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Plan Marco para la Recuperación Integral de la Zona del Bajo Cauca en Antioquia

–Estrategia y Perfiles de Proyecto–

Confidencial – No Circular Documento Borrador No Oficial – Sujeto a Revisión

Versión 1 7 de Diciembre de 2009 i

Contenido

Presentación

1. Característica Generales del Plan

1.1. Antecedentes: maldición de recursos e inseguridad ciudadana

1.2. Objetivos: garantías básicas y Estado Social de Derecho

1.3. Estrategia: Consolidación Integral

2. Primer Componente: Protección de la Vida, la Integridad y la Libertad

2.1. Protección Militar

2.2. Protección Policial

2.3. Protección Judicial

3. Segundo componente: Democracia Participante Local

3.1. Buen gobierno local

3.2. Participación ciudadana

4. Tercer Componente: Ordenamiento del Territorio y Derechos de Propiedad

4.1. Ordenamiento del territorio

4.2. Definición y protección de los derechos de propiedad

5. Cuarto Componente: Protección Económica e Ingresos de Trabajo

5.1. Trabajo e Ingresos

6. Quinto Componente: Protección Social

6.1. Educación

6.2. Salud

6.3. Atención a los niños y adolescentes y prevención de su reclutamiento

6.4. Vivienda con servicios básicos

7. Componente Transversal: Vías y Comunicaciones

7.1. Vías

7.2. Telecomunicaciones

Presentación

La Zona del Bajo Cauca Antioqueño es el área geográfica que incluye a los municipios de Anorí, Briceño, Cáceres, Caucasia, El Bagre, Ituango, Nechí, Tarazá, Valdivia y Zaragoza, con una población de 330 mil habitantes.

El diagnóstico que precede a este plan de acción plantea que la Zona tiene dos características que combinadas son determinantes de sus condiciones actuales: su extraordinaria riqueza natural (metales preciosos, suelos, flora, fauna, agua, clima y posición estratégica en los flujos económicos y poblacionales) y su pobreza de reglas sociales equitativas y respetadas, tanto formales como informales (también llamadas “instituciones” por la economía y la ciencia política). Esta combinación da lugar a la denominada “maldición de los recursos” donde la riqueza y la garantía de derechos básicos a las personas se hacen incompatibles. Tres actividades económicas predominantes en la Zona son expresión de esa condición: el narcotráfico, la minería ilegal y la explotación maderera también ilegal, junto con otras actividades ganaderas, agrícolas y comerciales que muchas veces desatienden las normas laborales y de seguridad social de sus trabajadores y dañan el ambiente.

Las principales consecuencias de esta debilidad de reglas sociales son tres: carencia de monopolio de la fuerza, violencia y miedo; democracia frágil que no garantiza los derechos de las personas; y condiciones generalizadas de pobreza y mala calidad de vida.

Para enfrentar estas tres consecuencias nefastas es necesario abordar sus causas. Este documento es una propuesta de plan de acción con ese objetivo.

El objetivo de este plan es crear en la Zona dinámicas sostenibles de bienestar y desarrollo en un marco de Estado Social de Derecho y democracia de base local que permitan el afianzamiento del estado de derecho, de las libertades ciudadanas y las reglas sociales.

Para ello de propone una estrategia basada en el modelo de consolidación integral, experimentado exitosamente en otras regiones del país, complementado con las lecciones de prácticas ejemplares de otras regiones del mundo. La Estrategia de Consolidación Integral propuesta tiene seis componentes: seguridad de la vida, democracia local, ordenamiento del territorio y derechos de propiedad, protección económica, protección social y comunicaciones. El principal valor de esta selección es que tales componentes tienen una secuencia lógica de ejecución, que busca afianzar los prerrequisitos que garantizan el éxito y la sostenibilidad de las acciones emprendidas. Los componentes se concentran en aspectos desencadenantes que puede transformar las dinámicas imperantes y, por tanto, inducir cambios estructurales. En la medida que estos cambios se operen, aparecerán naturalmente otros aspectos no considerados acá pero de gran importancia para el bienestar social y el crecimiento económico.

Las acciones se concentran en Núcleos de Protección. Éstos son áreas socio‐geográficas en las que se garantiza el requisito inicial de garantía de protección de la vida, la integridad y la libertad de las personas y pueden, por tanto, emprenderse las demás acciones previstas. La estrategia prevé una expansión rápida de los Núcleos de Protección para llegar en corto plazo a cubrir todo el territorio y toda la población del la Zona del Bajo Cauca.

Las acciones previstas incluyen responsabilidades de la Nación, del Departamento de Antioquia y de las diez municipalidades. Ellas tendrán como eje de encuentro e integración el Centro de Coordinación de la Consolidación de la Zona del Bajo Cauca (CCC‐BC). La responsabilidad principal del CCC‐BC es ofrecer caminos para la recuperación integral de la Zona y facilitar el diálogo y la interacción de los distintos actores comprometidos.

Este Plan ha sido elaborado mediante un amplio proceso de consulta en el que han participado las autoridades de los municipios involucrados y del departamento de Antioquia, funcionarios expertos de todos los sectores y de todos los niveles de la administración, el Consejo Subregional del Bajo Cauca, mandos de las fuerzas militares y la policía, agentes de la cooperación internacional y cerca de cien líderes comunitarios que en dos ocasiones se concentraron a formular sus propuestas en sendas jornadas de análisis y planificación realizadas en Caucasia a finales del primer semestre y comienzos del segundo semestre de 2009.

