAS ORIENTADORAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS

2.2. LINEAMIENTOS EN FASE PRE-FALLO

2.2.1. ETAPA ADMINISTRATIVA

2.2.2. ETAPA JUDICIAL

2.3. LINEAMIENTOS EN FASE POS-FALLO

2.3.1. RUTA DE INGRESO DE BENEFICIARIOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS A LAS

APP 19

3. ESTADO DE LAS GESTIONES TENDIENTES AL INGRESO A LAS APP DE

BENEFICIARIOS RESTITUIDOS FOCALIZADOS

4. CONCLUSIONES

5. GLOSARIO

6. ANEXOS

BIBLIOGRAFÍA

INTRODUCCIÓN

Impulsa a la Unidad de Restitución de Tierras y al Programa de Tierras y Desarrollo Rural de

USAID -en adelante ‘El Programa’- el propósito de continuar optimizando los resultados que se obtuvieron a partir de la implementación de proyectos productivos familiares otorgados durante

7 años de ejecución de la política pública de restitución de tierras. Es en el marco de esa confluencia de intereses justamente donde se consideró valioso tomar provecho de la experiencia adquirida con ocasión de la intervención del Programa en la constitución de Alianzas

Público Privadas -APP- en regiones donde opera, para promover particularmente la inclusión y participación de productores agropecuarios restituidos en dichas alianzas, de manera que sea posible, en su favor, mejorar sustancialmente sus ingresos, eliminando intermediarios en las cadenas de valor, propiciando nuevas vías de acceso a mercados y garantizando la comercialización de sus productos. Contribuyendo con todo aquello a su sostenibilidad económica y, a partir de ello, en la transformación de sus condiciones de vida, estimulando su permanencia en el campo incluso con posterioridad a la intervención de la Unidad de Restitución de Tierras.

Alineado a esa intención, el presente documento contempla en primer término un acápite de

Generalidades que describe sucintamente los aspectos esenciales del trámite mixto de restitución y las etapas que lo componen, enfatizando en la fase del PosFallo donde se hace alusión al programa contenido en la ‘Guía Operativa para la implementación de proyectos productivos para beneficiarios de la restitución de tierras’ y en el rol que cumple la Unidad de

Restitución de Tierras en la recuperación productiva de los predios restituidos y la articulación con la institucionalidad del sector agropecuario. Se concluye este aparte trayendo a colación la materia de las Alianzas Público Privadas, explicando lo que es cardinal al respecto, los beneficios que se obtienen con la participación en ellas y, en suma, el por qué se advierte que tienen la potencialidad de generar los efectos antes señalados en relación con las familias restituidas.

Después, siguiendo la estructura propuesta, se formulan algunas preguntas orientadoras que contienen, a su vez, definiciones básicas que son punto de partida del entendimiento del lector acerca de lo que se considera fundamental en las Alianzas Público Privadas.

Posteriormente, en el capítulo denominado lineamientos en fase pre-fallo, se proponen una serie de recomendaciones que, de ser materializadas en el marco del trámite administrativo y judicial del trámite mixto de restitución de tierras, pueden contribuir a identificar de manera preliminar algunas gestiones necesarias, así como crear condiciones de exploración previas a la definición de las líneas productivas de los proyectos constituidos en los territorios; todo aquello cuidando que no se generen expectativas sobre los reclamantes que al final no puedan materializarse.

En el marco de todo lo antedicho, lo siguiente que se encontrará será la propuesta de ruta metodológica diferencial1 (por cuanto comprende las actividades que se llevan a cabo en las

1 Separadas fundamentalmente en razón de las labores técnicas que se adelantan para planear, caracterizar y formular un proyecto productivo familiar, en la primera etapa de la implementación de los incentivos.

dos fases que orientan la implementación del Proyecto Productivo Familiar2), que dialoga con la

‘Guía Operativa para la implementación de proyectos productivos con beneficiarios de la restitución de tierras’ y que contempla al detalle las acciones que deben desarrollar la Unidad de

Restitución de Tierras, los operadores externos que esta contrata y los productores agropecuarios restituidos ante la oportunidad de que estos últimos ingresen y participen efectivamente de las Alianzas Público Privadas.

En el documento también se consideró necesario incluir un acápite de conclusiones para ubicar allí todas las reflexiones que se extrajeron a partir de lo que se experimentó en el curso de la consultoría e, igualmente de todo aquello que fue determinante en el diseño, elaboración, consolidación y posterior aprobación de cada uno de los 6 productos que fueron estratégicamente dispuestos para consolidar paulatinamente y hasta su versión final, la propuesta de incorporación de solicitantes de restitución a las alianzas público privadas territoriales. El objetivo de las sugerencias que con absoluto respeto se plantean, no es otro que el de continuar optimizando sustancialmente los resultados que obtienen los hogares restituidos con la puesta en marcha de sus emprendimientos productivos en el mediano y largo plazo. Esto complementado en seguida por un ‘glosario’ que ilustra a cualquiera que se aproxime al documento respecto de algunos conceptos que por su especificidad pueden no ser conocidos comúnmente.

En suma, el producto que se presenta, refleja todo aquello que fue experimentado y reflexionado por el consultor en el trámite de la consultoría. Empero, también debe su riqueza conceptual y técnica a la incorporación de los aportes que se hicieron paulatinamente por los especialistas de los componentes de Restitución de Tierras y Desarrollo Rural del Programa, desde su diseño y hasta el término de alcanzar su versión final.

