Attachment_J.11_Enjeux_et_acteurs_autour_de_la_frais_scolaire_en_RDC.pdf

AVRIL 2010

Enjeux et acteurs autour de la réduction des frais scolaires en RDC

Rapport Final

Tom De Herdt & Marc Poncelet

En collaboration avec Géraldine André, Lisette Egboki, Damien Imbongo, Camille Iwewe Kpongo, Aurélie Konen, Dieudonné Mundala, Roger Ndjibu, Jean-Marc Kitshiaba, Sonia Mrsic-Garac, Hervé Nlandu, Kristof Titeca et Inge Wagemakers

SOMMAIRE

Première partie. Rapport de synthèse Tom De Herdt

Introduction

1. Méthodologie

2. Les flux financiers autour de l’école

3. Rendre les comptes

4. Conclusions

Deuxième partie. Recherches de terrain

1. Kinshasa

Kristof Titeca, Tom De Herdt, Damien Imbongo, Inge Wagemakers

2. Kikwit Kristof Titeca & Jean-Marc Kitshiaba

3. Bandundu Kristof Titeca & Hervé Nlandu

4. Kalémie Sonia Mrsic-Garac & Dieudonné Mundala

5. Kasaï Sonia Mrsic-Garac & Dieudonné Mundala

6. Equateur

Lisette Egboki & Camille Iwewe Kpongo

7. Lubumbashi Géraldine André, Marc Poncelet, Roger Ndjibu, Aurélie Konen

Vocabulaire spécifique et liste des abréviations

• AG : Assemblée générale

• AECO : Association des enseignants du Congo

• APE : Association des parents d’élèves

• BM : Banque Mondiale

• COGES : Comité de gestion

• COPA : Comité des parents

• Conseiller pédagogique : inspecteur pour le compte d’un réseau d’enseignement confessionnel

• Coordination : bureau administratif d’un gestionnaire confessionnel

• Division de l’enseignement : Bureau administratif du MEPSP

• ENC : Ecole non conventionnée

• ECC : Ecole conventionnée catholique

• ECP : Ecole conventionnée protestantes

• ECK : Ecole conventionnée kimbanguiste

• EP : Ecole Primaire

• FA : frais administratifs (les FA proviennent des frais payé par les parents)

• FF : Frais de fonctionnements (les FF proviennent en partie des parents et en partie d’un financement externe -sur le compte HIPC, projet PURUS, projet PARSE)

• HIPC : Highly Indebted Poor Countries

• IFI: Institutions Financières Internationales

• IPP : Inspecteur provincial principal

• MEPSP : Ministère de l’Education Primaire, Secondaire et Professionnel

• PARSE : Projet d’appui à la réhabilitation du secteur de l’éducation

• PROVED: Chef de division d’une Province Educationnelle

• PURUS : Projet d'Urgence de Réhabilitation Urbaine et Sociale

• Réseau conventionné : réseau qui englobe l’ensemble des écoles gérées par un gestionnaire confessionnel (une Eglise) ayant signé la convention de gestion avec l’Etat.

• Réseau non conventionné : réseau qui englobe l’ensemble des écoles gérées par l’Etat

• SECOPE : Service du Contrôle et de la Paie des Enseignants au niveau national

• SECOPEP : Service du Contrôle et de la Paie des Enseignants au niveau provincial

(antenne Provinciale)

• SERNIE : Service National d’Identification des Etudiants

• SYECO : Syndicat des Enseignants du Congo

• SYNECAT : Syndicat des Enseignants Catholiques

• Sous-Proved : chef d’une sous-division de l’enseignement

• TENAFEP : Test National de la Fin des études Primaires

PARTIE

I

RAPPORT

DE

SYNTHESE

Contenu

Introduction

1.

Quelques notes méthodologiques préalables

Survol des sites de recherche

Organisation de la recherche de terrain autour d’évènements critiques

Phases de recherche

2.

Les flux financiers autour de l’école : un exemple concret

2.1.

Un système public et privé

2.2.

Financement par le haut et par le bas

Budget de l’Etat

Budget des ménages

Enquêtes au sein des écoles

2.3.

Financement du bas vers le haut : l’espace public négocié

2.4.

Financement d’en haut : le salaire et la mécanisation

Le SECOPE : Naissance et dégradation

Le salaire des enseignants : un fonds politique ?

3.

Rendre les comptes

3.1.

Rendre les comptes par le bas

Le « choix »

La « Voix »

3.2.

Rendre les comptes par le haut

L’Etat

Les acteurs non-étatiques

Les bailleurs de fonds : le cas du projet PURUS

4.

Conclusions

Documents consultés

Références bibliographiques

Tableaux

Tableau 1. Clé de répartition des « frais de fonctionnement » payés par les parents des écoles conventionnées, Province de l’Equateur, 2008-9

Tableau 2 Nombre d’élèves inscrits par province et par régime de gestion en RDC (2007-8).

Tableau 3. Evolution du nombre d’élèves par régime de gestion, 1986/7 – 2007/8

Tableau 4. Importance des réseaux religieux en termes du nombre d’élèves inscrits en 2007-8.

Tableau 5. Évolution du budget de l’Education Primaire, Secondaire et Professionnelle, 1982-2006

Tableau 6. Evolution du nombre d’enseignants et de leur salaire officiel, 1982-2008

Tableau 7. Comparaison du salaire moyen d’un enseignant avec la ligne de pauvreté sito-spécifique des dépenses totales, 2005

Tableau 8. Comparaison du salaire moyen d’un enseignant avec la ligne de pauvreté sito-spécifique du panier alimentaire, 2005

Tableau 9. Dépenses annuelles, frais scolaires et autres frais relatifs à l’éducation payés par les ménages, RDC 2004-5 (en $ de 2005)

Tableau 10. Estimation des frais scolaires à base des enquêtes auprès des écoles, 1987-2006 31

Tableau 11. Estimation des frais scolaires en 2006-7 par province

Tableau 12. Clé de répartition des « frais de fonctionnement » pour les écoles conventionnées, Province Equateur 2008-9 (en FC)

Tableau 13. Evolution des frais scolaires fixés par la province du Bandundu, 2004-2008

Tableau 14. Nombre d’enseignants mécanisés et non-mécanisés selon des sources différentes, 2005-6

Tableau 15. Etapes dans la mécanisation d’un enseignant

Tableau 16. Evolution du nombre d’écoles entre 2001/2 et 2007/8 par province et par réseau

Figures

Figure 1. Plan des sites de recherche de terrain

Figure 2. Les flux financiers autour de l’École Primaire Officielle Bikoro, 2008-2009

Figure 3. Acteurs impliqués dans la constitution du flux « par le bas »

Introduction

Ce rapport est une synthèse des résultats d’un processus de recherche dont l’objectif général est de fournir des moyens conceptuels et analytiques aux intervenants dans le secteur de l’éducation primaire.