El buen suceso de las acciones acá previstas dependerá en gran medida del liderazgo eficaz de las autoridades municipales y de la movilización de los ciudadanos de la Zona del Bajo Cauca Antioqueño, de las acciones de un gran número de entidades públicas y de la fortaleza que logre la coordinación para integrar estructuradamente tales esfuerzos.

1. Característica Generales del Plan

1.1. Antecedentes: maldición de recursos e inseguridad ciudadana

El diagnóstico de la Zona del Bajo Cauca ha mostrado que su principal problema estructural es la “maldición de los recursos”. Ésta ha dado lugar a un contexto caracterizado por múltiples formas de violencia, algunas de las cuales favorecen el narcotráfico y se alimentan de él. Las actividades predominantes están asociadas a la explotación de riquezas naturales mediante actividades que frecuentemente son ilícitas o ilegales y resultan enormemente perjudiciales para la vida. De ellas deriva el enriquecimiento acelerado de algunos mientras crece la miseria y aumentan vertiginosamente las brechas sociales. El respeto por las reglas sociales es mínimo y las estructuras democráticas –en particular los gobiernos locales– no han tenido oportunidad de fortalecerse para garantizar el imperio de la ley, la orientación del desarrollo y el bienestar colectivo. Este difícil contexto es perjudicial no sólo para la Zona misma sino para el departamento de Antioquia y el resto del país.

1.2. Objetivos: garantías básicas y Estado Social de Derecho

Este plan tiene dos objetivos interrelacionados:

1. Crear en la Zona del Bajo Cauca dinámicas sostenibles de bienestar y desarrollo para que sus habitantes puedan ejercer sus derechos esenciales, de tal modo tengan una vida digna y posibilidades de progreso social y económico.

2. Crear condiciones sostenibles de protección y garantías mediante la instauración en la Zona del Estado Social de Derecho y, por tanto, el imperio de la ley y las libertades ciudadanas.

Para lograr este objetivo, el plan se orienta a proveer un conjunto básico de garantías mínimas para la vida ciudadana que hacen posible el Estado Social de Derecho. Estas garantías tienen cuatro características:

• obligatoriedad legal (son ordenadas por la constitución y la ley),

• factibilidad (son posibles),

• credibilidad (serán provistas en un plazo razonable que será definido en cada municipio),

• sostenibilidad (serán conservadas e incrementadas con el paso del tiempo).

1.3. Estrategia: Consolidación Integral

Para lograr los objetivos descritos, el plan de acción se fundamenta en una estrategia de Consolidación Integral.

1.3.1. Fundamentos

La Estrategia de Consolidación Integral es un proceso sistemático y progresivo para garantizar de manera irreversible la protección de las personas, la creación de una democracia de base local y unas dinámicas perdurables de bienestar social y desarrollo económico. Está concebida para las áreas socio‐geográficas afectadas por la baja presencia del Estado y la acción de grupos armados ilegales.

Consolidación Integral es la articulación de dos conceptos estratégicos:

• Consolidación alude a un proceso acumulativo que se adelante en una secuencia predeterminada para asegurar condiciones de bienestar y desarrollo.

• Integralidad implica que las acciones emprendidas atienden a los distintos aspectos indispensables para romper la inercia de la desprotección y el atraso. La consolidación no es posible con acciones parciales o aisladas de organización ciudadana, inversión en infraestructura, provisión de servicios sociales o erradicación de actividades económicas ilegales. La integralidad exige atender las garantías a la vida y la integridad, a los derechos civiles y políticos y a los derechos económicos y sociales.

La Consolidación Integral exige una intervención coordinada de los distintos agentes del Estado responsables de esas garantías: las fuerzas militares, la policía y el sistema judicial, y las diversas entidades del poder ejecutivo en los niveles nacional, departamental y local.

El punto de partida de la estrategia de Consolidación Integral es crear Núcleos de Protección que brindan a los habitantes las garantías básicas de cuidado de la vida, democracia participativa y bienestar, y que se expanden gradualmente hasta cubrir todo el territorio objetivo. La mayoría de intervenciones propuestas en este plan se inicial en los Núcleos de Protección propuestos y se expanden a toda la Zona del Bajo Cauca al mismo ritmo que los Núcleos incluyen nuevos territorios.

La progresividad de la estrategia de consolidación integral tiene un fundamento ético. Este radica en que la primera responsabilidad del Estado es proteger la vida, la integridad y la libertad de las personas y esta protección es prerrequisito de las demás acciones. En la medida en que se garantiza la seguridad permanente a la comunidad en un territorio, se acomete la garantía a los demás derechos ciudadanos hasta lograr que se afiancen (se consoliden) las condiciones básicas de la vida democrática, el bienestar social y el crecimiento económico. No es éticamente aceptable que el Estado comprometa con garantías o servicios a comunidades que están bajo amenaza de actores armados y pueden ser objeto de retaliaciones por el hecho de recibir tales beneficios. Su responsabilidad primaria es proteger la vida de tal modo que tales retaliaciones sean inviables y las amenazas no puedan cumplirse. Tiene también un fundamento político: el acercamiento del Estado a la comunidad es exitoso y sostenible en la medida en que genere un sentimiento de protección, es decir, la certeza de que proviene de un aparato que está en plena capacidad de proteger la vida y el bienestar, lo cual incluye su pleno monopolio de la fuerza y de los mecanismos institucionales para el abordaje de conflictos.