Fue determinante, por igual, la participación y la estrecha relación que se tuvo con el Equipo

Técnico de Proyectos productivos en el desarrollo del propósito trazado. Importa resaltar en este punto su capacidad para suministrar información de manera oportuna, su compromiso en el acompañamiento técnico y en la puesta a disposición del recurso humano existente, para llevar a cabo cada actividad que demandó su intervención. Inclusive, a efecto de la consolidación de la versión final del presente documento, se destaca la revisión y retroalimentación hecha a la versión preliminar, tarea que particularmente requirió de la asistencia del Equipo a dos jornadas de trabajo adelantadas en las instalaciones del Programa y de la labor desarrollada concretamente sobre el texto que les fue allegado a través de correo electrónico. En todo caso, se advierte que, las consideraciones que técnicamente se plantearon, fueron incorporadas a lo largo del texto y sus inquietudes resueltas en los escenarios descritos.

Asimismo, aportó sustancialmente al texto, el resultado arrojado por el ejercicio piloto practicado en el marco del producto 4.2 de la presente consultoría, en relación con un grupo de productores focalizados con ayuda de la Unidad de Restitución de Tierras, con quienes se llevaron a cabo reuniones territoriales a propósito de generar propuestas de incorporación diferenciales a las

Alianzas Público Privadas constituidas en las regiones.

Finalmente es dado resaltar que, a propósito de la elaboración de la presente propuesta, en el curso de la consultoría, fue preciso examinar frecuentemente el contenido referencia de los

2 Formulación e implementación.

documentos marco de las APP, así como acceder a información de múltiples fuentes, relativa a la materia de las Agro Alianzas que se cita en la bibliografía.

1. GENERALIDADES

La Restitución de Tierras es el derecho que tienen las víctimas a que se les devuelva su predio cuando éste fue despojado o abandonado a causa del conflicto armado. La restitución no depende de si quien reclama tiene títulos o no. La ley de Víctimas no sólo busca devolver la tierra garantizando la formalización de la propiedad, sino también mejorar las condiciones socioeconómicas de las familias restituidas, garantizando el mínimo vital y procurando su autosuficiencia. Cabe resaltar que la restitución, es a su vez, un elemento de la reparación integral, junto con la indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de no repetición.

El proceso de restitución de tierras consta de tres etapas, administrativa, judicial y PosFallo, que se explicarán a continuación. A efectos del presente documento estas etapas se han agrupado en dos: prefallo y posfallo, pues el fallo es un hito determinante en relación con la materialización del goce efectivo de los predios restituidos, la cual desencadena la implementación de proyectos productivos que favorecen la recuperación productiva de los mismos, sienta las bases para el retorno efectivo de las familias y la sostenibilidad de la política de restitución.

1.1. ETAPA PRE-FALLO

La Ley 1448 de 2011 estableció un trámite mixto de restitución de tierras despojadas y abandonadas que está integrado por tres etapas. La primera de estas, tiene un carácter exclusivamente administrativo, en tanto se desarrolla con la intervención de equipos interdisciplinarios conformados por la Unidad de Restitución de Tierras. Estos equipos, a partir de la solicitud y los relatos de las víctimas, los documentos recaudados y el análisis de los fenómenos sociales e históricos ocurridos en los territorios en el marco del conflicto armado, deciden mediante acto administrativo, si la reclamación cumple o no, con los requisitos exigidos por el artículo 75 de dicha Ley. En los casos en que se cumple con los requisitos, se produce el ingreso al Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas.

En los eventos en los que la Unidad de Restitución de Tierras ha considerado que a un solicitante efectivamente le asiste el derecho de restituir sus tierras y se ha ingresado el predio reclamado al Registro de Tierras Presuntamente Despojadas y Abandonadas, corresponde entonces la tarea de presentar todos aquellos fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios ante los jueces y magistrados especializados, consolidándolos en la demanda, la que a su vez, plantea una serie de pretensiones que se dirigen a lograr una reparación integral con vocación transformadora, en relación con el despojo y el abandono, lo cual impone al Estado la obligación que sus esfuerzos deban trascender a la situación que tenían las familias al momento de la ocurrencia de los hechos victimizantes, de tal suerte que se persiga que las acciones apunten a superar las condiciones de exclusión y marginalidad que estructuralmente han conllevado a la desigualdad social especialmente en lo rural.

Por lo anterior, en la solicitud de restitución de tierras se demanda a la judicatura especializada la responsabilidad primera de titular la propiedad respecto de los predios reclamados y formalizar los derechos de las víctimas para con sus tierras, resolviendo los asuntos jurídicos que atenten contra el principio de seguridad jurídica, pero, además, la de procurar reconstruir un proyecto de vida digno y estable en el ejercicio y goce de los derechos de las familias reparadas. Es así como se entiende que también deban incluirse pretensiones orientadas a garantizar la vida en condiciones de dignidad desde diferentes ámbitos, a saber; salud, educación, seguridad, vivienda y, a través del otorgamiento de proyectos productivos, propiciar las condiciones para encontrar la sostenibilidad socio económica y el mínimo vital deseado, garantizando la seguridad alimentaria de las familias y reactivando la capacidad productiva de los predios restituidos. Una vez se consolida este documento, es radicado en sede judicial esperando la admisión de la solicitud.

Finalmente, durante la Etapa Judicial el juez o magistrado admite la demanda, corre traslado a los opositores, contrasta las pruebas e incluso, eventualmente, el Juzgado o Tribunal podrá solicitar pruebas adicionales, entre otras cosas, requiriendo documentación adicional, escuchando testimonios de las partes involucradas y/o realizando visitas al predio reclamado.