La politique de réduction des frais scolaires a été au centre de nos recherches. Elle correspond aux priorités des bailleurs de fonds actifs dans le secteur de l’éducation primaire ainsi qu’à l’agenda politique national, démontré entre autres dans la nouvelle constitution de la République Démocratique du Congo, qui prévoit la gratuité de l’éducation primaire.

Concrètement, nous avons étudié comment les mécanismes, déployés pour mettre œuvre cette politique, ont influencé les actions des acteurs au niveau local.

Parallèlement, nous avons analysé la perception de l’éducation primaire par les acteurs locaux.

A l’instar du livre Seeing the State de Corbridge et al. (2007), nous déduisons ce « regard » de la manière dont les acteurs sociaux1 ‘participent’ au système éducatif actuel. Qui sont donc les acteurs non-étatiques qui participent au système éducatif ? Comment s’organisent-ils et comment interagissent-ils entre eux-mêmes et avec l’État ? La façon dont ces acteurs participent au système scolaire fournit une indication de la manière dont ils produisent l’État et l’action publique en général. Par conséquent, cette approche débouche sur une analyse de l’État au quotidien (Blundo 2004, Corbridge et al. 2007).

Initialement, la recherche était financée par « Belgian Science Policy », ce qui permettait de travailler dans trois sites urbains : une commune périphérique de Kinshasa, Kikwit et une commune périphérique de Lubumbashi. Ensuite, l’obtention d’un financement additionnel de DFID a permis d’élargir l’enquête à des terrains non-urbains à l’intérieur des provinces du Katanga, du Kasaï (oriental et occidental) et de l’Équateur.

L’équipe de recherche était composée de chercheurs des universités belges d’Anvers (trois membres) et de Liège (trois membres), et des Facultés Catholiques de Kinshasa (5 membres) et de l’Université de Lubumbashi (trois membres).

Les deux concepts centraux de cette recherche sont les suivants : les relations d’ « accountability » et les « normes pratiques ».

Le concept d’accountability (difficilement traduisible en français) constitue un élément majeur pour structurer les résultats de notre recherche. Nous situons la performance des écoles dans une diversité de relations d’accountability, parmi lesquelles deux ont retenu notre attention :

- la façon dont les acteurs institutionnels de l’école (directions, enseignants) se positionnent par rapport aux acteurs qui leur sont hiérarchiques, c'est-à-dire les gestionnaires (les agents de l’administration de l’éducation). Nous qualifierons ces derniers relativement aux relations hiérarchiques qu’ils entretiennent avec les membres de la direction et du personnel enseignant, soit les acteurs « d’en haut ».

1 Un acteur social peut être un individu ou bien une organisation, une entité ou un groupe d’individus engagés dans une action collective

- la façon dont les acteurs institutionnels de l’école (directions, enseignants) se positionnent par rapport aux acteurs qui constituent d’une certaine manière leurs clients. Nous qualifierons ces derniers comme les acteurs « d’en bas ».

Dans les deux cas, nous nous intéressons aux (i) flux d’informations entre deux niveaux et (ii) à la capacité des acteurs «d’en bas » (parents, enfants) et « d’en haut » (gestionnaires, inspecteurs, conseillers pédagogiques, etc.) d’exercer un impact sur le comportement des acteurs institutionnels de l’école (directions et enseignants) via les mécanismes de « voix » (voice) et « choix » (exit).

Par rapport à l’objectif de notre recherche, le concept d’accountability soulève une double question sur la façon dont les acteurs sociaux « participent » au système d’éducation actuel :

leur participation se fait en fonction de l’information qu’ils ont à leur disposition et selon la manière dont ils peuvent avoir une incidence sur le comportement d’autres acteurs impliqués dans le système. Nous rendons compte de cette incidence par le concept de « renforcement ».

Dans le cas de la politique des frais scolaires, la question est de savoir comment les acteurs « d’en bas » ont été informés et comment ils peuvent exercer un contrôle sur la façon dont les écoles élaborent leur politique des frais scolaires. Cette question est également adressée aux acteurs « d’en haut » : quelle est la capacité des agents administratifs à obtenir des informations « justes » de la part des écoles concernant les frais scolaires. Cette question se pose d’autant plus que ces informations conditionnent leurs interventions pour promouvoir leur agenda de réduction des frais scolaires.

Le type de bien ou de service fourni est un autre facteur important dans l’analyse des mécanismes d’accountability. Ainsi, nous pouvons distinguer les biens ou services ‘simples’, c’est-à-dire où toute l’information nécessaire est disponible pour l’utilisateur (potentiel) du service, des biens ou des services dont la qualité ne peut pas être observée directement (ou complètement) par les utilisateurs. Le service de l’éducation entre dans cette deuxième catégorie : bien que les parents d’élèves disposent de beaucoup d’informations sur la qualité du service fourni, la relation entre l’utilisateur et le fournisseur de l’éducation est une relation asymétrique entre un « profane » et un « expert ». Dans ce cas, il ne suffit pas que les profanes contrôlent la qualité de la prestation de l’expert (l’enseignant, l’école), ce contrôle doit être complété par l’expertise d’autres acteurs.

À l’instar de Hirschman (1970), la voix et le choix peuvent être considérés comme deux types de « renforcements »– c'est-à-dire de possibilités d’action qu’un individu (acteur) a à sa disposition pour exercer une influence sur un fournisseur d’un bien ou d’un service. Le concept de choix réfère au mécanisme du marché : un parent qui n’est pas content du service fourni par une école peut décider de choisir une autre école pour son enfant. Si beaucoup de parents le font, l’école se verra contrainte d’ajuster sa performance (il s’agit du mécanisme basique de la concurrence). Le parent pourra aussi utiliser sa voix en se faisant membre du comité des parents pour essayer d’exercer une influence sur l’école. De manière similaire, on peut parler de la voix de l’administration : quand les agents administratifs s’ingèrent dans la gestion (du personnel, des finances, etc.) de l’école, on agit sur la performance de l’école.