Dicho de manera más simple: la acción estatal en una región, bien sea civil o militar, es cuestionable cuando sus destinatarios pueden resultar perjudicados porque el Estado aún no está en capacidad de garantizarles seguridad plena y continua. El retorno a la normalidad no puede basarse en el heroísmo comunitario y el desafío colectivo a la violencia sino en la provisión institucional de garantías ciertas.

1.3.2. La consolidación integral en la Zona del Bajo Cauca

La Consolidación Integral en la Zona del Bajo Cauca implica seis componentes:

• Protección básica de la vida, la integridad y la libertad

• Democracia participante local

• Ordenamiento del territorio y aseguramiento de los derechos de propiedad

• Protección Económica

• Protección Social

• Comunicaciones.

Los cinco primeros serán abordados secuencialmente: cada uno debe garantizar unos logros iniciales que son prerrequisito para el comienzo del componente siguiente. No obstante, todos los componentes continúan afianzándose indefinidamente. El componente de comunicaciones se desarrolla desde el comienzo y es paralelo a todos los demás.

Componente Momento de iniciación Continuidad 1 2 3 4

Protección básica de la vida, la integridad y la libertad

Democracia participante local

Ordenamiento del territorio y derechos de propiedad

Protección económica

Protección social

Comunicaciones

El alcance de cada uno de los componentes es el siguiente:

1. Protección básica de la vida, la integridad y la libertad. Consiste en lograr que las comunidades no estén sometidas o amenazadas por fuerzas violentas, de modo que se garantice la vida e integridad de las personas y se cree u marco de libertades básicas. Es la base de todos los otros componentes. Incluye tres procesos concomitantes:

a. Protección militar. La intervención militar se orienta a asegurar un área y controlar permanentemente su perímetro, dando lugar a un territorio protegido de eventuales incursiones o ataques de actores armados ilegales. Este perímetro se expande gradualmente, aumentando así el área territorial y la cantidad de comunidades protegidas.

b. Protección policial. Al desplazarse la fuerza militar hacia el control del perímetro, cobra importancia decisiva la presencia de la policía dentro del territorio, para consolidar la protección a la población frente las diversas modalidades de violencia y violación de la ley que sucedan dentro del área protegida.

c. Protección judicial. Conjuntamente con la protección policial deben instaurarse dentro del área de protección todos los servicios judiciales, para garantizar las seguridades legales, el debido proceso, la sanción de quienes violan la ley, la reparación de las víctimas y el abordaje pacífico de los conflictos. La protección judicial implica la operación de todos los servicios judiciales ordinarios y de mecanismos de justicia no convencional (resolución alternativa de conflictos).

2. Democracia participante local. La protección básica de la vida, la integridad y la libertad mediante las tres condiciones anteriores abre espacio para permitir que la comunidad retome el control de su destino mediante mecanismos estables de participación colectiva que definan una institucionalidad pública local (pacto social, reglas de juego), y un gobierno local de todos y controlado por todos. La democracia local en la Zona del Bajo Cauca es indispensable porque, como plantea el diagnóstico, una causa fundamental de la crisis es la falta de Estado y este tiene necesariamente base local. Requiere instaurar dos procesos interrelacionados:

a. Gobierno local legítimo, transparente y eficaz. El desarrollo en un contexto democrático tiene como base un gobierno local legítimo, que sea efectivamente representante de la voluntad de los ciudadanos para contrarrestar las prácticas precedentes que fueron de imposición. Ha de ser un gobierno local transparente, con sus procesos administrativos y presupuestales a la vista y una permanente rendición de cuentas. En la perspectiva de la recuperación de la democracia, el gobierno local debe ser además el coordinador de las acciones que se realicen por su comunidad desde el ámbito nacional o departamental.

b. Participación ciudadana. La democracia es la interacción gobierno‐comunidad. Junto con el fortalecimiento del gobierno local, es indispensable el fortalecimiento de las organizaciones sociales y de su capacidad de constituirse en expresión legítima de la voluntad ciudadana. Es necesario también crear mecanismos permanentes de diálogo e interacción entre el gobierno local y la comunidad para que se creen condiciones de gobernabilidad y la Zona pueda comenzar a recuperar el pacto social y el imperio de la ley

3. Ordenamiento del Territorio y derechos de propiedad. El poder de los actores ilegales se orienta esencialmente al control de los recursos productivos. En sus áreas de influencia este control ha implicado apoderarse de grandes cantidades de tierras, desplazar a gran cantidad de familias hacia áreas de protección especial y, en general, alterar los usos del suelo. En la Zona del Bajo Cauca, además, la explotación minera, maderera y ganadera tienen repercusiones ambientales extraordinariamente destructivas. El tercer elemento de la estrategia es transferir el control de los recursos a la comunidad y a los ciudadanos comunes. Esta transferencia es la condición material de recuperación de la democracia. Es además el elemento que permite tener la seguridad de la subsistencia, que es la continuación de la seguridad de la vida. Son indispensables dos conjuntos de acciones:

a. Acceso a la propiedad de la tierra. En las zonas de intervención de actores armados ilegales una gran cantidad de familias ha sido desalojada de los predios sobre los que tenía propiedad, posesión o usufructo. En la Zona del Bajo Cauca existe un problema especialmente severo de informalidad en la relación con la tierra. Un elemento central de la estrategia es la legalización de predios para la consolidación de la seguridad económica y el afianzamiento de la gobernabilidad.