Con esto, el juez o magistrado busca adoptar una decisión definitiva a través de una sentencia dotada de certeza, seguridad jurídica y con el potencial de propiciar la transformación de las condiciones de vida de las familias beneficiadas mediante las medidas restitutivas que se ordenan. A efectos del presente documento, las etapas administrativa y judicial se han agrupado en lo que se propone como etapa prefallo, en tanto implican las gestiones que son previas a la decisión judicial que reconoce (o no) que la familia fue víctima de despojo o abandono y por ende es sujeto de medidas restitutivas, entre otras, las que ordenan formular e implementar proyectos productivos a su favor.

1.2. ETAPA POS-FALLO

Las decisiones judiciales favorables a los reclamantes dan apertura a la tercera y última ventana del proceso: la etapa posfallo. Esta etapa fue concebida para que los administradores de justicia pudieran contar con las herramientas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos vulnerados a través del seguimiento riguroso al cumplimiento de las decisiones emanadas de las providencias judiciales. Sin perjuicio de ello, el pos-fallo no ha estado exento de dificultades, principalmente en la materialización integral de las órdenes, teniendo en cuenta que su finalidad es la reivindicación de los derechos que fueron vulnerados en el marco del conflicto armado y su cumplimiento parcial o incumplimiento tendrán efectos directos en la reparación de las víctimas.

Las órdenes pueden variar de acuerdo con las circunstancias de tiempo, modo y lugar en el que ocurrieron los hechos de despojo o abandono que motivaron la interposición de la demanda.

Estas órdenes recaen sobre aspectos de formalización de la propiedad, vivienda digna, derechos económicos, sociales y culturales, entre otros presupuestos para el retorno a los predios. Una de las órdenes generalizadas en el conjunto de las sentencias judiciales es la relacionada con el otorgamiento de proyectos productivos. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza de la Unidad de Restitución de Tierras identificaron que, en el marco de la fase administrativa y los procesos judiciales, un factor esencial para mejorar las circunstancias de vida, precarias en la mayoría de los casos, de las familias restituidas, es el de proveer un estímulo económico destinado a la financiación de iniciativas productivas agropecuarias técnicamente avaladas y asistidas por un lapso de dos años que, propicie el retorno a los predios, genere condiciones de sostenibilidad económica y, a partir de ello, dignifique la pervivencia de los beneficiarios.

1.3. PROYECTO PRODUCTIVO FAMILIAR

En el marco de la precitada fase pos-fallo, deben materializarse los proyectos productivos. Estos, de acuerdo a la “GUIA OPERATIVA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE

PROYECTOS PRODUCTIVOS” deben ser entendidos como la síntesis de “las actividades y presupuestos a ejecutar de acuerdo a los requerimientos en los componentes técnico, productivo, ambiental y comercial de las actividades agropecuarias concertadas, formuladas y aprobadas con el fin de lograr un proceso adecuado de implementación”. Dicha implementación parte de un incentivo que otorga la Unidad “dirigido a recuperar la capacidad productiva de los predios rurales restituidos o entregados en compensación mediante la Ley 1448 de 2011, el cual atiende las necesidades productivas prioritarias para cada núcleo familiar, resultado de la formulación del proyecto productivo y el acompañamiento necesario para la implementación del mismo”.

“Los incentivos están orientados a fortalecer las capacidades familiares y locales de los participantes, así como propiciar nuevas habilidades y oportunidades que redunden en la generación de ingresos y en el mejoramiento de la calidad de vida de los núcleos familiares beneficiarios de la restitución de tierras, para lo cual al interior de la Unidad se dispondrá de todas las herramientas técnicas y administrativas para la implementación de los proyectos productivos en las etapas de Formulación e implementación de los Proyectos a través del Equipo Técnico de Proyectos Productivos que la Unidad defina para la implementación del Programa” (Negritas fuera de texto). En concordancia con lo anterior, el proyecto productivo es en el marco de la restitución de tierras, una de las vías más relevantes en materia de reivindicación de derechos de familias restituidas.

La Unidad de Restitución de Tierras ha encargado para tal fin a su equipo técnico de Proyectos

Productivos, quienes tienen como labor principal coordinar la implementación de las iniciativas productivas de los hogares restituidos. El proceso del que se dispone para tal propósito establece una ruta metodológica orientada al desarrollo de capacidades de los beneficiarios de restitución de tierras y sus familias, de acuerdo con el ciclo de vida de los proyectos, desde la formulación técnica de las actividades agropecuarias hasta la consolidación de las inversiones prediales y el desarrollo de capacidades para la autogestión, identificando claramente dos fases, la primera correspondiente a la formulación de los proyectos productivos y la segunda orientada a la implementación de los diseños y el acompañamiento integral para el desarrollo de capacidades.

1.3.1. ETAPA DE FORMULACIÓN

Esta etapa tiene una duración inicial de hasta tres meses. En ella se verifican los criterios de ingreso de las familias al programa, se recauda información primaria y secundaria que sirve como insumo para determinar la actividad productiva, los requerimientos técnicos de la propuesta y los requerimientos de recursos para poder desarrollarla. Este periodo prevé la concertación del proyecto productivo entre el Operador contratado (o formulador) con los representantes de los hogares y culmina con la formulación de la propuesta, que incluye aspectos como: aportes, línea productiva, requerimientos técnicos, plan de implementación y análisis de riesgos (entre otros).

La formulación se hace consensuada con la familia restituida, procurando equilibrar las experiencias previas, las expectativas del núcleo familiar y el ordenamiento social y productivo del territorio rural, haciendo énfasis en las necesidades del mercado y considerando las inversiones prediales viables para cada núcleo familiar.

