Attachment_J.14_Elaboration_du_cadre_normatif_de_lducation_en_RDC_enjeux _dfis_et_perspectives.pdf

Abdel Rahamane Baba-Moussa, Christine Glanz, Anton De Grauwe

Elaboration du cadre normatif dans une approche sectorielle de l’éducation en République démocratique du Congo : enjeux, défis et perspectives - une étude de cas

Institut de l’UNESCO pour l’apprentissage tout au long de la vie et

Institut international de planification de l’éducation

Document de travail, ne pas diffuser et dupliquer

Publication conjointe de l’Institut de l’UNESCO pour l’apprentissage tout au long de la vie (UIL), Feldbrunnenstrasse 58, 20148 Hambourg, Allemagne, et de L’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) de l’UNESCO, 7-9, rue Eugène-Delacroix, 75116 Paris, France.

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ISBN

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Table des matières

Abréviations et acronymes

1 Introduction : Problématique de la construction d’un cadre normatif

2 Cadrage conceptuel et problématique de l’étude

2.1 L’apprentissage tout au long de la vie comme finalité de toute entreprise éducative : une exigence de la communauté

2.2 Le rôle du cadre normatif dans une approche sectorielle

2.3 Problématique et méthodologie pour l’élaboration d’un cadre normatif du secteur éducatif, face à l’exigence d’ATLV en RDC

3 Le contexte éducatif en RDC : l’environnement politique, socioculturel et socioéconomique et la configuration de l’offre éducative

3.1 Un contexte général de crise et de pauvreté

3.2 Un contexte multiethnique et multilingue

3.3 Un contexte éducatif complexe sur un vaste territoire

4 Etat de lieux des cadres normatifs des trois sous-secteurs

4.1 Approche globale du cadre normatif et du processus de sa construction

4.2 Le cadre normatif pour l’EPSP : des normes issue de textes éparses à des tentatives de regroupement

4.3 Un cadre normatif adapté au besoin d’assainissement de l’offre universitaire pour l’enseignement supérieur

4.4 Etat des lieux du cadre normatif pour l’éducation non-formelle : inexistence et/ou vétusté des normes

5 Défi sectoriel : s’interroger sur l’adéquation et le respect du cadre normatif face aux spécificités du contexte en RDC

5.1 Des divergences dans l’adéquation du cadre normatif selon les sous-secteurs de l’éducation

5.2 La difficulté à respecter les normes : une constante quel que soit le sous-secteur

5.3 Bonne pratique : la création d’un cadre normatif pour déterminer la viabilité des établissements d’enseignement supérieur

6 Quels enseignements tirer de l’état des lieux ?

6.1 La décentralisation comme préalable à l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel pour l’éducation en RDC

6.2 L’absence d’une véritable approche sectorielle dans l’élaboration et la mise en œuvre du cadre normatif

7 Perspectives : le concept d’ATLV, une base pour la construction d’un cadre normatif sectoriel en éducation

7.1 Aspects fondamentaux pour la gestion de l’apprentissage tout au long de la vie

7.2 ATLV et validation des acquis de l’expérience pour l’accès du plus grand nombre à formation et la qualification

7.3 Un système holistique d’ATLV propice à l’élaboration de normes sectorielles de l’éducation : exemple du Bénin

8 Conclusion

Bibliographie

Annexe 1 : Liste et poids des critères retenus pour évaluer les établissements d’enseignement supérieur, dans le cadre de la régulation de l’offre universitaire

Annexe 2 : Les normes existant pour l’EPSP en RDC

Annexe 3 : Propositions de normes du Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel

Information sur les auteurs

Abréviations et acronymes

ADEA Association pour le développement de l’éducation en Afrique

AENF Alphabétisation et l’éducation non-formelle

ATLV Apprentissage tout au long de la vie

CapEPT Programme de renforcement des capacités en faveur de l'Education pour Tous

CQM Certificat de qualification au métier

CQP Certificat de qualification professionnelle

DGENF Direction générale de l’éducation non-formelle

ELLI European Lifelong Learning Indicators (les indices européens de l’apprentissage tout au long de la vie)

ENF Education non-formelle

EPSP Enseignements primaire, secondaire et professionnel

EPT Education pour Tous

ESU Enseignement supérieur et universitaire

ICA Indice composite de l’apprentissage du conseil canadien sur l’apprentissage

(CCA)

IIPE Institut international de planification de l'éducation

ISP Instituts supérieurs pédagogiques

IST Instituts supérieurs techniques

LMD Licence, Master, Doctorat

MAS Ministère des Affaires sociales de l’action humanitaires et de la solidarité nationale

MEPSP Ministère des Enseignements primaire, secondaire et professionnel

MESU Ministère de l’Enseignement supérieur et universitaire

PROVED Divisions provinciales

RDC République démocratique du Congo

UIL UNESCO Institute for Lifelong Learning (Institut de l’UNESCO pour l’apprentissage tout au long de la vie)

UWC Université du Western Cape

VAE Validation des acquis de l’expérience

VAP Validation des acquis professionnels

1 Introduction : Problématique de la construction d’un cadre normatif

L’UNESCO et la République démocratique du Congo (RDC) travaillent depuis 2011 dans le contexte du Programme de renforcement des capacités en faveur de l'Education pour Tous (CapEPT) sur la planification et gestion de l’éducation dans une approche sectorielle.1 Le choix de travailler sur l’approche sectorielle repose sur la conviction que les différents sous-secteurs du système éducatif sont intimement liés et interdépendants :