b. Ordenamiento territorial. La acción de los grupos armados ilegales y la explotación incontrolada de los recursos naturales están afectando sensiblemente la sostenibilidad de la Zona del Bajo Cauca y, en particular, en las áreas más vulnerables y los parques naturales. Redefinir las reglas de juego del desarrollo tiene como punto de partida necesario un reordenamiento territorial, que sea la base para la superación de los conflictos actuales y futuros por el uso de la tierra y los recursos.

4. Protección económica e ingresos de trabajo. En la Zona del Bajo Cauca, es generalizado el reclamo de acceso estable al trabajo y al ingreso. La estrategia implica dos tipos de garantías:

a. Ingresos de corto plazo. Una vez provista la seguridad de la vida, la legitimidad del Estado se fundamente en la seguridad del ingreso. Una acción urgente en los Núcleos de Protección es lograr que todos los habitantes tengan al menos ingresos mínimos. Ello implica fortalecer las actividades tradicionales de subsistencia y, en algunos casos, proveer subsidios transitorios mientras se garantizan condiciones de acceso a recursos productivos o trabajo estable. Las garantías de ingresos de corto plazo incluyen a las personas o familias que estuvieron vinculados a cultivos ilícitos erradicados.

b. Ingresos de mediano y largo plazo. Asegurado el acceso a ingresos en el corto plazo es necesario crear condiciones que faciliten ingresos en el mediano plazo (fortalecimiento de las actividades existentes mediante el acceso a recursos productivos) y establecer dinámicas y regulaciones que fortalezcan el desarrollo productivo y la inversión de largo plazo.

5. Protección social. La protección social se acomete paralelamente a la económica e implica crear unas condiciones sociales básicas que desencadenan los demás procesos de bienestar. Son las siguientes:

a. Educación. Acceso de todos los niños y niñas a servicios de cuidado durante la primera infancia y a la educación básica y media.

b. Salud. Aseguramiento universal en seguridad social en salud y mejoramiento de los servicios de prevención, curación y rehabilitación.

c. Alternativas para los adolescentes. Brindar a los adolescentes las oportunidades necesarias para que puedan crear sus propias redes sociales e incorporarse satisfactoriamente al mundo laboral y social de manera que hacer parte de los grupos armados ilegales nos sea una alternativa deseable.

d. Vivienda con servicios básicos. Garantizar que todas las viviendas tengan los servicios básicos de agua potable, saneamiento y energía eléctrica.

6. Comunicaciones. Un factor crucial para recuperación de las zonas víctimas del abandono estatal y la acción de grupos armados ilegales es romper su aislamiento mediante capacidades de desplazamiento y comunicación. Estas, además de facilitar la prevención de las acciones armadas ilegales, fortalecen el tejido social y las oportunidades de desarrollo económico y social. Incluyen dos tipos de acciones:

a. Vías. La provisión de una red vial básica que opere todo el año es una garantía esencial para la consolidación integral. Incluye la garantía de acceso ágil a las cabeceras municipales y centros poblados, la recuperación de las demás vías existentes y la construcción de nuevas vías esenciales para el desarrollo regional.

b. Telefonía, radio y televisión e Internet. La implantación o fortalecimiento de los sistemas primarios de comunicación es la garantía de que la población puede informar y ser informada, y resulta esencial para su protección integral y su bienestar.

1.3.3. Consolidación integral y pacto de gobernabilidad

La consolidación integral es un pacto del Estado con la población. Mediante él, el Estado retoma el monopolio de la fuerza bajo el imperio de la ley, garantiza plena protección y un paquete de derechos efectivos a la población y ésta decide acatar las normas sobre uso del territorio y el ejercicio de la legalidad.

La consolidación integral es un proceso de garantía de seguridad en todas sus dimensiones (integridad física, judicial, económica y social). De este modo se estructura la Presencia Integral del Estado que es la base de una democracia segura y con plenas garantías.

1.3.4. El Centro de Coordinación del Proceso de Consolidación Integral de la Zona del Bajo Cauca

La orientación y facilitación del proceso de consolidación integral de la Zona del Bajo Cauca se realiza mediante un Centro de Coordinación localizado en Caucasia. Este Centro de Coordinación integra entidades del orden nacional, departamental, regional y municipal, tanto civiles como militares, para lograr la integralidad requerida en el proceso propuesto.

Además de sus actividades de orientación y facilitación, el Centro de Coordinación será responsable por la rendición de cuentas de todas las acciones previstas. Para ello deberá establecer un sistema de monitoreo con Indicadores Clave de Desempeño.

La operación del Centro de Coordinación exige cuatro requisitos iniciales:

• la decisión política de todos los organismos participantes de construir sinergias

• un dirección única, sin perjuicio de que opere mediante mecanismos de concertación

• una infraestructura organizativa básica

• un plan integrado de acción coordinada.