1.3.2. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN

Esta etapa contempla la ejecución de las actividades de acuerdo a la programación del diseño del proyecto productivo familiar PPF, así como el desarrollo de actividades de acompañamiento integral, en la cual se diferencian dos momentos. El primero responde a la ejecución de las actividades de adecuación3 y establecimiento del proyecto4 y, una vez establecido el mismo, se realizan actividades de afianzamiento de las capacidades productivas5 que van hasta la finalización del periodo de 24 meses efectivos de acompañamiento. Este periodo se orienta en la materialización de la sostenibilidad técnica, económica, socio empresarial y ambiental de los proyectos productivos agropecuarios y su apropiación por parte de los beneficiarios como su nuevo proyecto de vida.

Al tenor de lo dispuesto en la “GUIA OPERATIVA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL

PROGRAMA PP”, la primera actividad corresponde a la “Asignación y ejecución de las actividades de acompañamiento integral”. En este lapso el servicio de acompañamiento integral para las familias restituidas se brinda por la Unidad de Restitución de Tierras mediante operadores6 que garantizan proveer el personal técnico, administrativo y social idóneo para servir a los beneficiarios en sus proyectos productivos agropecuarios. El acompañamiento integral

3 Labores de alistamiento y aprestamiento que deben realizarse en los terrenos como presupuesto de la correcta ejecución de los Proyectos Productivos

Familiares. Incluye las mejoras de las condiciones edificas de los suelos.

4 Se refiere a todas las acciones que requieren ser desplegadas a propósito de lograr la instalación y puesta en marcha del proyecto productivo.

5 Todas aquellas acciones tendientes a lograr afirmar y consolidar el proyecto productivo formulado en el tiempo, mediante la instalación de capacidades físicas y tecnología en los predios intervenidos y del conocimiento en los productores agropecuarios restituidos.

6 Entidad especializada en la prestación de servicios de acompañamiento integral en la implementación de proyectos productivos agropecuarios para pequeños y medianos productores rurales.

comienza con la asignación de las familias al Operador y se orienta a guiar al agricultor para seguir determinadas técnicas agropecuarias indispensables para obtener una mayor producción y productividad, no solo con variables productivas y tecnológicas sino también ambientales.

En el marco del referido acompañamiento integral se despliega por el Equipo Técnico de

Proyectos Productivos la “supervisión técnica”. Se trata de monitorear y hacer seguimiento, no solo al cumplimiento en la entrega de los reportes de avance por parte de los Operadores encargados de proporcionar el acompañamiento integral a los PPF, sino también a la ejecución técnica y presupuestal de cada proyecto productivo en relación con los resultados esperados para cada caso individual. De esta manera, se espera poder advertir a tiempo la necesidad de tomar acciones correctivas, o generar recomendaciones y alertas que impliquen la toma de decisiones orientadas a garantizar el cumplimento de los objetivos del mismo. En el tiempo de acompañamiento se adelantarán visitas aleatorias de campo por parte del Operador con el fin de verificar la calidad y el desarrollo de las actividades llevadas a cabo en el marco del acompañamiento integral del PPF, de tal manera que se verifique la pertinencia de las acciones que los operadores o quien haga sus veces llevan a cabo.

De manera trasversal a las actividades previamente señaladas, se producen “los desembolsos del incentivo”. Como nota importante cabe señalar que previo a cada desembolso definido en el

PPF, el Equipo Técnico de Proyectos Productivos en coordinación con el Operador encargado del acompañamiento integral programan con cada beneficiario la concertación de los criterios de compra7, para lo cual el participante solicita como mínimo 3 cotizaciones en los establecimientos comerciales de la zona para su evaluación y validación en el marco del comité́ tripartito8. La adquisición de los bienes debe corresponder a las especificaciones incluidas en el documento

PPF y en el cronograma de ejecución del mismo; en ningún caso se permitirá el manejo de recursos en efectivo, salvo para las actividades de pago de mano de obra que haya desplegado el beneficiario de acuerdo a las condiciones técnicas del proyecto.

Finalmente, una vez agotada la ejecución de las actividades previstas en el proyecto, el Equipo

Técnico de Proyectos Productivos hará un revisión presupuestal y técnica final, declarando los proyectos “técnica y financieramente cerrados”. Para ello las actividades en campo deben haberse completado, los recursos deben haber sido completamente dispersados y, los bienes y servicios especificados en el documento de proyecto, adquiridos y recibidos a satisfacción por el participante.

Respecto a la etapa de implementación, la experiencia adquirida desde la emisión de la Ley ha permitido que las instituciones públicas que actúan en el cumplimiento de la misma hayan ajustado y adaptado, paulatinamente, sus procesos en vía de optimizarlos generando mejores resultados. Respecto de las dos etapas de los PPF el Equipo Técnico de Proyectos Productivos ha advertido que el éxito y perdurabilidad de los mismos depende en gran medida de que se engranen con las dinámicas propias de las comunidades a las cuales pertenecen las familias restituidas y con las cadenas productivas en el ámbito regional, alinear estas dinámicas propicia

7 Los criterios que se tendrán en cuenta para la evaluación de las ofertas serán entre otros: precio, tiempo de entrega, garantía, vigencia de la cotización, condiciones de entrega entre otras y será́ seleccionado el proveedor que obtenga el mayor puntaje calificado de 1 a 5, de esta forma se procede a confirmar el valor de dinero a retirar de la cuenta bancaria.