« Il est nécessaire de mettre en place des environnements politiques et des cadres institutionnels permettant de réaliser les objectifs sectoriels et sous-sectoriels et en particulier des cadres législatifs qui : favorisent l'accès minimum, et de normes d'éducation adaptées à des groupes spécifiques de la population ; soutiennent des démarches participatives et des méthodes de gestion des performances ; assurent pleinement le financement des objectifs fixés par les politiques sectorielles et sous-sectorielles ainsi que des stratégies de management, etc. Beaucoup de pays sont limités dans leurs efforts pour atteindre l'EPT par l'insuffisance de tels cadres, ainsi que l'isolement des politiques et l'absence d'articulation ou d'interaction entre les besoins des systèmes formels et non-formels d'éducation, ainsi que la tendance fortement enracinée à l'exclusion des minorités, des groupes marginalisés, des femmes et filles dans l'élaboration des politiques et les processus décisionnels. » (UNESCO, 2011, p. 27 [traduction libre])

L’objectif du programme CapEPT de la RDC est d’accompagner de 2011 à 2013 le gouvernement dans ses efforts de décentralisation du système éducatif congolais en renforçant les capacités de planification et de gestion aux niveaux central et provincial. Ces activités ont commencé en 2011 avec une analyse des besoins de renforcement des capacités d’une équipe de l’UNESCO et de la RDC. Les auteurs de la présente publication ont contribué aux étapes de la planification et à la mise en œuvre de quelques activités de renforcement de capacités.

Cette publication sur l’élaboration du cadre normatif dans une approche sectorielle traite un sujet d’actualité sur lequel il n’existe que peu d’études. Elle rend compte d’une étude de cas réalisée sur le développement du cadre normatif en RDC entre septembre 2011 et janvier 2012. Elle fait un état des lieux de la situation sectorielle, l’interprète quant à l’intérêt de mettre en œuvre une approche sectorielle et démontre comment on peut en tirer des orientations générales pour la suite du travail en RDC et des entreprises similaires dans d’autres pays.

La RDC a un système éducatif complexe : plusieurs ministères le gèrent ; des cycles d’enseignement formel cohabitent avec des structures d’éducation non-formelle ; des acteurs publics et plusieurs réseaux privés offrent l’éducation. Tout cela démontre un besoin important de coordination. Cette complexité est renforcée par les aspects socioculturels et sociopolitiques, voire socioéconomiques, de la gestion de l’éducation dont l’incidence se traduit par une baisse de la qualité de l’éducation avec des difficultés pour assurer l’équité et l’adéquation entre l’offre et

1 Le Programme CapEPT a été établi en 2003. Plusieurs pays en ont bénéficié et travaillé sur quelques sujets prioritaires pour l’EPT.

la demande. La régulation de l’offre en vue d’assurer l’équité dans l’accès à l’éducation tout autant que la qualité de l’éducation constitue une préoccupation majeure.

C’est dans ce contexte et pour satisfaire cette préoccupation que nous avons été amenés à conduire deux missions successives (en septembre 2011 à Kinshasa et en janvier 2012 à Lubumbashi) pour accompagner les acteurs nationaux de l’éducation dans la réalisation d’une évaluation de la situation actuelle, afin d’identifier précisément les difficultés et d’envisager les réponses possibles dans le but d’élaborer un cadre normatif sectoriel pour l’éducation.

Photo 1: Les participants de l’atelier à Lubumbashi en janvier 2012 (premier rang cinquième personne de gauche : le Ministre de l’Enseignement supérieur et universitaire) ©Christine Glanz

Il est important de relever que si la mission en RDC répond à une commande précise pour ce pays, la problématique n’en est pas moins générale et transversale à plusieurs pays notamment ceux d’Afrique. Elle renvoie en effet à des questionnements d’ordre général que pose la mise en œuvre, au niveau des pays, d’un certain nombre d’orientations fixées par la communauté internationale. Ainsi, la généralisation de l’apprentissage tout au long de la vie (Delors et al.

1996) comme une finalité pour tous les systèmes éducatifs exige une approche sectorielle de la gestion de l’éducation et donc la prise en compte dans une vision holistique des interactions entre différents sous-secteurs. Cette exigence concerne également l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel pour l’éducation. Le renforcement des capacités des acteurs dans ce cadre ne peut faire l’économie de la prise en compte de cette exigence. Aussi, la réflexion menée ici est-elle articulée autour de quatre parties :

1. Construction d’une problématique relative à l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel de l’éducation qui tient compte de la nécessité d’apprendre tout au long de la vie (la section 2) ;

2. analyse du contexte national de la RDC et des contraintes qui en découlent pour l’organisation de l’éducation (la section 3) ;

3. réalisation de l’état des lieux en matière de normes et la situation de leur mise en œuvre (les difficultés rencontrées et types de solutions) (les sections 4 et 5) ; et

4. perspectives et ouvertures éventuelles vers d’autres contextes nationaux pour l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel (les sections 6 et 7).

2 Cadrage conceptuel et problématique de l’étude

La problématique de la présente étude émerge de l’articulation entre trois dimensions importantes et complémentaires que les réflexions menées par la communauté internationale dans le domaine de l’éducation imposent plus ou moins explicitement aux pays. D’abord, l’apprentissage tout au long de la vie comme finalité de toute entreprise éducative (Delors et al., 1996); ensuite la mise en œuvre de l’éducation dans une approche sectorielle qui en intègre toutes les composantes ; et enfin l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel comme gage de la qualité et de l’équité en éducation. Un rappel conceptuel sur ces trois dimensions permettra de dégager la problématique autour de laquelle cette étude est conduite.

2.1 L’apprentissage tout au long de la vie comme finalité de toute entreprise éducative : une exigence de la communauté

Il est reconnu dans toutes les cultures du monde qu’un individu apprend tout au long de sa vie parce que l’apprentissage est un trait caractéristique de la nature humaine. Le développement de l’idée d’apprendre tout au long de la vie, dans le cadre des politiques d’éducation remonte aux années 1960. L’approche sectorielle de l’éducation est une dimension liée au besoin d’apprendre tout au long de la vie qui a elle-même émergé du processus de démocratisation de l’éducation.

Ce processus a en effet conduit à la valorisation de l’éducation des adultes (Bengtsson, 2009).