Alternativement, l’administration pourra aussi agir sur cette performance en organisant une sorte de compétition entre les différents candidats-offreurs du service, qui pourraient alors obtenir un contrat de gestion. Si ceci est le cas, l’administration peut exercer donc son influence par la capacité de faire un choix entre différents compétiteurs.

Toutefois, bien que cette distinction entre ces deux mécanismes (choix et voix), et celle entre l’accountability « par le haut » et « par le bas » permettent de définir différents types d’accountability, la théorie ne peut pas nous offrir des recettes idéales fixant les (doses de) mécanismes qui seraient les plus appropriées à chaque situation. Plusieurs éléments (contexte, structures, représentations, valeurs, autres acteurs) interviennent pour permettre aux mécanismes de choix et de voix de ‘faire leur travail’ ou au contraire, pour les empêcher. Plus particulièrement, ce qui complique les analyses de l’accountability, c’est que jusqu’ici nous avons défini les acteurs (« l’école », « les parents », « l’administration ») à un niveau collectif, mais qu’en réalité ces acteurs agissent plutôt de manière individuelle. En effet, si par exemple les « parents et enfants » ont un intérêt évident à ce que « leur » école soit performante, il est important d’analyser comment cet intérêt se transforme en un projet porté par un acteur social spécifique (par exemple un comité de parents), et quel sera l’effet de ce projet sur l’ensemble du secteur. Par exemple, il n’est pas évident de supposer que chaque parent individuel ait un intérêt à exprimer son opinion sur le bon fonctionnement de l’école (possibilité de la voix) :

un parent doit d’abord supposer qu’il existe une possibilité à être entendu et que celui qui l’écoute a la capacité d’améliorer le fonctionnement de l’école dans le sens souhaité. Ensuite, ce parent ne fera pas cet effort si le coût pour le faire est trop élevé –par rapport à l’alternative de déménager l’élève vers une école de meilleure qualité (c’est-à-dire la possibilité de sortie ou de choix) – ou par rapport à la possibilité qu’il y ait d’autres parents qui expriment des opinions similaires aboutissant au même effet.

Ceci nous amène au deuxième concept central que nous avons mobilisé pour notre analyse :

les normes pratiques. Celles-ci « régulent les pratiques loin de discours officiels et des morales partagées » (Olivier De Sardan, 2008, p. 13). Ce sont les règles qui gouvernent le comportement des acteurs publics. La notion des « normes pratiques » invite à analyser ce qui se passe concrètement sur le terrain, dans les pratiques : quels sont les normes pratiques qui régissent les conduites des acteurs et comment leurs pratiques sous-tendues par de tels principes donnent forme à l’action publique?

Les normes pratiques sont conceptuellement différentes des normes légales, et des normes sociales en général (des normes qui se basent sur une certaine légitimité ou qui sont justifiables). Les normes pratiques, par contre, sont simplement le résultat des tactiques et des manœuvres des différentes parties prenantes, permettant un modus vivendi entre différents acteurs sociaux dans un domaine spécifique (Olivier de Sardan 2008). Bien que différentes, les normes légales et sociales ont cependant une incidence sur ce modus vivendi. La manière précise dont elles agissent est au cœur de notre recherche, d’autant plus que la stratégie de réduction des frais scolaires est une stratégie portée par l’État et par des bailleurs de fonds qui utilisent des structures étatiques (normes légales) pour promouvoir leur agenda de développement. Une question importante est donc celle de l’incidence des normes légales sur la réalité vécue des acteurs, sur leurs pratiques et leurs normes pratiques.

Comme nous allons le montrer ci-après, plusieurs acteurs - étatiques, publics et privés - sont impliqués dans la fixation des frais scolaires et il est dès lors important de faire une distinction entre le « pays légal » et le « pays réel », même dans un secteur si fortement gouverné, à première vue, par le haut. Étant donné qu’il est exclu que les structures de l’État puissent exercer une influence directe sur le comportement des acteurs, il est d’autant plus important de s’intéresser aux mécanismes d’influence indirecte, c’est à dire à l’incidence qu’elles ont sur les rapports de pouvoir entre les acteurs locaux qui déterminent, en dernière instance, les normes pratiques.

Ce rapport de synthèse intermédiaire est structuré comme suit. Après une section méthodologique, nous esquissons l’économie politique du secteur de l’éducation. Nous introduisons les différents acteurs et entités en fonction de leur implication dans les différents flux de financement des écoles. Nous analysons comment le système d’éducation a évolué dans le temps et dans l’espace, afin d’identifier les enjeux majeurs autour de la réduction des frais scolaires. Cette seconde section analyse la littérature grise et les données secondaire à la lumière des résultats de nos recherches de terrain (rapportés dans les différents chapitres de ce rapport). La troisième section se focalise sur les mécanismes d’accountability en jeu dans la fixation des frais scolaires par les écoles. On passe en revue le rôle joué par les bailleurs de fonds, l’État, les gestionnaires, les enseignants, les directions, les parents d’élèves et par différents acteurs collectifs non-étatiques (syndicats, associations de parents, ONG). Nous concluons le texte avec des éléments de discussion qui sortent de l’analyse, et avec des suggestions de recherche ultérieure.

1. Quelques notes méthodologiques préalables

Un avertissement s’impose : les textes qui suivent ont été écrits sur la base de la combinaison de plusieurs études de terrain et de données secondaires, statistiques, sources historiques, etc. Il est cependant important d’insister sur la dimension relative, partielle et provisoire de notre approche et de notre lecture pour une raison fondamentale et une raison pragmatique. Sur le plan pragmatique, plusieurs facteurs comme les contraintes liées au contexte congolais, les limites (de temps, de budget) ou encore l’étendue et la complexité du thème même de la recherche empêchent de saisir la réalité de façon complète et détaillée. Plus fondamentalement, dans les sciences sociales la plupart de l’information n’est pas simplement une matière morte disponible, elle a été produite dans des circonstances particulières, par des acteurs sociaux dotés d’une intentionnalité particulière et dans le contexte spécifique d’un entretien ou d’un dialogue.