8 Este comité́ está compuesto por el representante del núcleo familiar, un representante del operador o quien haga sus veces y el representante del ETPP, quienes tienen voz y voto. Las sesiones de estos comités se deben realizar de manera presencial y son una instancia decisoria en materia financiera y técnica, que acompaña el desarrollo de los PPF desde la implementación hasta su finalización.

el acceso a mercados facilitando la comercialización de los productos, como se desarrollará más adelante.

1.3.3. INCENTIVOS

El valor total del esquema de incentivos para proyectos productivos puede ascender hasta los 55 salarios mínimos legales mensuales vigentes por familia, que en la actualidad corresponden a

$42.968.310, dirigido a cubrir las siguientes actividades:

1. Incentivo para la formulación del PPF: podrá ascender hasta 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes cuando se requiera para adelantar los estudios de formulación.

2. El desarrollo de las actividades de acompañamiento integral para la implementación de cada proyecto productivo podrá ascender hasta 10 salarios mínimos legales vigentes, el cual podrá realizarse hasta por 24 meses efectivos. Una vez el beneficiario sea bancarizado y previa aprobación del proyecto productivo familiar, la Unidad girará los recursos correspondientes al incentivo para ser aplicados máximo dentro de los 24 meses efectivos de acompañamiento del PPF. El manejo de los recursos consignados en la cuenta bancaria del participante a título de incentivo, requiere de la aprobación conjunta de cada movimiento por parte del Comité tripartito.

3. Incentivo de inversión para la implementación del PPF: podrá ascender hasta 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes por familia, para desarrollar las actividades de inversión y las acciones relacionadas con la ejecución de cada proyecto productivo familiar. Una vez el beneficiario sea bancarizado y previa aprobación del proyecto productivo familiar, para ser utilizados máximo dentro de los 24 meses efectivos de acompañamiento del PPF. El Proyecto debe contemplar un componente de seguridad alimentaria y una o varias líneas productivas agropecuarias o forestales.

2. ALIANZAS PÚBLICO

PRIVADAS -APP

Las APP son acuerdos de voluntades suscritos entre actores de una cadena de valor, que contribuyen al fortalecimiento, competitividad y sostenibilidad del agronegocio. Es precisamente en ese escenario donde se genera una especial oportunidad para que en virtud de la exitosa intervención que ha tenido el Programa de Tierras y Desarrollo Rural de USAID en la conformación de algunas Alianzas territoriales, en lo sucesivo, se abran canales que garanticen el acceso de los beneficiarios de proyectos productivos de la Unidad de Restitución de Tierras a la información que describe términos y condiciones de la participación en las asociaciones y alianzas existentes y, a partir del ello, se promueva su ingreso voluntario.

2.1. PREGUNTAS ORIENTADORAS ALIANZAS PÚBLICO

PRIVADAS

Para delimitar el ámbito en el que surgen las consideraciones que en el presente documento se incluyen, a continuación, se proponen unas que ayudan a comprender las generalidades que rodean las Alianzas Público Privadas. Las respuestas a los interrogantes planteados fueron construidas conjugando la información que fue paulatinamente aportada al consultor desde el componente de Desarrollo Rural del Programa y los documentos técnicos de distintas fuentes que se revisaron y se incluyeron en el presente texto en su acápite bibliográfico.

¿Qué es una Alianza Público Privada?

Son acuerdos de voluntades suscritos bajo un documento concertado entre los actores de una cadena de valor, manteniendo sus propios objetivos, mandatos, condiciones y procedimientos administrativos. Fungen como una herramienta que dinamiza las cadenas de valor que ayuda a facilitar la integración con los actores productivos, el sector público y la empresa privada, haciendo posible el alcance de objetivos y metas comunes de manera articulada y más eficiente.

¿Quiénes son los actores en una Alianza Público Privada y cuál es su rol?

Las Alianzas Público Privadas tienen miembros o socios que se distinguen por pertenecer a organizaciones de diferentes sectores. Al diseñarse la alianza, se debe definir el rol de cada socio, fijando sus tareas y responsabilidades. La definición de los roles, es una instancia de negociación que permite poner en valor lo que puede aportar cada miembro a la alianza y prever los mecanismos de mitigación de riesgos y solución de conflictos.

• Roles de los socios públicos

1. Creación de un entorno regulador favorable, con incentivos adecuados para la inversión del sector privado y la inclusión de los agricultores de pequeña escala;

2. Diseñar lineamientos detallados y criterios transparentes para la selección de socios;

3. Promover la incorporación de mecanismos de mitigación y/o reparto del riesgo en el proceso de diseño. En las alianzas público-privadas, los socios públicos también pueden asegurar que los pequeños propietarios sean liberados de algunos riesgos, a través del reparto de los mismos entre el socio público y los principales socios privados;

4. Coordinar la negociación y la firma del documento marco de constitución de la alianza.

Las tareas en este ámbito incluyen la coordinación de reuniones y el dialogo con todos los socios para acordar los términos de las alianzas;

5. Proporcionar financiamiento. Durante la primera fase de negociación, hay que determinar con los socios privados los niveles de financiamiento que cada socio debe aportar. Esto incluye definir también los insumos o materiales que cada socio va a suministrar en especie;

6. Vincular a los socios privados con instituciones y servicios públicos. Esto supone conectar a los socios privados con infraestructura, organizaciones de productores, instituciones de investigación, servicios de extensión agrícola y áreas de producción necesarias;

7. Proporcionar asistencia técnica y administrativa, a través de la movilización de los agricultores para formar asociaciones, promover nuevos cultivos o variedades mejoradas y proporcionar capacitación técnica para la producción, desde habilidades agronómicas básicas hasta mejores prácticas para la preparación para certificación, y

8. Monitorear y evaluar la alianza, verificando la ejecución de los planes de negocio, según los planes de trabajo convenidos.