D’abord, la conférence mondiale de l’UNESCO sur l’éducation des adultes de Montréal en 1960 a introduit le concept de l’Education permanente pour les adultes et l’a lié au système d’éducation. Les idées de bases sont décrites dans trois rapports : Apprendre à être (Faure et al., 1972), L’éducation récurrente : une stratégie pour l’apprentissage tout au long de la vie (OCDE et CERI, 1973) et Education permanente (Conseil de l’Europe, 1978). L’objectif était d’offrir l’éducation après l’école d’une manière récurrente/permanente pour que tous les adultes puissent alterner entre le travail et la formation de façon à ce que les études et l’éducation ne soient pas seulement offertes aux jeunes générations. Les buts principalement visés dans la perspective de l’apprentissage tout au long de la vie (ATLV) étaient, dans les années 1970, de (i) réduire les disparités en éducation entre les anciennes et les jeunes générations, au bénéfice des adultes ; (ii) renforcer le marché de travail et l’économie ; (iii) améliorer la coordination entre les différentes administrations de l’éducation (primaire, secondaire, tertiaire, adultes) et parmi les différents départements gouvernementaux (éducation, travail, économie) (Bengtsson, 2009).

C’est au cours des années 1990 que le concept d’apprentissage tout au long de la vie s’est formalisé à partir des évolutions favorisées par le dialogue international et la recherche. L’ATLV comporte désormais une dimension holistique et cohérente et plutôt que de cibler l’apprenant adulte, le concept s’est élargi aux apprenants de tous les âges. Il s’agissait d’un véritable changement de paradigme qui a posé l’apprentissage (au lieu de l’éducation) au centre des attentions. En reconnaissant tous les modes d’apprentissages dans tous les domaines sociaux, non seulement l’éducation formelle et la formation continue mais aussi l’apprentissage dans le réseau social, au travail, à travers la religion, pendant les loisirs, etc. En conséquence, la création d’un environnement social favorable à l’apprentissage est cruciale. C’est dans cette perspective que Coombs écrit : « Il convient que chaque pays commence par évaluer le réseau d’apprentissage qu’il possède, avec ses forces et faiblesses… afin de l’adapter au mieux aux besoins et aux circonstances présentes et à venir » (Coombs, 1989).

En effet, comme le concept d’ATLV valorise tous les apprentissages, il ouvre un espace pour redéfinir ce qu’est la « culture d’apprentissage » d’une manière holistique, intégrée et diversifiée.

Ceci donne des pistes de réflexions pour prendre en compte et puiser dans les types d’apprentissage qui étaient antérieurement marginalisés par la dominance des apprentissages de « type scolaire ». On constate par exemple que dans de nombreux pays, notamment là où l’éducation de type scolaire dite « éducation formelle » a été introduite au cours de la colonisation, des formes d’éducation endogènes pertinentes sont dévalorisées et voire exclues des politiques et pratiques habituelles de l’éducation et sont souvent regroupées - de façon parfois erronée sous le vocable « d’apprentissage ou éducation informelle » (Ocitti, 1994 ; Baba- Moussa, 2003).2 Donc, en valorisant tous les espaces d’apprentissage, la perspective d’ATLV donne une possibilité de réconcilier la culture d’éducation formelle exogène et les cultures d’éducations endogènes.

En mettant l’apprentissage plutôt que l’éducation au centre des préoccupations, le rôle de l’apprentissage de type scolaire est modifié mais reste essentiel « dans le développement continu de la personne et des sociétés. L’éducation de façon générale, doit donc être considérée, non pas comme un ‘remède miracle’, non pas comme le ‘sésame ouvre-toi’ d'un monde parvenu à la réalisation de tous ses idéaux, mais comme une voie, parmi d'autres, certes, mais plus que d'autres, au service d'un développement humain plus harmonieux, plus authentique, afin de faire reculer la pauvreté, l'exclusion, les incompréhensions, les oppressions, les guerres » (Delors et al., 1996, p. 9).

L’apprentissage tout au long de vie est au cœur de toutes sortes d’apprentissages et repose sur les quatre piliers de la connaissance suivants (Delors et al., 1996) :

- « Apprendre à connaître » qui traduit la nécessité d’apprendre à apprendre3 (métacognition) tout au long de la vie et de comprendre au moins son environnement pour pouvoir vivre dans la dignité, pour développer des compétences professionnelles et communiquer. Autrement dit, l’acquisition de connaissances et des compétences nécessaires à une personne pour vivre en adéquation avec la société ;

- « apprendre à faire » est un pilier qui met l’accent sur l’application de ce qui a été appris dans la vie sociale et dans le travail. Ceci inclut l’acquisition de compétences avec anticipation du futur et donc l’apprentissage de compétences clés qui sont souvent liées à la réussite professionnelle ;

2 Nous utilisons les termes « enseignement ou éducation formelle etnon formelle et apprentissage informel » car ils sont utilisés et définit sur la base d’un consensus international (voir la Classification internationale type de l’éducation de l’UNESCO-UIS 2013 et Coombs, 1989) en notant qu’ils sont contestées pour de diverses raisons (voir par exemple Ocitti, 1994 ; Rogers, 2004).

3 Apprendre à apprendre repose sur la volonté d’améliorer les apprentissages de chaque individu en développant non seulement ses capacités d’acquisition, de connaissances, mais aussi et surtout en l’aidant à lever les blocages liés à l’apprentissage et en mobilisant sa motivation à apprendre (définition du projet EQUAL Apprendre à apprendre:

www.apprendre-a-apprendre.eu/, accédé 27.1.2012 ; voir également le rapport de Edgard Faure, pour l’UNESCO, 1996).

http://www.apprendre-a-apprendre.eu/

- « apprendre à vivre ensemble » renvoie à l’acquisition d’aptitudes et de valeurs sociales (par ex. le respect et le souci d’autrui), de compétences interpersonnelles et sociales et de la compréhension de la diversité de la société ; et

- « apprendre à être » : ce pilier promeut le développement personnel à la fois physique, psychique et spirituel, c’est-à-dire les activités favorisant la créativité, la connaissance de soi et l’appréciation de la valeur intrinsèque de ces initiatives.