Une façon d’augmenter la validité interne de la recherche est alors d’opérer une triangulation des sources d’information : diversifier les acteurs et les groupes d’acteurs interviewés, varier et recouper les différentes sources, en recourant tant aux rapports de réunion qu’aux statistiques officielles, aux circulaires qu’aux enquêtes sur les ménages. Dans ce sens, travailler autour d’un objet commun – que ce soit un conflit, un évènement, un flux financier, une chaîne de valeur- facilite le travail de combinaison et de vérification des données.

Pour augmenter la validité interne de la recherche, nous avons également mis en œuvre une phase collective de recherche, c.à-d. que toute l’équipe a travaillé sur un même thème sur un même site. Pendant une demi-journée, l’ensemble des chercheurs se divisait en sous-groupes pour interviewer différents protagonistes et/ou informateurs clés ; pendant la seconde partie de la journée, les chercheurs se réunissaient pour établir une synthèse des observations et des éléments d’analyse et pour définir de nouvelles hypothèses (voir ci-dessous).

Un des reproches couramment adressés à la recherche qualitative est concernant ses limites en termes de généralisation des résultats. C’est la question de la validité externe de notre recherche. En effet, cela n’a pas de sens de partir d’un échantillon représentatif permettant de supposer que l’ensemble de « la réalité » ne sera pas trop différente de nos analyses. Un tel automatisme n’existe pas dans une approche qualitative –elle est d’ailleurs souvent problématique aussi dans maints de recherches quantitatives. Les secteurs et les sites de recherche n’ont pas été sélectionnés en fonction de la définition d’un échantillon représentatif

– cela n’a simplement pas de sens. Au contraire, la généralisation ne pourra se faire qu’a posteriori, en intégrant les résultats des sites spécifiques dans un cadre plus large, en les comparant entre eux et avec d’autres types de données. En effet, l’absence d’un automatisme n’implique pas d’absence de possibilité de généralisation ; comme suggéré par Patton (2002 :

581-4), de multiples pistes existent pour extrapoler et transférer les résultats d’une recherche tout en respectant la rigueur scientifique. En combinant les entretiens avec d’autres types de données –y compris des données quantitatives- on est à même d’interpréter la portée des différents discours. C’est précisément cet exercice que nous entamons dans le présent rapport, qui est dans une large mesure une synthèse (i) de l’analyse de l’information issue des entretiens et des documents disponibles au niveau local dans les différents sites de recherche en ville et à l’intérieur du pays, (ii) des données de la « littérature grise » (consistant surtout en des statistiques officielles et (iii) d’analyses de données macro-économiques et d’autres enquêtes quantitatives et qualitatives. En effet, nous ne voyons pas de contradiction entre une approche qualitative de recherche et l’utilisation de données quantitatives. Dans notre synthèse, nous organisons plutôt un dialogue entre ces différents types de données afin d’arriver à une perspective cohérente.

Survol des sites de recherche

Nous avons pris en compte deux critères dans l’identification des sites de recherche: les considérations pragmatiques de faisabilité et le souci de l’hétérogénéité des différents sites.

Comme déjà mentionné ci-dessus, les sites de recherche n’ont pas été sélectionnés en fonction de la définition d’un échantillon représentatif ; au contraire, la généralisation ne pourra se faire qu’après coup, en intégrant les résultats des sites spécifiques dans un cadre plus large.

Les sites de recherche ont plutôt été choisi en fonction du maximum de variance possible et faisable sur le plan pratique. L’ouverture à la variété empirique permettant la découverte de subtilités inespérées constitue un des avantages essentiels d’une approche qualitative. Cette ouverture nous a permis de tester nos conceptions initiales de la réalité.

Figure 1. Plan des sites de recherche de terrain

Bien que initialement notre recherche devait se limiter à des sites urbains, le financement additionnel de DfID a donné l’opportunité d’élargir notre étude à l’intérieur, c'est-à-dire au milieu rural. Pour délimiter les zones de recherche, nous nous sommes inspirés d’une recherche récente sur le secteur de l’éducation (Verhaghe 2007a) qui avait sélectionné comme échantillon une série d’écoles le long de quelques axes routiers.

Ainsi, nous avons pu travailler dans les villes de Kinshasa –et plus particulièrement, la commune de Kimbanseke, de Kikwit et de Lubumbashi –plus particulièrement la commune annexe. Ensuite, nous avons donc pu ajouter d’autres terrains à l’intérieur des provinces de l’Équateur (plus particulièrement autour de l’axe Mbandaka – Bikoro), du Bandundu (plus particulièrement autour de l’axe Kikwit-Bandundu Ville), du Katanga (plus particulièrement des axes routiers partant de la ville de Kalémie) et des Kasai (plus particulièrement des axes routiers entre Mbuji-Mayi et Kananga et d’autres partant de Mbuji-Mayi. L’information issue de ces recherches empiriques est rapportée dans des chapitres suivants.

Organisation de la recherche de terrain autour d’évènements critiques

Étant donné notre focale d’observation et d’interprétation placée sur les « normes pratiques »

– qui ne sont ni nécessairement codifiées ni nécessairement conscientes, nous avons opté pour les étudier « au travail », au moment de leur activation ou de leur mise en œuvre lors d’évènements critiques. Cette option est inspirée de la littérature sur les incidents critiques qui surviennent dans les rencontres interculturelles (Ward, Durham & Bochner 2003) et de l’anthropologie des incidents critiques (Das 1995). En même temps, chaque évènement est aussi un « moment ouvert » (Lund 1998) pendant lesquels l’ordre social peut effectivement être réarrangé. De même, Michel Foucault se penche sur les évènements comme l’unité d’analyse de base ;

« événement : il faut entendre par là non pas une décision, un traité, un règne, ou une bataille, mais un rapport de forces qui s’inverse, un pouvoir confisqué, un vocabulaire repris et retourné contre ses utilisateurs, une domination qui s’affaiblit, se détend, s’empoisonne elle-même, une autre qui fait son entrée, masquée. Les forces qui sont en jeu dans l’histoire n’obéissent ni à une destination ni à une mécanique, mais bien au hasard de la lutte. Elles ne se manifestent pas comme des formes successives d’une intention primordiale ; elles ne prennent pas non plus l’allure d’un résultat. Elles apparaissent toujours dans l’aléa singulier de l’événement. » (Foucault, cité dans Bayart 1998 : 15).