• Roles de los socios privados

Aliado privado principal:

1. Desarrollar planes de negocios con un análisis financiero y de mercado exhaustivo;

2. Contribuir con el financiamiento o recursos en especie, según las contribuciones convenidas;

3. Actuar como implementador principal de las actividades de la alianza y entregar resultados.

4. Brindar una gestión profesional;

5. Asegurar mercados para los productos finales y la adquisición de las materias primas mediante acuerdos de agricultura por contrato;

6. Proporcionar a las organizaciones de productores asistencia técnica y capacitación sobre la gestión de negocios;

7. Distribuir insumos y tecnología;

8. Vincular a los agricultores con servicios de desarrollo comercial, como el financiamiento y la certificación independiente, y

9. Apoyar el monitoreo de la alianza.

Organizaciones de productores/cooperativas:

1. Actuar como intermediario clave entre agricultores, socios privados y gobierno local;

2. Ayudar a los agricultores a comprender y negociar acuerdos de agricultura por contrato;

3. Coordinar el suministro de materias primas para su entrega a los socios privados;

4. Apoyar a los miembros en la implementación de normas de calidad, y

5. Proporcionar servicios de administración de empresas (como el mantenimiento de registros o archivos) para agricultores, socios privados, bancos y demás organismos regulatorios o del gobierno.

¿Para qué conformar una Alianza Público Privada?

Se trata de coordinar esfuerzos, recursos y habilidades desde lo misional, entre las entidades públicas y privadas y las organizaciones de productores de manera articulada para suplir necesidades y cuellos de botella en el fortalecimiento, competitividad y sostenibilidad del agronegocio. Se propone incrementar la competitividad y el desarrollo empresarial de las comunidades rurales, de manera sostenible, a través de alianzas orientadas por la demanda del sector privado comercializador.

¿Cómo se ingresa a las Alianzas Público Privadas?

El ingreso a las Alianzas Publico Privadas conformadas con la intervención del Programa de

Tierras y Desarrollo Rural propone para los productores restituidos la obligación de hacerlo a través de asociaciones. Para tal efecto los beneficiarios cuentan con dos vías: a) Adherirse a una asociación de productores existente, contando con el aval de sus órganos decisorios9 que ya haga parte de la alianza, admitiendo los términos previamente convenidos con los aliados públicos y privados, o b) Constituir o vincularse a una asociación de productores legal y recurrir a la mesa técnica de la Alianza Público Privada existente para que se formalice en un ‘acta de mesa técnica’ el acuerdo de vinculación, debiéndose acompañar la gestión de los beneficios con los diferentes actores y llevar a cabo (los) vínculo(s) comercial(es) con el (los) aliados comerciales.

En los dos eventos, la Unidad de Restitución de Tierras deberá acompañar la inclusión y participación de los productores agropecuarios restituidos en la APP, en principio, gestionando las mejores condiciones posibles para su ingreso y, en fase de implementación, para hacer un juicioso seguimiento de la dinámica y resultados que se obtengan.

¿Es obligatorio para los productores restituidos su ingreso a las Alianzas Público

Privadas?

La decisión de los beneficiarios de proyectos productivos de ingresar a una alianza público privada debe ser libre, voluntaria e informada, toda vez que con su vinculación se obligan en un

9 La Asamblea General de Afiliados, la Junta Directiva, el Comité de Dirección o el Presidente Ejecutivo.

sentido personal y en conjunto a realizar los objetivos, mandatos y condiciones trazadas, así como los procedimientos administrativos previstos.

¿Cuáles son las ventajas de la vinculación a las APP por parte de los productores restituidos?

Las alianzas público-privadas brindan una serie de beneficios potenciales, derivados de la combinación de la eficiencia operativa y económica típica del sector privado con el papel del sector público como creador de un entorno propicio y regulador para asegurar que se consideren los intereses sociales. Una evaluación de los beneficios más comúnmente promovidos por el mecanismo APP se da en los siguientes aspectos:

1. La reducción tanto de los costos como de los riesgos de la actividad productiva.

2. El mejoramiento de la calidad y la relevancia de los resultados, velando así por una mayor adopción por parte de los grupos involucrados.

3. El mejoramiento de los productos debido a la sinergia que establecen los actores y al aprendizaje común entre los mismos.

4. La adquisición de capacidades, competencias y recursos complementarios.

5. El mejoramiento de la posición competitiva en los mercados.

6. Acceso a canales de comercialización con los aliados comerciales.

7. El apoyo a los procesos de desarrollo y de contribución a la mitigación de la pobreza, permitiendo que los pequeños agricultores tengan acceso a los conocimientos y las tecnologías.

2.2. LINEAMIENTOS EN FASE PRE-FALLO

En el presente apartado se presentan algunos lineamientos básicos y generales que, desplegados en el marco del trámite administrativo y judicial del proceso de restitución de tierras, pueden contribuir a anticipar gestiones necesarias y crear condiciones de exploración preliminar a las líneas productivas de las Alianzas constituidas en los territorios. Ninguno de los lineamientos supone un relacionamiento directo o indirecto con los reclamantes, por lo que no se generarán expectativas que al final no puedan materializarse.