Este documento contiene las bases de dicho plan.

2. Primer Componente: Protección de la Vida, la Integridad y la Libertad

Las comunidades de la Zona del Bajo Cauca requieren como primera prioridad que se intensifiquen las acciones para proteger la vida, frente al contexto de múltiples violencias en el que se desenvuelven.

La seguridad de la vida, la integridad y la libertad es la condición fundamental para que los ciudadanos puedan construir sociedad. La violencia, además de destruir la vida, es el factor más poderoso de disociación social, pues debilita los lazos sociales y rompe la solidaridad con una fuerza individualizadora inusitada e impide construir proyectos de vida en sociedad. Como se ha dicho, los demás componentes de este plan dependen de la obtención de condiciones básicas de seguridad y la certeza de la comunidad en que tales condiciones son sólidas y permanentes.

Para ello, este plan prevé que a la luz de la Estrategia de Consolidación Integral, sea seleccionada un Núcleo de Protección en cada municipio (preferiblemente las cabeceras municipales), que en él se garantice una eficaz protección de la vida, la integridad y la libertad de las personas, y que tal Área de Protección se expanda gradualmente para cubrir nuevos territorios y comunidades.

El establecimiento y avance de los Núcleos de Protección implica tres modalidades interrelacionadas de intervención:

• Protección militar, para garantizar la vida de los ciudadanos y protegerlos de las incursiones de actores armados externos al Área de Protección.

• Protección policial, para salvaguardar la seguridad ciudadana y proteger los derechos y los bienes de los pobladores, y

• Protección judicial, para dar fundamento al imperio de la ley, la protección jurídica y la resolución pacífica de los conflictos.

2.1. Protección Militar

2.1.1. Justificación

El diagnóstico muestra que en la Zona del Bajo Cauca es la de mayor riesgo terrorista, de mayor presencia de organizaciones armadas ilegales, de mayores índices de homicidios y lesiones, y de mayor cobertura de cultivos ilícitos en Antioquia. Los indicadores de violencia están empeorando. La proliferación de grupos armados y bandas delincuenciales ponen en evidencia que en la Zona no existe el monopolio Estatal de la fuerza.

Independientemente de las distintas formas de confrontación entre la fuerza pública y los actores violentos e ilegales, bajo estrategias defensivas u ofensivas, es necesario prestar atención al aseguramiento permanente de condiciones de protección estables para la población.

2.1.2. Objetivo

Establecer en la Zona del Bajo Cauca Núcleos de Protección, en los cuales se garantiza en monopolio estatal de la fuerza, lo cual implica: i) que no hay presencia permanente de actores armados ilegales y ii) que existe una protección perimetral que permite rechazar cualquier intento de ingreso de tales actores amados al Núcleo de protección

2.1.3. Resultado esperado

Existen 10 Núcleos de protección (uno por municipio) y estos se expanden hasta cubrir la totalidad de la población y el territorio de cada municipio.

2.1.4. Actividades y responsabilidades institucionales

Resultado: Existen 10 Núcleos de protección (uno por municipio) y estos se expanden hasta cubrir la totalidad de la población y el territorio de cada municipio.

Actividades Responsables Tareas

Fortalecer la coordinación operativa de todas las unidades militares que operan en la Zona del Bajo Cauca

Comando General – Séptima División Crear un mando unificado para las operaciones en la Zona del Bajo Cauca de las Brigadas IV, XI, XIV, la FTC Nudo de Paramillo y las Brigadas Móviles que operan en la Zona

Definir y establecer los Núcleos de Protección

Unidades militares asignadas

CCC‐BC

Definición de estrategia, responsabilidades e indicadores de desempeño

Expandir gradualmente los Núcleos de Protección

Unidades militares asignadas Definición de estrategia y criterios de expansión perimetral

2.1.5. Mecanismos de Coordinación

La coordinación estará a cargo del Comandante responsable de la integración operativa en la Zona del Bajo Cauca, en estrecha relación con el Comandante de Policía y los coordinadores de los componentes civiles que operan en el Centro de Coordinación para la Consolidación Integral de la Zona del Bajo Cauca.

2.1.6. Financiamiento

Presupuesto de las Fuerzas Militares.

2.1.7. Indicadores de monitoreo de procesos

• Protección general: # de acciones de grupos armados ilegales dentro del Núcleo de Protección

• Protección a la vida: # asesinatos atribuibles a grupos armados ilegales dentro del Núcleo de Protección

• Protección a la integridad: # de personas con lesiones infringidas por grupos armados ilegales dentro del Núcleo de Protección

• Protección a la libertad: # de horas en que la población puede circular sin riesgo en el Núcleo de Protección

• Desminado: # de puntos en los cuales existen minas sin señalización para proteger a los habitantes.

• Expansión del Núcleo de Protección: % del territorio del municipio cubierto por el Núcleo de Protección.

2.1.8. Metas cuantitativas

2010 2011 2012

Los Núcleos de Protección cubren la cabecera municipal

Los Núcleos de Protección cubren el 30% del territorio de cada municipio

Los Núcleos de Protección cubren el 50% del territorio de cada municipio

2.1.9. Indicadores de Impacto

Indicadores:

• Cobertura total del Núcleo de Protección en cada municipio.