Les incidents critiques pris en considération peuvent être induits, ou ‘provoqués’, dans le sens de Foucault, par des changements imposés de l’extérieur « par le haut » , ou par des conflits nés à l’intérieur de l’arène scolaire, « par le bas ». Ainsi, en observant la façon dont un évènement est « aperçu » dans le champ de l’éducation, nous pouvons obtenir une idée du fonctionnement réel du champ éducatif, de sa composition, et des normes pratiques en vigueur.

Une description fine de la manière dont un évènement particulier est mis en pratique dans un champ concret est un point de départ idéal pour réfléchir sur la manière dont des évènements similaires futurs pourraient être mis en pratique dans un contexte similaire.

Dans le séminaire de départ (novembre 2008) regroupant tous les chercheurs, des évènements significatifs et sensés avoir un impact sur les arrangements institutionnels dans le champ scolaire ont été identifiés.

Liste initiale des évènements critiques

1. PURUS (Banque Mondiale)

2. Fonctionnement du comité provincial

3. Introduction du ministre provincial de l’éducation

4. « Cellules pédagogiques » (intervention VVOB)

5. Réélection des comités des parents (décision du ministre EPSP)

6. Construction des écoles PAIDECO

7. Interventions d’autres acteurs

- Archevêque de Kinshasa : fonds de solidarité

- Kikwit: taxe provinciale pour la construction Masimanimba (refusée par l’Église

Catholique)

- Initiatives dans la province du Katanga (gratuité, recensement, dons de matériel)

8. Cas de conflit (engagements, révocations, …) autour de la gestion du personnel

9. Cas de conflit (accusation de détournement) autour de la gestion financière

10. Cas de communication province <–> école <-> parents

11. Cas de (manque de) application du code du travail dans une l’école privé

12. Visite d’un inspecteur ou d’un conseiller pédagogique dans des écoles

13. Négociations autour des frais scolaires (parents <-> école)

14. Organisation du test TENAFEP

15. Cas d’un/des élève(s) chassé(s)

Nous avons opté pour inclure des évènements nationaux ainsi que locaux, dont on supposait qu’ils avaient une incidence sur la gouvernance du secteur de l’éducation. Nous avons ajouté aussi les évènements produits par des bailleurs de fonds comme l’initiative PURUS de la Banque Mondiale. Discerner les effets de différents types d’évènements constitue un défi majeur pour chaque type d’évaluation. L’orientation qualitative que nous avons prise s’inscrit de fait dans les approches théoriques d’évaluation du développement (theory-based development evaluation) (Pawson 2003).

Chaque évènement constituait donc un ‘cas’ sur lequel les équipes de chercheurs se sont penchés : qui sont les acteurs importants ? Qui faudrait-il interviewer ? Comment documenter le cas ? Au cours de la recherche, cette liste a été adaptée de manière sensible car nous avons découvert d’autres évènements, plus révélateurs ou pertinents, ou qu’il y avaient des évènements qui pouvaient être regroupé pour former un seul « cas ». Toutefois, la liste a servi de base de réflexion pour affiner les questions de recherche et pour organiser la stratégie de recherche sur le terrain.

Nous devons être conscients que les évènements critiques sont à la fois des prismes qui donnent à voir le fonctionnement des différents pouvoirs qui doivent se positionner autour de l’évènement et des moments pendant lesquels ces relations de pouvoir peuvent être bousculées, amenant à des reconfigurations. Nous pouvons définir les normes pratiques comme le résultat final de tactiques et de manœuvres de toute sorte. Leur résistance à être identifiées et rendues visible doit aussi être conçue comme une précaution : si nous savons déjà analyser les évènements du passé, il faut toujours être prudent pour faire des extrapolations à base de ces analyses en ce qui concerne des évènements similaires futurs.

Phases de recherche

La recherche a été exécutée en plusieurs phases. Dans la planification de la recherche, nous nous sommes inspirés de la méthodologie ECRIS (Enquête Collective Rapide pour l’Identification des conflits et des groupes Stratégiques) (Bierschenk & Olivier de Sardan

1997), qui prône un processus de recherche qui combine plusieurs phases de recherche ethnographique « classique » avec des phases de recherche collectives. La prémisse de base de la méthode est d’admettre qu’un champ social particulier est caractérisé par une pluralité de normes et de visions, et dès lors par une multitude de conflits, de malentendus et d’incohérences. Cette prémisse s’applique au terrain de la recherche ainsi qu’au champ social constitué par la recherche même.

La recherche a commencé en novembre 2008 avec un séminaire initial qui a regroupé tous les chercheurs pour élaborer le protocole de recherche. Pendant cette phase, nous avons mobilisé l’expertise existante et élaboré la liste initiale des « incidents critiques ». Ensuite, différentes équipes se sont lancées sur le terrain afin de constituer un inventaire du « paysage institutionnel » du secteur de l’éducation, et puis en vue de commencer le travail de recherche lié aux évènements critiques. Les premières données récoltées ont alors été utilisées pour préparer la phase d’enquête collective du mois de février 2009.

Dans une première étape, nous avons fait l’expérience de la recherche collective à Kinshasa, dans la commune de Kimbanseke. Nous formions un groupe de 25 personnes. Cette étape a été dirigée par Jean-Pierre Olivier de Sardan et Aïssa Diarra (chercheurs du LASDEL à Niamey et auteurs de la méthode ECRIS). Parmi les membres du groupe, il y avait des professeurs ayant une expertise en recherche qualitative. Dans une deuxième étape, le groupe de 25 personnes a été scindé en deux groupes et l’exercice à été répété à Kikwit et Lubumbashi. Chaque groupe était divisé en plusieurs équipes de deux ou trois chercheurs qui s’intéressaient à un acteur spécifique. À la fin de chaque journée de recherche, le groupe se réunissait, chaque équipe relatait ses entretiens. Une synthèse était produite, ainsi que de nouvelles hypothèses à tester lors de futures recherches individuelles ou en équipe de deux personnes.

Nous avons également effectué des phases de recherche collective pour harmoniser les points de vue des chercheurs. S’agissant d’une recherche qualitative – une approche qui ne fait pas partie du curriculum standard des sciences sociales, économiques et politiques en RDC, cette rencontre était donc cruciale.