Les quatre piliers se complètent et sont des composantes d’un ensemble.

La définition des quatre piliers, repose sur les limites de l’éducation traditionnelle de type scolaire au sujet duquel la Commission internationale sur l’éducation et l’apprentissage pour le XXIe siècle de l’UNESCO a souligné ; « En règle générale, l'enseignement formel s'oriente essentiellement (si ce n'est pas exclusivement) vers l'apprendre à connaître et, dans une moindre mesure, l'apprendre à faire. Les deux autres apprentissages dépendent le plus souvent de circonstances aléatoires, quand on ne les tient pas pour un prolongement en quelque sorte naturel des deux premiers. La Commission estime que chacun des quatre « piliers de la connaissance» doit faire l'objet d'une attention égale dans tout enseignement structuré, afin que l'éducation apparaisse comme une expérience globale qui se poursuit tout au long de la vie, sur le plan cognitif comme le plan de la pratique, pour le sujet, en tant que personne et membre de la société » (www.unesco.org/delors/tffrench/piliers.htm). Ce principe pour ATLV est confirmé par la recherche sur la qualité de l’éducation. La qualité d’éducation dans le cadre de l’ATLV repose sur trois aspects principaux : (i) la compétence acquise ; (ii) la pertinence pour l’apprenant ; et

(iii) la motivation pour apprendre. Ces trois aspects lient l’éducation au contexte social, aux besoins et intérêts des individus et ils déterminent la manière dont sont fixées les normes dans le domaine de l’éducation.

Si l’on se réfère au concept d’apprentissage tel que l’on vient de le développer, il va s’en dire que cela appelle une approche tout aussi globale pour l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel et des précisions conceptuelles doivent être également apportées dans ce sens.

2.2 Le rôle du cadre normatif dans une approche sectorielle

Tout système éducatif est caractérisé par des conflits potentiels. Premièrement, des conflits existent lorsqu’il faut définir les priorités. Dans beaucoup de cas, des choix doivent être faits entre l’accès, la qualité, et le coût-efficacité du système. Il est peu difficile de construire un système de haute qualité si on y consacre beaucoup de ressources et si on exclut beaucoup d’enfants. De la même façon, on peut scolariser un grand nombre d’enfants si on ne se préoccupe pas de la qualité. Le défi est de trouver le bon équilibre entre ces objectifs. Deuxièmement, différents acteurs peuvent avoir des priorités et des intérêts différents, basés sur des interprétations contraires de ce qui est une bonne éducation ou des actions à prendre pour l’améliorer.

Les normes sont des outils pour résoudre ces conflits. Elles peuvent également être le résultat de dialogue et reflètent alors un consensus. Les normes servent à rendre d’abord visible et puis de résoudre des conflits d’opinion entre acteurs. Un exemple peut illustrer ceci : les enseignants, pour des raisons pédagogiques et de charge de travail, préfèrent des salles de classe avec peu d’élèves. Le Ministère des Finances opte pour des larges classes, pour utiliser plus efficacement les rares ressources disponibles. Le Ministère de l’Education opterait également pour une plus grande taille de classe, pour pouvoir accroître l’accès et, en faisant des économies sur les salaires, libérer des fonds pour le matériel didactique ou la formation des maîtres, entre autres…

Le cadre normatif sera utilisé dans plusieurs processus de décision. Nous pouvons identifier quatre « actions » importantes pendant lesquelles les normes joueront un rôle primordial.

Une première action concerne le processus de préparation d’un plan stratégique pour l’éducation.

Cela s’applique aussi bien au niveau macro ou national qu’au niveau micro ou local. Une exigence d’un plan stratégique est que ce plan soit « crédible », c’est-à-dire que la définition des objectifs et les estimations des activités à mettre en œuvre et des ressources à mobiliser, soient faites de manière transparente et logique. Pour que cela soit faisable, un ensemble de normes doit être défini. Il s’agit par exemple du coût unitaire d’une salle de classe ou du salaire d’un enseignant qualifié, et de l’évolution de ces éléments sur la période de mise en œuvre du plan.

Au niveau micro ou local, le plan stratégique se transforme en « carte scolaire », qui est l’ensemble de décisions sur la localisation du réseau scolaire (aussi bien les constructions que les ressources accompagnantes – enseignants, ressources pédagogiques). Une norme évidente et essentielle à cet égard est la distance à parcourir entre domicile et école par les élèves de différents âges ou niveaux d’enseignement.

Une deuxième action de prise de décisions a trait à la distribution des ressources. Dans tout pays, les ressources sont toujours limitées et des choix s’imposent. Les normes servent à rendre ces choix, qui seront presque toujours contestés, plus intelligibles et plus transparents. Il s’agit aussi bien des ressources humaines que matérielles et financières. Les normes à utiliser pourraient être la charge horaire d’un enseignant (pour décider sur le nombre total à recruter) ; le nombre de livres scolaires par élève (ou d’élèves par livre scolaire, en cas de manque de livres) ; le montant par étudiant qu’un lycée reçoit comme subvention de l’Etat.