• Ausencia de acciones de grupos armados ilegales dentro del Núcleo de Protección.

2.2. Protección Policial

2.2.1. Justificación

Aunque hay una intensificación importante de la presencia y los esfuerzos de la Policía Nacional en la Zona del Bajo Cauca, los retos policiales son enormes, debido a que en la Zona operan las bandas criminales más poderosas del país, existe una intensa actividad delincuencial e ilegal y las vías de hecho son las comúnmente utilizadas para resolver diferencias entre individuos. Las estrategias de acción policial deben ser mejoradas, pues los ciudadanos reclaman mayor presencia de la Policía, pero también denuncian hechos de abuso de poder, maltrato y violación de derechos. El número de efectivos policiales en el Bajo Cauca es pequeño proporcionalmente al número de habitantes y a la complejidad de la situación.

2.2.2. Objetivo

Una vez asegurados los Núcleos de Protección por las Fuerzas Militares, proveer las capacidades de policía necesarias para lograr la seguridad interna del Núcleo mientras que las Fuerzas Militares se dedican a proteger su periferia y expandir su cobertura. La actividad policial implica portección a los ciudadanos frente a: i) agentes de grupos armados ilegales; ii) delincuencia común; iii) abuso y maltrato; y iv) violaciones de la ley.

2.2.3. Resultados esperados

1. La Policía tiene control interno de los Núcleos de Protección en la Zona del Bajo Cauca

2. La Policía cualifica su acción en los Núcleos de Protección de la Zona del Bajo Cauca.

2.2.4. Actividades y responsabilidades institucionales

Resultado 1: La Policía tiene control interno de los Núcleos de Protección en la Zona del Bajo Cauca

Desarrollar un plan de control interno de los Núcleos de Protección

Coordinador Policial para la Zona del Bajo Cauca

CCC‐BC

Plan de control para cada Núcleo Definición de responsabilidades y metas específicas Criterios de monitoreo del desempeño y los avances logrados

Aumentar la capacidad de presencia en la medida en que se expanden los Núcleos

Gobierno Departamental ‐ Coordinador Policial para la Zona del Bajo Cauca – Comandantes de cada uno de los Núcleos

Planes de expansión Criterios de monitores de desempeño

Resultado 2: La Policía cualifica su acción en los Núcleos de Protección de la Zona del Bajo Cauca

Mejorar la calidad de la protección policial en cada Núcleo

Gobierno Departamental – Alcaldes municipales – Coordinador Policial para la Zona del Bajo Cauca – Comandantes de cada uno de los Núcleos

Mejoramiento de la eficacia de la gestión Mejoramiento de las relaciones con los ciudadanos Análisis de las dinámicas socio‐económicas del desorden público para orientas acciones Programas de prevención de la violencia ciudadana

Promoción de la cultura de la legalidad Gobierno Departamental – Alcaldes municipales – Coordinador Policial para la Zona del Bajo Cauca – Comandantes de cada uno de los Núcleos

Estrategia integral de la cultura de la legalidad Integración con diversas organizaciones empresariales y ciudadanas Monitoreo y evaluación de avances

2.2.5. Mecanismos de Coordinación

La coordinación general de la estrategia estará a cargo del Gobierno Departamental de Antioquia y del Coordinador Policial para la Zona del Bajo Cauca.

La coordinación operativa local corresponderá a los alcaldes municipales y los comandantes locales.

2.2.6. Financiamiento

Presupuesto de la Policía Nacional con apoyo del Departamento de Antioquia.

2.2.7. Indicadores de monitoreo de procesos

• Protección a la vida: # asesinatos dentro del Núcleo de Protección

• Protección a la integridad: # casos de lesiones personales dentro del Núcleo de Protección

• Imperio de la ley: # delitos y contravenciones

• Expansión del Núcleo de Protección: % del territorio del municipio cubierto por el Núcleo de Protección.

2.2.8. Metas cuantitativas

2010 2011 2011

Presencia en los Núcleos de Protección Reducción de indicadores de violencia de 30% frente al año anterior

Reducción de los indicadores de violencia de 60% frente al año base

2.2.9. Indicadores de Impacto

• Cobertura total del Núcleo de Protección en cada municipio.

• Reducción den el número de delitos contra la vida y la integridad

• Reducción en el número de violaciones de la ley y de infracciones

2.3. Protección Judicial

2.3.1. Justificación

La falta de garantías judiciales crea para los ciudadanos un entorno de zozobra y de pérdida de respeto por las instancias públicas que deberían defenderlos. Bajo estas condiciones se generalizan el silencio ante los abusos y también la decisión de hacer justicia por propia mano, de modo que las víctimas contribuyen a expandir la violencia y el uso de la fuerza.

Los servicios de justicia en la Zona del Bajo Cauca han sido tradicionalmente nulos o deficientes y han contribuido muy poco a la protección ciudadana y la construcción de un pacto social que supere la cultura del abuso y la ilegalidad. Recientemente se ha hecho un esfuerzo por establecer servicios de judiciales con la construcción de Casas de Justicia. Las dos Casas de Justicia que están operando aún son débiles en personal, recursos y servicios frente a la magnitud del reto que deben enfrentar. Muchos jueves han trabajado bajo amenaza, lo que dificulta enormemente su labor.