Après les phases collectives à Kinshasa, Kikwit et Lubumbashi, des petits groupes de deux ou trois personnes on été formés et assignés aux sept sites de recherche pour faire une recherche approfondie. Nous avons essayé de former des équipes hétérogènes de chercheurs (en termes de formation, sexe, nationalité), et ce afin d’avoir aussi un questionnement des interprétations plus riches pour chaque terrain. Il est évident que cet exercice ne permet pas une comparaison évidente de chaque terrain, puisque chaque rapport de recherche de terrain reflète aussi, en partie, les sensibilités des chercheurs, les particularités du processus de recherche et également les particularités des différents terrains. Pour répondre à cette difficulté, on a prévu l’organisation d’une réflexion collective avec toutes les équipes de recherche dont le but est de déceler l’influence de chaque facteur de divergence. L’expérience de la recherche peut ainsi être « objectivée » comme un évènement critique en soi déjà informatif sur la réalité recherchée.

L’information récoltée lors des phases de recherche collective et des recherches spécifiques par site se compose de comptes rendus et de retranscriptions d’entretiens. Combinés à la littérature grise, ils forment le corpus des données primaires. C’est sur cette base que nous avons écrit ce rapport de synthèse ainsi que les chapitres spécifiques pour chaque site.

2. Les flux financiers autour de l’école un exemple concret

La figure 2 présente de manière schématique les flux financiers autour d’une école visitée par l’équipe de chercheurs qui s’est rendue dans la province de l’Équateur. Nous présentons ici les flux financiers auxquels l’école a droit selon les différents arrêtés concernant le financement de l’éducation. Notre intention n’est pas tellement de s’appuyer sur une école « représentative » (pour la province et encore moins pour l’intérieur ou pour le pays en tant que tel) mais de partir d’une réalité concrète et de la décrire en détails. Cette option nous permet d’identifier où se trouvent les intérêts en jeu dans une école particulière pendant une année scolaire déterminée. Par après, nous introduirons des éléments de comparaison, en mobilisant d’autres études de cas, et d’autres périodes (années scolaires).

Figure 2. Les flux financiers autour de l’École Primaire Officielle Bikoro, 2008-2009

On peut distinguer en fait trois différentes sources de financement :

§ D’abord, il y a l’enveloppe salariale, financée à partir du budget de l’État. En fait, l’État ne finance pratiquement plus que les salaires. L’enveloppe salariale constitue le flux d’argent le plus important vers la plupart des écoles publiques. Selon les enseignants, l’enveloppe salariale vient habituellement avec un retard de 40 à 45 jours à Bikoro. Dans cette école, il y a un enseignant sur sept qui est non mécanisé (c'est-à-dire non repris sur la liste de paie établie par le service de contrôle et de paie (SECOPE) et qui ne reçoit donc pas de salaire. L’enveloppe salariale est de $4114 par

an. Cependant, il parait qu’il y aurait des fuites. Au niveau de la banque, on soutirait systématiquement des billets des liasses d’argent, pour une valeur d’environ 3000 FC par mois et par enseignant. De plus, il y a des retenues sur le salaire qui servent de cotisations syndicales pour le SYECO (syndicat des enseignants du Congo) et pour financer le transport de ces salaires (500 FC par mois et par enseignant). Dans l’ensemble, il y a donc un flux qui n’arrive jamais au niveau de l’école d’une valeur estimée à $444, soit un peu plus de 10% de l’enveloppe salariale.

§ Un deuxième flux d’argent provient de l’aide internationale. Nous mentionnons ici en particulier l’appui aux frais de fonctionnement dans le cadre du programme d’aide multilatérale à la lutte contre la pauvreté, géré par la Banque Mondiale. À la date d’avril 2009, la dernière tranche que l’école avait reçue datait du 28 juin 2008. C’était une tranche du fonds PURUS de $252 (ce qui est relativement peu si l’on compare avec la ‘fuite’ de 444$ de l’enveloppe salariale !). En outre, l’école a été assistée par plusieurs autres organismes mais nous ne sommes pas en mesure d’estimer les montants reçus :

- le PAM a financé des vivres pour la cantine scolaire

- Oxfam Grande-Bretagne a financé la réhabilitation des latrines et 57 bancs

- IDI est intervenu pour l’équipement des élèves (cahiers, sacs, uniforme pour les filles)

- Unicef est intervenu pour payer des cahiers, ardoises et ouvrages pour les élèves et les enseignants

- ASF a donné des conseils pour l’hygiène et la purification de l’eau

- EDC a effectuée des interventions pour la formation des enseignants

L’école semble donc bien branchée sur le circuit de l’aide internationale. Toutefois, une partie de ce flux d’argent « international » destiné au fonctionnement de l’école (Fonds PURUS) sort de l’école. Le livre de caisse indique par exemple que le fonds PURUS a été utilisé pour payer les frais de transport du SECOPE (service responsable pour distribuer cet argent) alors que ce service avait reçu des frais de transport de la Banque Mondiale justement pour éviter ce type de ponction. De plus, quelques enseignants accusent le directeur d’avoir converti les « Frais de Fonctionnement » en « Frais pour le sac de Fufu ». Ces accusations, difficilement contrôlables, réapparaissent dans la plupart des écoles visitées. La BM avait conditionné l’octroi du fonds PURUS à l’existence d’un Comité de Gestion (COGES) dont le rôle devait être de contrôler les dépenses. Cependant, dans cette école comme dans bien d’autres écoles, il semble que ces COGES formels, souvent formés pour la circonstance par le directeur, ne fonctionnent pas. « Dès le début de l’affaire PURUS, le directeur avait désigné deux enseignants mais dans la pratique les deux ne sont pas là. Le directeur est le seul gestionnaire ; il est coupable de cet argent »2.

§ Le troisième flux d’argent représente le financement par les parents, qui, dans ce cas, atteint environ $2095 pour toute l’école (2300 FC par élève par an). Dans les écoles publiques, le montant à payer est fixé à trois niveaux : au niveau national, on fixe le minerval (50 FC/élève/an). Le niveau provincial fixe les frais des pièces scolaires (280 FC/élève/an)3, les frais de fonctionnement (450 FC/élève/an)4, les frais de promo-

2 Entretien avec les enseignants, rapport de recherche de terrain Equateur 2, p. 55.

3 C'est-à-dire 150fc pour le bulletin, et 130fc pour la carte d’élève et la fiche d’identification à payer par les élèves de la première année seulement.

scolaire (50 FC/élève/an)5, les frais de maintenance (100 FC/an) et les frais du Test de Fin d’Etudes Primaires (TENAFEP) (4000 FC/an)6. Finalement, au niveau de l’école, on ajoute encore les frais de motivation des enseignants (150 FC/mois). Le fait que ces frais soient fixés officiellement n’implique pas qu’ils soient automatiquement payés par tous les usagers. Un grand nombre de parents paient de manière intermittente.