Une troisième action, qui est particulièrement fondamentale dans le cas de la RDC, concerne la régulation des acteurs qui offrent l’éducation formelle et non-formelle et certains dans le domaine de l’apprentissage informel. En effet, en RDC, l’éducation n’est pas offerte par l’Etat seul. La situation n’est pas non plus celle de beaucoup d’autres états de l’Afrique, où celui-ci est le principal pourvoyeur de l’éducation formelle, accompagné d’un certain nombre d’écoles privées. Le scénario est très différent : plusieurs réseaux existent de manière assez autonome. Les réseaux les plus importants sont « conventionnés » par l’Etat : une convention existe entre ce réseau et l’Etat, ce qui permet à ce réseau d’ouvrir des établissements et de gérer son personnel et d’autres ressources avec une grande autonomie. Les réseaux conventionnés sont : les réseaux catholiques, protestants, islamistes, kimbanguistes, et salutistes (de l’Armée du salut). En RDC, plus de 71 % des écoles primaires et presque 65 % au niveau secondaire sont gérées par les réseaux conventionnés dont plus de 80 % par les conventionnés catholiques. Ces réseaux existent à côté de l’école publique. En outre, des écoles privées et non conventionnées existent également. Dans ce paysage, le premier rôle de l’Etat n’est donc pas d’offrir l’éducation, mais de réguler l’offre faite par un ensemble divers et parfois confus d’acteurs.

Le cadre normatif est un outil essentiel à cet égard. Il guide l’Etat dans les décisions de reconnaissance de ces réseaux et surtout de certification des établissements. En principe, un établissement ne sera reconnu par l’Etat que s’il respecte un certain nombre de critères et de normes, qui concernent par exemple les qualifications des enseignants ou la sécurité des bâtiments. Un cadre normatif dans une approche sectorielle devrait en ce sens définir les normes qui sont appropriées pour l’éducation formelle, non-formelle et l’apprentissage informel. Comme nous le verrons plus tard, un tel ensemble de normes a été utilisé, dans l’enseignement supérieur, pour distinguer différents types d’établissements et décider ceux devant être fermés. Ce même cadre pourrait également guider les interventions de la part de l’Etat. Les moyens de l’Etat congolais sont trop limités pour couvrir l’ensemble des écoles primaires et secondaires. Il serait utile alors de sélectionner, parmi ces écoles, celles qui ont le plus besoin d’une intervention de l’Etat. Celles qui s’éloignent le plus des normes seront celles où l’Etat doit intervenir en priorité.

Une dernière action qui utilise le cadre normatif est celle de l’évaluation. En effet, comme nous l’avons dit auparavant, les normes sont, en partie, une réflexion des priorités politiques et du poids de chacune de ces priorités, qui peuvent être en conflit. L’évaluation, en faisant référence aux normes, permet d’analyser le respect des politiques et l’atteinte des objectifs.

Les paragraphes précédents démontrent qu’un cadre normatif peut – ou doit – couvrir les grands objectifs de la politique éducative. Dans le cas de la RDC, ces objectifs ont trait à plusieurs domaines : l’accès ; la disponibilité des ressources ; la qualité des ressources ; l’équité ; le contenu ; l’organisation et la gestion du système et des ressources ; et la discipline. Le tableau 1 ci-dessous liste les domaines et les sous-domaines potentiels dans lesquels des normes peuvent être formulées.

Tableau 1 : Les domaines d’un cadre normatif et des exemples courants de sous-secteurs de l’éducation formelle et non-formelle du type scolaire

• Accès

• Organisation du réseau scolaire

• Politiques d’admission

• Équivalences, transferts et passerelles (entre les sous-secteurs formel et non-formel)

• Disponibilité

• Infrastructures, équipement et mobilier

• Manuels

• Enseignants

• Personnel d’encadrement et d’administration

• Qualité

• Infrastructures, équipement et mobilier

• Manuels

• Enseignants

• Personnel d’encadrement et d’administration

• Equité

• Quotas

• Contenu

• Nombre d’heures

• Programme scolaire

• Langue/s d’instruction et des langues enseignées comme matières

• Examens

• Gestion et organisation

• Organisation de la scolarisation

• Administration et gestion du sous-secteur

• Administration et gestion de l’école

• Organisation du travail du personnel administratif, du personnel d’encadrement et du personnel enseignant

• Discipline

• Enseignants

• Elèves

La tentation de définir des normes est grande, en espérant que leur simple définition amènera à leur respect. Cela peut résulter de la définition d’un très grand nombre de normes tandis que les ressources ou les compétences pour les contrôler ne sont pas suffisantes. Il est utile alors d’identifier les caractéristiques d’une norme efficace. D’abord, nous pouvons répéter que les normes reflètent les priorités et qu’elles représentent un équilibre entre différents objectifs politiques. Ensuite, il est important de définir des normes qui sont réalisables, faisables, et applicables, en d’autres termes ces normes tiennent compte de la disponibilité des ressources. Il est très peu utile, et peut même être contre-productif de définir une norme qui ne peut pas être respectée, quand les ressources ne le permettent pas du tout. Par exemple, un ministère peut définir un taux élèves – maître au primaire de 25, tandis que le taux actuel est de 45, et alors que la part du budget consacrée aux salaires des enseignants est déjà très élevée. Le risque n’est pas seulement que la norme ne sera pas respectée, mais surtout que, après quelques années, le non-respect de la norme deviendra acceptable et que même des situations complètement inacceptables (par exemple, un taux élèves – maître de 70) ne seront plus sanctionnées.

Il est essentiel que les normes soient adaptées au contexte. En d’autres termes, les normes peuvent changer dans le temps, en fonction par exemple des ressources disponibles (ce qui permet de baisser le taux élèves/salle de classe) ou du développement de la formation des enseignants (ce qui permet d’augmenter les qualifications minimales). Une deuxième implication est que certaines normes devraient aussi changer en fonction des caractéristiques géographiques et démographiques. Il ne serait pas surprenant alors que dans un pays aussi vaste que la RDC, le cadre normatif contienne quelques normes dont les valeurs diffèrent en fonction du contexte.

Ceci pourrait être le cas pour le nombre minimal d’élèves pour ouvrir une école, le nombre de classes dans une école primaire viable, la distance à parcourir ou le port de l’uniforme. Ce qui est plus contestable est de créer une norme unique et de permettre des exceptions, en fonction des situations spécifiques, car cela pourrait ouvrir la voie à des abus.