Las sugerencias que se plasman, pueden encontrarse descritas a lo largo de la guía “GUIA

OPERATIVA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA PP”. Sin embargo, con su inclusión en el presente apartado, no solo se ha querido proponer que en el desarrollo de dichas actividades se emplee un especial interés por quienes son responsables de llevarlas a cabo, sino, además, que se valore la idea de adelantarlas en las fases propuestas, dado que se considera, tienen el potencial de ir creando escenarios propicios para promover posteriormente y en definitiva el ingreso y participación de población restituida en las APP en Fase Posfallo.

2.2.1. ETAPA ADMINISTRATIVA

1.) Identificar aliados privados con trascendencia y protagonismo territorial, vincularlos a los comités de Justicia Transicional que se celebren, para que con su intervención se visibilicen los cuellos de botella que afectan el desarrollo comercial de las zonas priorizadas y se logre solucionarlos con la intervención de las instituciones públicas competentes.

Equipo Técnico de los operadores.

caracterizaciones productivas zonales (macro) n las que estén inmersos los predios ara tener una visión más clara del tipo de emprendimientos y usos de suelo que pueda darse a los predios n aras de lograr una productividad y comercialización asociada on un fin negociador común y no condicionado a la asociatividad. Se debe llevar a cabo un análisis de los usos del suelo analizando los aspectos ecosistémicos.

Equipo social y el Profesional PosFallo de las Direcciones Territoriales.

3.) Identificar asociaciones de productores agropecuarios con trascendencia en las zonas donde opera la restitución de tierras. Consignar la información recabada en el documento de análisis de contexto -DAC-.

Hacer entrega del documento al ETPP, de modo que le sirva de insumo en el sentido de advertir quienes son potenciales actores/recursos de comercialización de la población restituida.

Equipo social y el Profesional PosFallo de las Direcciones Territoriales.

4.) Recaudar anticipadamente información generada a partir del desarrollo de las actividades señaladas en el artículo 5 del Decreto 4145 de 2011, desplegadas por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA-, respecto de las zonas micro-focalizadas por la Unidad de Restitución de Tierras. Una vez obtenida la información, entregarla a los enlaces del Equipo Técnico de Proyectos Productivos de las Direcciones Territoriales.

Nota: La actividad debe enfocarse en recaudar la información que técnicamente haya sido considerada necesaria para formular los PPF.

Profesionales PosFallo de las Direcciones Territoriales.

2.2.2. ETAPA JUDICIAL

1.) Incluir a manera de pretensión, se ordene al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, en el sentido de ofertar espacios de información acerca de las Alianzas Público Privadas presentes en las zonas priorizadas y, de capacitación en relación con las cadenas de valor que a través de ellas se dinamizan. Importa igualmente que se comparta información de los beneficios que se obtienen con la asociatividad frente al acceso a mercados y en relación con la garantía de comercializar los productos que se cosechan, enfocándolo al logro de la sostenibilidad económica y a la transformación de sus condiciones de vida.

Nota: Para la ejecución de la orden, el presupuesto será la emisión de sentencia favorable al hogar reclamante y, con ella, la apertura a la Etapa posfallo.

Nota: La pertinencia en la inclusión de la presente orden deberá ser consultada con el enlace territorial del ETPP, en la medida que se requiere de la previa validación de factores como:

dispersion, voluntariedad, aspectos técnicos, condiciones de mercado especiales, (entre otros).

Abogados encargados de la elaboración de demandas o solicitudes de Restitución de Tierras.

2.) Incluir a manera de pretensión, se ordene a la Agencia de Desarrollo Rural -ADR- en el sentido de gestionar la conformación de Alianzas Público Privadas en zonas donde el ETPPF ha advertido que existe una considerable concentración de productores agropecuarios restituidos (y no restituidos) con líneas productivas homogéneas. Esto no busca condicionar la elección de la línea productiva de la familia restituida (que en cualquier caso debe ser elegida de manera libre, consensuada e informada) sino crear las condiciones para que ésta pueda adoptar mejores decisiones al respecto en la fase de Formulación.

Nota: Para la ejecución de la orden, el presupuesto será la emisión de sentencia favorable al hogar reclamante y, con ella, la apertura a la Etapa posfallo.

Nota: La pertinencia en la inclusión de la presente orden deberá ser consultada con el enlace territorial del ETPP, en la medida que se requiere de la previa validación de factores como:

dispersion, voluntariedad, aspectos técnicos, condiciones de Mercado especiales, (entre otros).

Abogados encargados de la elaboración de demandas o solicitudes de Restitución de Tierras.

3.) Incluir a manera de pretensión, se ordene al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) intervenir cuando sea necesario en el sentido de contribuir en la mitigación de riesgos y/o establecimiento de planes de acción que incentiven la producción (cuando se identifiquen tales necesidades en las visitas a los predios). También en el sentido de brindar información a los productores agropecuarios restituidos sobre la manera como debe procederse cuando se tiene la intención de expandir la exportación de sus cosechas y la certificación de

Abogados encargados de la elaboración de demandas o solicitudes de Restitución de Tierras.

las buenas prácticas agrícolas, en relación con la línea productiva que se elija.

Nota: Para la ejecución de la orden, el presupuesto será la emisión de sentencia favorable al hogar reclamante y, con ella, la apertura a la Etapa posfallo.

2.3. LINEAMIENTOS EN FASE POS-FALLO

En el marco de la fase pos-fallo, una vez se ha dado el pronunciamiento del administrador de justicia respecto a la restitución de tierras y la reivindicación de los derechos vulnerados en el marco de despojo o el abandono, se establecen dos momentos en la ruta metodológica, desarrollados previamente en las generalidades: la Formulación e Implementación de los proyectos productivos. Al respecto se establecen dos rutas dependiendo de la etapa en la que ingresará el beneficiario a la APP.