Beaucoup finissent par ne payer qu’une partie des frais lorsque d’autres y renoncent, en particulier les parents pygmées. C’est le directeur qui s’occupe des problèmes de paiement. Afin de faire face aux dépenses, il peut réduire les frais de motivation réservés aux enseignants. Il demande aussi aux élèves d’amener du bois de chauffe pour la cuisson des vivres remis à l’école par le PAM et de contribuer à la réhabilitation de l’école en amenant du sable provenant du lac ou (au choix) en remettant 50FC de plus par enfant7 et par mois.

Une grande partie de ce flux d’argent est transféré de l’école vers les différents niveaux administratifs, selon une clé de répartition détaillée fixée au préalable par la commission de l’éducation de la province d’Equateur. Cette dernière a fixé la clé de répartition suivante : 50% des « frais de fonctionnement » reste à l’école et les 50 % restants « montent » vers d’autres acteurs éducatifs étatiques et non-étatiques. Le tableau 1 montre la clé de répartition établie pour les écoles conventionnées8 .

L’important ici est de montrer comment le flux d’argent provenant du bas est réparti vers le haut.

Tableau 1. Clé de répartition des « frais de fonctionnement » payés par les parents des écoles conventionnées, Province de l’Equateur, 2008-9

0. École : 225FC (soit la moitié de 450 FC).

1. Sous-coordination : 110FC

2. Coordination provinciale : 40,50FC

3. Division provinciale : 9 FC

4. Inspection Principale Provinciale : 9FC

5. Direction provinciale du Service de Contrôle de la Paie (SECOPE) : 7FC

6. Antenne provinciale du Service national d’identification d’élève (SERNIE) : 4,50FC

7. Antenne provinciale de PRS (bureau pour les pensionnés) : 4,50FC

8. Fonds de promotion Education Nationale (EDN) : 4,50FC

9. Association des parents : 4,50FC

10. Sous division : 4,50FC

11. Province d’inspection : 4,50FC

12. Antenne de SECOPE : 4,50FC

13. Sous antenne de SERNIE : 4, 50FC

14. Sous antenne de PRS : 4,50FC

15. Coordination nationale : 4,50FC

16. Gouvernorat : 4,50FC.

4 À ne pas confondre avec les « frais de fonctionnement » payés dans le cadre du projet PURUS. Ici, apparemment, les frais de fonctionnement sont à payer par an et non par trimestre, comme c’est souvent le cas ailleurs.

5 Il s’agit des frais liés aux « assises de la promotion scolaire » (voir plus loin), qui réunissent toutes les parties prenantes de l’éducation au niveau d’une province vers janvier-février pour formuler un avis sur l’ouverture/la fermeture des écoles et des classes mais aussi sur d’autres thèmes administratifs et pédagogiques.

6 À payer seulement par les élèves de la 6ème.

7 Entretien avec quelques membres du comité des parents, rapport de recherche Equateur p. 57.

8 Notons que dans le réseau conventionné, le nombre des différents acteurs ayant droit à un pourcentage des frais est plus important par rapport au réseau officiel auquel appartient l’école BIKORO. Nous reviendrons sur cette remarque.

Sur la base de l’information décrite ci-dessus, nous estimons que deux tiers des 2300 FC/an payés par chaque élève de l’EPO Bikoro reviennent au maximum à l’école. Les directeurs sont constamment confrontés à une difficulté. Le montant dû à l’administration est calculé sur la base du nombre d’étudiants inscrits au début de l’année (la « mise en place »). Les gestionnaires ne tiennent donc pas compte des abandons au courant de l’année, ni du fait que une partie des parents ne payent pas. Le chef d’établissement doit alors trouver une autre source de financement. Il affirme devoir utiliser son propre salaire. C’est une pratique mentionnée à plusieurs autres endroits, mais il est peu probable que le salaire du directeur suffise pour combler ce vide et également que le directeur sacrifie réellement son salaire. On comprend toutefois que le directeur a tout intérêt à exercer une forte pression sur les parents pour qu’ils payent et qu’il récupère l’argent amputé de son salaire dans la part des frais de fonctionnement destinés à l’école. D’une certaine façon, ce système de ponction à la base transforme le secteur de l’éducation en une branche du ministère des finances de fait; en effet, les écoles jouent un rôle important dans le prélèvement des impôts en RDC. Le secteur éducatif n’est pas le seul à fonctionner de la sorte, quelques rapports mentionnent l’existence de pratiques similaires dans le secteur santé9.

Nous répétons que l’exemple de l’École Primaire Officielle de Bikoro n’est qu’un exemple, il n’est en rien représentatif. Cependant, cette école pourra parfaitement servir comme point de référence pour faire des comparaisons avec d’autres écoles ayant chacune leurs particularités.

Nous pensons que c’est plutôt dans la particularité de chaque situation que doivent s’inscrire les stratégies des parties prenantes dans l’éducation. Dans cette perspective, il est moins intéressant de connaître les tendances générales que d’explorer les sources de variation pour avoir une meilleure compréhension de la façon dont l’école primaire a évolué et fonctionne bon gré mal gré dans le contexte congolais.

Toutefois, l’école de Bikoro est représentative dans le sens où elle permet d’identifier les grands enjeux dans le domaine des frais scolaires:

- l’enjeu du paiement des salaires,

- l’enjeu du paiement des frais scolaires par les parents,

- l’enjeu du prélèvement sur les frais scolaires par l’administration, et enfin

- l’enjeu de l’aide extérieure.

Ci-dessous, nous allons tenter de situer chacun de ces enjeux dans le contexte du Congo. Mais revenons d’abord à une particularité du système congolais que nous n’avons pas encore détaillée jusqu’ici.

2.1. Un

système public et privé

Notre exemple est une école publique officielle (ou non conventionnée). Comme le montre le tableau 2, il n’y a que 16% d’élèves congolais qui se retrouvent dans des écoles de ce réseau.

Bien que dans la province de l’Equateur les écoles officielles encadrent plus d’un quart des élèves, les réseaux confessionnels dominent.