Une autre interprétation de la « faisabilité » d’une norme concerne le fait que ces normes soient mesurables et contrôlables. Finalement, pour que les normes aient un véritable pouvoir, il faut évidemment qu’elles soient connues et acceptées par ceux qui doivent les appliquer. Cela veut dire également qu’elles doivent être précises et claires, et comprises par tous de la même façon.

La discussion précédente nous permet de proposer la définition suivante du cadre normatif :

Le cadre normatif est l’ensemble des normes (explicites et parfois implicites) qui guident les politiques et les pratiques dans le secteur de l’éducation et qui devraient permettre aux acteurs de ce secteur, d’atteindre les objectifs globaux et partagés.

Le cadre normatif devient alors non seulement un instrument de contrôle des acteurs ou de sanction, mais aussi un instrument d’appui et d’orientation. Ceci est particulièrement pertinent dans le contexte congolais où plusieurs acteurs offrent des services éducatifs. Si nous acceptons ce principe, nous pouvons en conclure que, dans le cadre normatif, nous pouvons faire une distinction entre des normes essentielles, que tout le monde doit respecter, et des normes d’orientation, que nous considérons moins prioritaires (dans le contexte actuel). Il serait utile, et pourrait même s’avérer nécessaire, d’identifier des mesures d’accompagnement pour les établissements qui ne réussissent pas encore à respecter les normes d’orientation, pour qu’ils puissent y arriver dans un certain laps de temps.

2.3 Problématique et méthodologie pour l’élaboration d’un cadre normatif du secteur éducatif, face à l’exigence d’ATLV en RDC

Comme nous le mentionnons ci-dessus, les deux missions qui ont donné lieu à cette publication faisaient partie d’un programme de renforcement des capacités des acteurs, et non pas d’un programme de recherche. Cependant, il nous semblait évident qu’un appui efficace exige une compréhension du débat qui entoure l’élaboration d’un cadre normatif. Nous n’avons pas manqué de donner sens à l’intervention à travers un questionnement qui se structure autour des points abordés plus haut, et dont une question essentielle est la suivante : L’élaboration du cadre normatif de l’éducation en RDC s’inscrit-elle dans une approche sectorielle qui prenne en compte la perspective de l’apprentissage tout au long de la vie ?

Cette question générale découle une série de questions plus spécifiques à savoir :

- Quelle est la configuration du contexte général de RDC et quelles contraintes cela impose dans l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel en éducation ?

- Quel est l’état du cadre normatif en RDC ?

- Est-il réellement élaboré dans une approche sectorielle ?

- Répond-il aux réalités du contexte pour un apprentissage tout au long de la vie ?

- Comment accompagner les acteurs en RDC dans l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel en éducation adapté à l’apprentissage tout au long de la vie ?

- Quelles ruptures opérer ?

- Quelles nouvelles orientations adopter ?

Cette question principale et les interrogations qui en découlent sont traitées ici à travers le cas de la RDC. L’étude menée est essentiellement qualitative et le recueil des données s’est fait à l’occasion de deux missions complémentaires réalisées à Kinshasa et Lubumbashi. La première mission était exploratoire et visait à : (i) analyser les textes disponibles portant sur le système éducatif congolais ; (ii) sur la base de cette analyse, proposer des recommandations pour l’amélioration du cadre normatif ; (iii) renforcer les capacités organisationnelles du gouvernement à travers l’amélioration du cadre normatif ; et (iv) renforcer les capacités des planificateurs et des gestionnaires à utiliser ce cadre. Quant à la seconde mission, elle avait pour objectif d’animer un atelier de renforcement de capacités avec des représentants de chaque sous-secteur avec pour objectifs : (i) examiner ensemble l’état actuel du cadre normatif de l’enseignement en République démocratique du Congo ; (ii) comparer ce cadre à la situation actuelle du pays ou de certaines provinces ; et (iii) faire des propositions pour un nouveau cadre normatif.

Le recueil des données s’est fait essentiellement par la consultation des documents normatifs, puis sous forme d’échanges (entretiens et tables rondes) avec les acteurs de l’éducation. La démarche est participative et a permis l’implication des acteurs des différentes composantes de l’éducation en RDC aussi bien dans la production des données nécessaires à la compréhension du dispositif que dans la prise de recul (difficile) vis-à-vis de leurs pratiques habituelles.

Photo 2 : Les équipes des trois sous-secteurs travaillant ensemble sur les normes dans une approche sectorielle de l’éducation en RDC, atelier à Lubumbashi, janvier 2012 ©Christine Glanz

Le résultat des investigations est présenté ici selon trois parties principales : Le contexte de la RDC et l’organisation de l’éducation (section 3) ; l’état des lieux du cadre normatif et sa mise en œuvre (sections 4, 5 et 6) ; et les perspectives pour l’élaboration d’un cadre normatif sectoriel en RDC dans la perspective de l’apprentissage tout au long de la vie (section 7).

3 Le contexte éducatif en RDC : l’environnement politique, socioculturel et socioéconomique et la configuration de l’offre éducative

Le cadre normatif du secteur de l’éducation est un instrument pour résoudre des conflits parmi différentes priorités qui concernent l’accès, la qualité, le coût-efficacité et les priorités des différents acteurs. Les questions relatives à ces priorités et leurs solutions dépendent du contexte spécifique à chaque pays. Pour situer la discussion du cadre normatif de la République démocratique du Congo, on esquisse d’abord ici son contexte social, politique, économique, linguistique et culturel, d’une part, et le système d’éducation tel qu’il fonctionne. Ces deux dimensions constituent les principaux facteurs déterminants du processus d’élaboration d’un cadre normatif sectoriel pour l’éducation.