Se requiere fortalecer sustancialmente la capacidad de respuesta de la justicia para garantizar la protección de los ciudadanos y contribuir a la creación en la Zona de un pacto social basado en la convivencia pacífica, el respeto por la legalidad y la reconstrucción de la confianza en el Estado.

2.3.2. Objetivo para el 2012

Lograr que la Zona del Bajo Cauca tenga plena protección en materia judicial para garantizar la protección legal y la resolución pacífica de conflictos bajo el imperio de la ley. Para ello se prevé establecer una administración de justicia operante, efectiva y respetada. Se dispondrá de una presencia integral del sistema judicial y de mecanismos de justicia alternativa en todos los Núcleos de Protección, reunidos en casas de justicia, con fácil acceso a ellos de toda la población.

2.3.3. Resultados esperados en el 2012

En los Núcleos de Protección:

1. Funcionan Casas de Justicia que brindan todos los servicios judiciales, formales y no formales (arbitraje, conciliación, mediación y arreglo directo), tienen mecanismos específicos para atender a la población rural y cuentan con capacidad para prevenir los delitos y atender a las víctimas.

2. Los procesos de administración de justicia son fácilmente accesibles para los ciudadanos y son eficientes y eficaces.

2.3.4. Actividades y responsabilidades institucionales para lograr los resultados

Resultado 1: funcionan Casas de Justicia que brindan todos los servicios judiciales, formales y no formales (arbitraje, conciliación, mediación y arreglo directo), tienen mecanismos específicos para atender a la población rural y cuentan con capacidad para prevenir los delitos y atender a las víctimas.

Diagnóstico base, dimensionamiento, construcción y puesta en operación de las Casas de Justicia en el marco de la Estrategia de Consolidación y los Núcleos de Protección.

MinInterior (Dirección de Acceso a la Justicia)

CCC‐BC

Municipios

• Realizar un diagnóstico sobre la tipología de conflictos y la demanda de servicios de Justicia para dimensionar las funciones que se requiere en cada Núcleo de Protección en 1ª y 2ª nivel.

• Adelantar los procesos de construcción restantes (regiones Norte y Nordeste)

• Promover la consolidación de los servicios en todas la Casas de Justicia (comenzando por Cáceres, Caucasia, Nechí y Tarazá)

Organización de las instituciones y mecanismos incluidos en el sistema local de justicia

Alcaldías Identificar y organizar las instituciones del nivel municipal que sean requeridas.

CCC‐BC Movilizar todas las entidades concernidas (2ª nivel), mediante un acuerdo formal, con apoyo del Ministerio

MinInterior SIJIN, IML, Defensoría, Fiscalía

Garantizar que las funciones correspondientes estén atendidas en las Casas de Justicia

MinInterior Alcaldías

Nombramiento y formación de conciliadores en equidad y jueces de paz.

Programas nacionales Capacitar, nombrar y brindar apoyo técnico y operativo a los conciliadores y jueces de paz

Brigadas para atender requerimientos de la población rural

Alcaldías Casas de Justicia

• Diseñar estrategias adecuadas para la población rural

• Gestionar los recursos necesaria para ejecutar las estrategias

Desarrollo de acciones de prevención Casas de Justicia Policía Nacional Instituciones educativas

• Diseñar de la estrategia preventiva

• Formación de la población en resolución alternativa de conflictos.

Resultado 2. Los procesos de administración de justicia son fácilmente accesibles para los ciudadanos y son eficientes y eficaces.

Actividad Responsables Tareas

Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las instituciones de primer nivel del sistema local de justicia

CCC‐BC

Secretaría Departamental de Gobierno Entidades participantes en la Casa de Justicia

• Crear un conjunto de Indicadores Clave de Desempeño sobre la accesibilidad, calidad y oportunidad de los servicios

• Identificar debilidades para subsanarlas.

• Implementar ajustes

• Publicar las metas de mejoramiento previstas y rendir cuentas por los resultados

• Hacer seguimiento institucional (procesos y resultados) y consultas de percepción ciudadana (impacto).

2.3.5. Mecanismos de Coordinación

El proyecto será coordinado por el CCC‐BC mediante tres procesos básicos.

• Articulación nacional: trabajará en asocio con el CCAI para lograr la priorización de acciones en la región, en articulación con el Ministerio del Interior, la SIJIN, el Instituto de Medicina Legal, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía General de la Nación y los Programas Nacionales relacionados.

• Concertación regional: conformará un Grupo de Asistencia Técnica Municipal con el fin de acompañar a los municipios en el fortalecimiento de capacidades de planeación, gestión, seguimiento de evaluación de las instituciones de primer nivel que participan en el sistema local de justicia.

• Seguimiento integral: desarrollará procesos sistemáticos y periódicos de seguimiento de forma tal que se aseguren las metas del proyecto. Estos procesos abordarán dos dimensiones, de una parte, la externa a la dinámica local, es decir, aquella que da cuenta de la efectividad de la presencia institucional del nivel nacional y departamental en la región y de su impacto, y de otra, la interna que abordará los procesos de desarrollo de la gestión local en el marco del proyecto.

2.3.6. Financiamiento

La construcción de las Casas de Justicia que aún faltan en la Zona del Bajo Cauca y la ampliación de servicios en las sedes satélites durante los próximos 3 años tienen un costo estimado en $2 mil millones.