2.3.1. RUTA DE INGRESO DE BENEFICIARIOS DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS A

LAS APP

La ruta de ingreso de beneficiarios de restitución de tierras a las APP busca una total sincronía con la ‘Guía Operativa para la implementación de proyectos productivos familiares’, contemplando de manera específica las acciones que debe desarrollar el Equipo Técnico de

Proyectos Productivos, los Operadores y los productores agropecuarios restituidos ante la necesidad de que estos últimos participen efectivamente de las APP territoriales. Sin perjuicio de que los hogares solicitantes y beneficiarios restituidos gestionen en cualquier tiempo su ingreso y participación en las APP del Programa al margen de la intervención de la Unidad de Restitución de Tierras (posibilidad absolutamente viable), la propuesta de ruta ha sido diseñada para implementarse particularmente en la Etapa posfallo y se fundamenta en los resultados obtenidos de un ejercicio piloto practicado con un grupo de productores focalizados por la Unidad de

Restitución de Tierras. Se conjuga también con las consideraciones hechas con el líder del

Equipo Técnico de Proyectos Productivos Familiares de dicha Unidad, así como con conceptos emanados del equipo del componente de Desarrollo Rural del PTDR. Se incorporaron, igualmente, los análisis de información secundaria pertinente a la investigación, y por supuesto, las reflexiones propias, extraídas del ejercicio analítico en el marco de la consultoría, todo ello lleva a generar las siguientes recomendaciones.

A. RUTA DE INGRESO DURANTE LA FORMULACIÓN DEL PPF

El equipo de Proyectos Productivos anuncia a través de su “GUIA OPERATIVA PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA PP”, en relación con la sostenibilidad de las familias restituidas, su interés de lograr acuerdos interinstitucionales y alianzas con el sector público y privado, así como promover la conformación y articulación con organizaciones de productores, lo que se traduce, por ejemplo, en la participación de los beneficiarios de Restitución de Tierras en las Alianzas Público Privadas presentes en las zonas donde se encuentran los predios restituidos.

La Etapa de Formulación de los Proyectos Productivos se inicia con la emisión de la sentencia y consiste en el despliegue de labores técnicas de asesoría para la definición de las líneas productivas, los paquetes tecnológicos y los montos de las inversiones destinadas para cada

Proyecto Productivo, y en razón a la naturaleza de las acciones que en ella se adelantan, ofrece la oportunidad de mayor relevancia para que, guiados por el Equipo Técnico de Proyectos

Productivos y de los operadores externos contratados por esta, puedan los beneficiarios adoptar la decisión de vincularse a las Alianzas locales, tomando provecho de todas las ventajas que dichas Alianzas ofrecen, como: asistencia técnica, acceso a paquetes tecnológicos y, esencialmente, lograr incluir elementos fundamentales que permitan la adhesión más expedita de acuerdo con los estándares propuestos en cada alianza; que se sincronicen respecto de su sistema productivo, desarrollo tecnológico propuesto, infraestructura productiva disponible, y aspectos financieros, entre otros.

Sin perjuicio de lo anterior, para que todo aquello ocurra, es necesario contar con la voluntad del productor agropecuario. Hecho que puede ser determinado por la coherencia técnica que exista entre el resultado de las caracterizaciones productivas zonales, que comprendan el medio natural, la vocación del suelo, el medio social, los mercados y el ordenamiento productivo del territorio.

B. RUTA DE INGRESO POSTERIOR A LA FORMULACIÓN DEL PPF

La denominada etapa de implementación se ejecuta en los términos en que fue programado y diseñado el Proyecto Productivo Familiar. En un primer momento se adelantan las acciones de valoración de capacidades de los beneficiarios con el fin de determinar el plan de acompañamiento integral por el periodo de 24 meses con el fin de implementar, de acuerdo a los calendarios agrícolas, los paquetes tecnológicos y los requerimientos socio empresariales, todas las acciones requeridas en este proceso.

El acompañamiento técnico que se propone en la “GUIA OPERATIVA PARA LA

IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA PP” consiste esencialmente en “(…) orientar al agricultor para seguir determinadas técnicas agropecuarias indispensables para obtener una mayor producción y productividad (…)”, con el objetivo de “(…) procurar la sostenibilidad técnica, económica y ambiental de sus proyectos productivos agropecuarios y la apropiación del mismo de parte de los beneficiarios como su nuevo proyecto de vida”.

El énfasis “producción/productividad” del acompañamiento técnico se explica a partir de la necesidad primaria de dotar al productor agropecuario con todos los recursos y conocimiento necesario para extraer el mayor provecho del suelo y obtener a partir de ello el mejor producto que sea posible. El acompañamiento en materia comercial consiste en brindar las herramientas de planificación para la cosecha, almacenamiento y acopio de los productos y reconocer los centros de consumo y los circuitos cortos que le permitan la comercialización aun en ausencia de acompañamiento por parte de la Unidad de Restitución de Tierras.

Empero, las reflexiones del Equipo en torno a las experiencias adquiridas en la implementación del programa han permitido advertir que el éxito y perdurabilidad de los mismos depende de que se comprenda el proceso en el ámbito de las cadenas productivas o cadenas de valor. No se cuestiona la trascendencia de las variables volumen, capacidad/constancia o calidad, pero no se considera menos importante que los productores agropecuarios se engranen con las dinámicas comunitarias y económicas en el ámbito local, facilitando su acceso a mercados y la comercialización de sus productos, evitando…