3.1 Un contexte général de crise et de pauvreté

Le pays fait face à plus de deux décennies de crise qui sont en train de s’estomper, mais qui perdure dans des zones de pré-conflit, de conflit et de post conflits armés. Plus de 70 % de congolais vivent en situation de pauvreté (Moummi, 2010) et la République démocratique du Congo occupe le dernier rang de l’Indice de développement humain de 2011 (Programme des Nations unies pour le développement, 2011). Ce contexte général de crise et de pauvreté a diverses conséquences sur l’éducation, par exemple :

− des conditions d’études difficiles à cause du manque d’infrastructure, le manque de sécurité et de bien-être, le manque de ressources humaines qualifiées pour le secteur et le manque d’un environnement lettré ;

− des déperditions et abandons scolaires importants qui présagent d’un accroissement futur du nombre d’adultes analphabètes si des mesures palliatives ne sont pas prises (Mokonzi, 2008) ; et

− un taux d’analphabétisme important chez les adultes, en moyenne 33 % dont 19,5 % des hommes et 46,5 % des femmes ; soit environ 28.580.000 millions d’adultes analphabètes (RDC et UNICEF, 2002).

Ces constats ont un impact négatif sur l’amélioration des niveaux de vie. Selon l’analyse de la Banque africaine de développement « la relation entre le niveau d’instruction et la pauvreté atteste l’idée selon laquelle l’éducation améliore le niveau de vie des ménages. Ainsi, les résultats montrent que les ménages ayant un niveau d’instruction faible sont les plus exposés au phénomène de la pauvreté, avec 76 % contre seulement 34 % pour les ménages ayant un niveau d’instruction universitaire et postuniversitaire. [… toutefois] la répartition de la pauvreté par rapport aux catégories socio-professionnelles montre que celle-ci frappe toutes les classes professionnelles du pays » (Moummi, 2010, p. 15).

3.2 Un contexte multiethnique et multilingue

La RDC est un pays multilingue et multiethnique. La composition multiethnique de la population est une richesse culturelle et un trait important de la société congolaise qui soulève néanmoins le défi de le gérer politiquement. Depuis son indépendance des conflits ethno-politiques, interethniques et intraethniques, « dans la conquête et l’exercice du pouvoir » ont déstabilisé le pays et « le recours à l’ethnicité a renforcé le fonctionnement informel de l’Etat » (Matsanza, 2005). Le rôle central de l’ethnicité dans la culture politique de la RDC est pourtant minimisé dans les structures de l’Etat par crainte de diviser et parce que l’ethnicité est depuis le règne colonial, un symbole de sous-développement en opposition de l’Etat (Matsanza, 2005).

Contrairement à cette pensée, Matsanza (2005) plaide pour l’intégration politique de l’ethnicité et du pouvoir traditionnel qui signifierait la reconnaissance de la trajectoire politico-ethnique du pays. Un mécanisme adéquat pourrait être la décentralisation pour transférer le pouvoir aux communautés ethniques locales pour qu’ils puissent gérer leurs espaces « en les empêchant d’en faire des no man’s land au sein de l’Etat » (Matsanza, 2005).

En 1996, on comptait 221 langues pour 42,2 millions d’habitants (estimations de l’Atlas linguistique du Zaïre, 1996) ; dont une majorité appartenant à la famille bantoue sont parlées par plus de 80 % de la population. Les quatre langues les plus courantes sont retenues comme langues nationales (Assemblée nationale, 2006) et utilisées dans l’administration, la justice, les écoles primaires, les médias et l’évangélisation : le kiswahili (9 millions de locuteurs), le lingala (8,5 millions de locuteurs), le tshiluba (6 millions de locuteurs) et le kikongo (2 millions de locuteurs). Le français est la seule langue officielle (Assemblée nationale, 2006) parlé par environ 10 % de la population (4,3 millions de locuteurs).

Dans ce contexte multilingue et multiculturels on peut assumer que beaucoup de congolais sont multilingues et multiculturels et que nombre de langues et cultures ne sont donc pas liées exclusivement à une ethnie. Les langues à grande diffusion, par exemple, lient les personnes avec des langues maternelles différentes. Matsanza (2005) observe que les locuteurs des quatre langues nationales (lingala, kikongo, tshiluba, swahili) forment des nouvelles aires ethnoculturelles.

Dans ce contexte, le développement d’une politique linguistique et culturelle efficace est une tâche cruciale. La politique devrait répondre à la réalité multilingue et multiculturelle en la voyant comme une ressource, promouvoir un éthos multilingue et multiculturel, le flux de la communication du niveau local au niveau national à chaque niveau et répondre aux principes de qualité de l’apprentissage (pour une ligne directrice adopté par 18 pays africains, dont la RDC (voir ADEA, 2010 ; Ouane et Glanz, 2010, 2011)

Le cadre normatif est concerné par ce contexte, et par les décisions politiques qui affectent la manière dont le système éducatif crée un espace d’apprentissage qui tient compte des différences et similarités culturelles et linguistiques et promeut la cohésion sociale. Le cadre peut définir par exemple les normes pour les profils de compétences du personnel de l’éducation et les normes liées à l’inspection qui devraient inclure les compétences linguistiques et culturelles adéquates et un recrutement en lien avec celles-ci. De même, le cadre normatif pourrait promouvoir un flux de la communication du niveau local vers le niveau national en prenant en compte la réalité multilingue et un environnement lettré multilingue propre à chaque établissement. Ces exigences se posent pour tout le secteur d’éducation (pour plus d’exemples, voir ADEA, 2010 ; Ouane et Glanz, 2011)

3.3 Un contexte éducatif complexe sur un vaste territoire

Le pays est caractérisé par un vaste territoire mais son infrastructure de communication et de transport public est limitée. Une grande partie du pays est difficile d’accès. En ce qui concerne l’éducation, le milieu rural est défavorisé par rapport au milieu urbain. Dans ce sens, les statistiques démontrent que le milieu de résidence a son impact sur la scolarisation et l’alphabétisme (Ministère des Affaires sociales, action humanitaire et solidarité nationale, 2011).