9 Van Lerberghe, W. Essengue, M. (2005) Les stratégies de la réforme du secteur de la santé en RDC (rapport de mission, inédit)

Tableau 2. Nombre d’élèves inscrits par province et par régime de gestion en RDC (2007-8).

officiel conventionné privé Kinshasa 10,9% 44,1% 45,0% 910128 9,1

Bas-Congo 13,9% 80,1% 6,0% 542204 5,4 Bandundu 20,1% 79,4% 0,6% 1218215 12,2 Equateur 25,9% 72,1% 2,0% 1054400 10,6 Province Orientale 13,4% 83,8% 2,8% 1181852 11,9 Nord-Kivu 11,3% 83,9% 4,9% 933364 9,4 Sud-Kivu 8,4% 86,2% 5,4% 808433 8,1 Maniema 14,8% 83,9% 1,3% 260020 2,6 Kasaï-Oriental 21,3% 62,5% 16,2% 966013 9,7 Kasaï-Occidental 17,4% 77,2% 5,4% 721461 7,2 Katanga 16,5% 68,7% 14,8% 1377275 13,8 R D C 16,2% 73,8% 10,0% 9973365 100

Province

Régime de gestion

Total %

Source: à base des données de l’Annuaire Statistique de l’Enseignement Primaire 2007-8, p. 21.

L’importance des acteurs non-étatiques dans le secteur de l’éducation s’explique en partie par l’histoire de la formation du système éducatif en RDC, qui trouve son origine à l’époque coloniale, où l’éducation était conçue comme un des piliers du régime. Ce pilier avait été confié aux Eglises (Catholique d’abord et surtout). L’État se chargeait de payer la moitié des frais opérationnels de ces écoles confessionnelles. Ce n’est que vers la fin de l’époque coloniale que l’Etat a développé un réseau d’écoles publiques officielles –une évolution qui reflète d’ailleurs les débats politiques belges des années cinquante entre les catholiques et les laïcs (Boyle 1995).

Cette dominance religieuse continue à marquer le secteur éducatif de la RDC jusqu’ à aujourd’hui. Même si, en 1974, le régime se sentait suffisamment fort pour étatiser tout le secteur, en 1977, il a de revoir ses ambitions à la baisse et a été obligé , afin de « sauver le secteur », de signer une convention de gestion avec les différents réseaux religieux afin de les impliquer à nouveau dans la gestion des écoles. Depuis lors, deux régimes de gestion des écoles publiques coexistent : le réseau officiel (ou non conventionné et le réseau conventionné). La convention stipule que l’Etat confie la gestion des écoles conventionnées aux Églises mais qu’il garde le pouvoir organisateur. Chaque école publique (officielle ou conventionnée) est en principe financée par l’Etat. Selon les dernières données du Ministère de l’Education Primaire, Secondaire et Professionnel (EPSP), jusqu’à aujourd’hui, trois quarts des élèves sont formés dans les « écoles conventionnées » (tableau 2). Les écoles privées n’ont été reconnues formellement qu’en 1986, avec la mise en application de la loi-cadre qui régit toujours l’éducation jusqu’à nos jours. Elles doivent être agrées par l’Etat pour pouvoir délivrer des diplômes reconnus officiellement. Les écoles primaires privées agréées se sont vite multipliées pour atteindre plus ou moins 10% dans les années 1990 (voir le tableau 3).

Même les Églises fondent leurs propres écoles privées maintenant (on y reviendra).

Cependant, les écoles privées ne prennent de l’ampleur que là où il y a des groupes sociaux plus aisés comme dans les villes du Katanga ou du Kasaï Oriental et, surtout, à Kinshasa.

Tableau 3. Evolution du nombre d’élèves par régime de gestion, 1986/7 – 2007/8 officiel conventionné privé Totaux 86-01-07 86-07 1986/7 16,5% 79,7% 3,8% 4.156.032 2001/2 15,2% 73,7% 11,1% 5.470.977 1,85% 2007/8 16,2% 73,8% 10,0% 9.973.365 10,53% 4,06%

Régime de gestion Croissance Annuelle

Source : à base des données de Banque Mondiale (2005, p. 50) et de l’EPSP (2009).

Aujourd’hui, l’organisation du secteur se complique davantage avec la démultiplication du nombre de réseaux religieux : en effet, en 1977, seules les Églises catholique, protestante, kimbanguiste et islamique avaient signé la « convention » avec l’Etat ; mais le dernier Annuaire Statistique mentionne six réseaux. Le tableau 2 permet de constater la domination générale des Catholiques et des Protestants, bien que leur préséance varie selon les régions.

En moyenne, le réseau catholique enregistre la moitié des élèves, et ensemble avec le réseau protestant, ils représentent plus de 90% du régime de gestion conventionné. Parfois, cependant, les Kimbanguistes ou les Islamiques acquièrent une importance locale spécifique.

Les deux nouveaux réseaux10 sont apparus plus récemment.

Tableau 4. Importance des réseaux religieux en termes du nombre d’élèves inscrits en 2007-8.

Catholique Protestant Kimbanguiste Islamique Salutiste de la

Fraternité Total Kinshasa 46,8% 35,8% 7,4% 2,0% 6,3% 1,7% 401577 5,5%

Bas-Congo 51,9% 31,3% 10,2% 0,5% 4,7% 1,4% 434120 5,9% Bandundu 48,2% 44,1% 7,0% 0,3% 0,4% 0,0% 966718 13,1% Equateur 48,9% 37,3% 10,0% 2,8% 0,7% 0,2% 760459 10,3% Province Orientale 60,3% 35,3% 3,4% 0,2% 0,6% 0,1% 990530 13,5% Nord-Kivu 46,2% 50,4% 1,1% 2,3% 0,0% 0,0% 782744 10,6% Sud-Kivu 38,5% 58,4% 2,5% 0,6% 0,0% 0,1% 697143 9,5% Maniema 48,2% 41,1% 4,7% 6,0% 0,0% 0,1% 218035 3,0% Kasaï-Oriental 61,4% 31,4% 5,6% 1,6% 0,0% 0,0% 604088 8,2% Kasaï-Occidental 49,6% 38,7% 9,1% 2,2% 0,4% 0,1% 556980 7,6% Katanga 49,3% 46,4% 3,6% 0,1% 0,3% 0,2% 946623 12,9% R D C 50,2% 41,8% 5,5% 1,3% 0,9% 0,3% 7359017 100,0%

%Province réseau conventionné

Source: à base des données de…