L’administration territoriale est découpée en onze provinces avec une structure théoriquement décentralisée qui pourrait constituer un atout pour la gestion du système éducatif et la mise en œuvre des activités. La stratégie de la décentralisation prévoit, pour les niveaux national et provincial, les fonctions mentionnées dans l’encadré ci-dessous.

Encadré 1 : Compétences exclusives et concurrentes (niveaux national et provincial)

Article 202 (…) les matières suivantes sont de la compétence exclusive du pouvoir central :

23. l’établissement des normes d’enseignement applicables dans tous les territoires de la République ;

30. la nomination et l’affectation des inspecteurs provinciaux de l’enseignement primaire, secondaire, professionnel et spécial ;

31. les statistiques et le recensement d’intérêt national ;

32. la planification nationale

Article 203 (…) les matières suivantes sont de la compétence concurrente du pouvoir central et des provinces :

3. les statistiques et les recensements ;

20. la création des établissements primaires, secondaires, supérieurs et universitaires ;

23. l’initiative des projets, programmes et accords de coopération économique, culturelle, scientifique et sociale internationale

Article 204 (…) les matières suivantes sont de la compétence exclusive des provinces : 15

10. l’organisation et le fonctionnement des services publics, établissements et entreprises publics provinciaux dans le respect de la législation nationale ;

13. l’enseignement maternel, primaire, secondaire, professionnel et spécial ainsi que l’alphabétisation des citoyens, conformément aux normes établies par le pouvoir central

Source: Journal Officiel, Constitution de la RDC février 2006 ; cité dans Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel 2010, p. 14

L’encadré n° 1 montre bien une volonté explicite de décentralisation du système éducatif.

Cependant, l’existence de domaines de compétence concurrents entre les niveaux provincial et national, laisse planer un risque quant-au principe de subsidiarité – qui veut que les décisions relevant d’un niveau donné ne soient pas prises à un autre – si des clarifications ne sont pas apportées sur les prérogatives de chaque niveau pour les matières relevant de la compétence concurrente. Par exemple, on peut se demander si, la construction des établissements d’enseignement de niveau maternel, primaire, secondaire, professionnel et spécial, ainsi que pour l’alphabétisation des citoyens, (par exemple, jusqu’à un seuil défini en terme d’effectif d’accueil) relève de la compétence provinciale et cela conformément aux normes établies par le pouvoir central ? Cette absence de précision peut en définitive constituer une « zone d’ombre » ou « source d’incertitude » (Crozier et Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993) que certains acteurs au niveau central pourraient utiliser pour argumenter le non transfert ou le transfert partiel des ressources nécessaires à la mise en œuvre des matières relevant des compétences de provinces4.

Du point de vue organisationnel, le secteur d’éducation consiste de trois principaux ministères :

Ministère de l’Enseignement supérieur et universitaire (MESU) ; Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel (MEPSP) ; Ministère des Affaires sociales de l’action

4 Voir à ce sujet le cas du Bénin étudié par Baba-Moussa et Tonouewa (2011) qui révèle les stratégies des acteurs centraux consistant à transférer les compétences sans les ressources équivalentes.

humanitaires et de la solidarité nationale (MAS) en charge de l’alphabétisation et l’éducation non-formelle (AENF). Ce dernier ministère englobe :

1. Alphabétisation (scolaire pour les jeunes / fonctionnelle pour les adultes) ;

2. rattrapage scolaire (pour les jeunes déscolarisés) ;

3. apprentissage et formation professionnelle ; et

4. éducation durable des adultes tout au long de la vie (ce qui correspond à la mesure de maintien d’une culture de l’apprentissage chez les adultes instruits et alphabétisés afin d’éviter un retour à l’analphabétisme).

Le MAS collabore notamment avec le MEPSP pour le rattrapage scolaire, et avec le Ministère chargé de la jeunesse pour la formation professionnelle. Toutes ces activités relèvent de la Direction générale de l’éducation non-formelle (DGENF), subdivisée en quatre directions et qui travaille en synergie avec la direction de l’inspection.

Chacun des ministères est dirigé : (i) au niveau central, par un ministre nommé par le Président de la République et responsable devant le Parlement, et (ii) au niveau provincial, par un ministre provincial nommé par le gouverneur et responsable devant le Parlement provincial.

L’ensemble des services administratifs et pédagogiques est placé sous la direction d’un Secrétaire général (SG) qui exécute la politique du gouvernement et assure la pérennité de l’action administrative (Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel 2010,

p. 16).

« Le Ministère de l’EPSP est divisé en 30 provinces « éducationnelles ». Le Ministère de l’EPSP est représenté, dans les provinces, par des Divisions provinciales (PROVED) et sous-provinciales (Sous-PROVED) qui administrent l’ensemble des écoles implantées dans leurs juridictions respectives. En pratique, la gestion administrative et pédagogique des provinces « éducationnelles » est déjà fortement déconcentrée. Celles-ci jouissent d’une large autonomie vis-à-vis du Ministère central. Les réseaux confessionnels (écoles conventionnées) sont organisés de la même manière avec des représentants au niveau national, provincial et sous-provincial. […] L’inspection de l’enseignement primaire, secondaire et professionnel, est un service spécialisé du Ministère de l’EPSP. Le Ministère est doté d’un service spécialisé, chargé du contrôle de la qualité de l’enseignement, de la formation continue des enseignants et de l’évaluation pédagogique. L’organigramme du corps des inspecteurs est similaire à celui de l’administration de l’EPSP en général. » (Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et professionnel, 2010, p. 18)

L’offre de l’éducation formelle et non-formelle est marquée par les réseaux confessionnels (écoles conventionnées) et organisations privées qui gèrent la plupart des écoles et centres d’alphabétisation et éducation non-formelle (Ministère de l’Enseignement primaire, secondaire et…