2.3.7. Posibles Fuentes de Recursos

Para la contratación de los responsables del diseño y promotores del sistema, se propone la concertación con el Ministerio del Interior y de Justicia, para la destinación de personas capacitadas que actúen como promotores del sistema. Se buscaría que los costos sean asumidos por el Ministerio.

Para la operación de Programas Nacionales en las Casas de Justicia de la Zona del Bajo Cauca, son fuentes potenciales los siguientes programas nacionales:

• Consejería Presidencial para la Paz:

o Programa Nacional de Capacitación Básica a Promotores de Convivencia en negociación pacífica de conflictos.

• Ministerio del Interior y de Justicia. Recursos de la Dirección de Acceso a la Justicia en los siguientes programas:

o Programa Nacional de Casas de Justicia y Paz o Programa Centros de Convivencia Ciudadana con recursos de USAID o Programa Nacional de Justicia en Equidad ‐ Conciliación en Equidad: brinda apoyo técnico y operativo para garantizar la sostenibilidad de la figura y el uso adecuado de recursos de inversión en difusión y capacitación y selección de los candidatos a conciliadores o Programa Nacional de Conciliación ‐ Jueces de Paz ofrece asesoría y acompañamiento para la creación de centros de conciliación y capacitación a servidores públicos habilitados para conciliar a la luz de la ley 640 de 2001 o Programa Nacional de Conciliación Extrajudicial

• ICBF: Recursos propios destinados a:

o Atención extrajudicial a la niñez y la familia, o Atención en procesos civiles a la niñez y la familia, o Asistencia y asesoría a la niñez y la familia, o Unidades móviles y o Pruebas biológicas de paternidad

2.3.8. Indicadores de monitoreo de procesos

• Presencia de Casas de Justicia: # de municipios con Casas de Justicia operando / total de municipios

• Capacidad de orientación: # de Centros de Recepción e Información en operación / total de municipios

• Tasa de capacitación de conciliadores: % de ejecución de los planes de formación y capacitación de conciliadores y jueces de paz / metas definidas

• Nivel de integración: # sistemas locales de justicia que cuentan con todas las entidades nacionales / total de sistemas locales de justicia

• Avance de los sistemas locales de justicia: # sistema locales de justicia en operación / total de municipios

2.3.9. Metas cuantitativas

Casas de Justicia Diseñadas para los 10 municipios de la Zona del Bajo Cauca

Casas de Justicia en plena operación en 4 municipios con todos los servicios previstos

Casas de Justicia en plena operación en 6 municipios con todos los servicios previstos

Casas de Justicia en plena operación en 10 municipios con todos los servicios previstos

Programas preventivos en 2 Núcleos de Protección

Programas preventivos en 4 Núcleos de Protección

Programas preventivos en 6 Núcleos de Protección

Los mediadores en equidad operan en 2 Casas de Justicia

Los mediadores en equidad operan en 4 Casas de Justicia

Los mediadores en equidad operan en 6 Casas de Justicia

2.3.10. Indicadores de Impacto

• Reducción de los índices de homicidios, lesiones personales, maltrato y delitos contra la propiedad

• Mejoramiento de la percepción ciudadana sobre el sistema judicial y, en general, sobre el Estado

• Mejoramiento de la cultura de denuncia y trámite legal de las diferencias

• Incremento progresivo de casos atendidos por vías de arbitraje, conciliación, mediación o arreglo directo.

3. Segundo componente: Democracia Participante Local

El diagnóstico muestra enfáticamente que el principal problema de la Zona del Bajo Cauca es la debilidad de las reglas sociales, tanto formales como informales (también llamadas “instituciones” por la economía y la ciencia política. Estas reglas son indispensables para garantizar confianza, estabilidad, y entendimiento colectivo. El principal mecanismo para su implantación es la generalización de las reglas del juego de la democracia.

La democracia y la gobernabilidad en la Zona del Bajo Cauca son pobres por dos razones:

los gobiernos locales tienen baja capacidad de gestión y debilidades de rendición de cuentas, y la ciudadanía está temerosa, tiene débiles procesos organizativos y está sometida a la presión de condiciones sociales, económicas y políticas adversas. Ambas condiciones se traducen en desconfianza de ciudadana en el Estado y de este en la ciudadanía, lo cual no permite avanzar en la construcción de reglas de juego legítimas y un escenario democrático de respeto por la vida, las instituciones y la ley.

Este componente se orienta al desarrollo del pacto social y de la democracia en la Zona del Bajo Cauca, mediante el fortalecimiento de los gobiernos locales y el reconocimiento y promoción de la participación de los ciudadanos.

La creación de fundamentos sólidos a la democracia de base local es prerrequisito de los componentes siguientes relacionados con garantías económicas y sociales para la población. Es bien sabido que la garantía de los derechos económicos y sociales requiere de un buen gobierno y lo refuerza. Del buen gobierno y la garantía de derechos nace la gobernabilidad que es requisito indispensable para la recuperación de la Zona.

3.1. Buen gobierno local

3.1.1. Justificación

En la Zona del Bajo Cauca la gestión municipal tiene debilidades de legitimidad, las capacidades locales son incipientes, el desempeño general de los municipios es deficiente según el índice de Desempeño Integral Municipal del DNP, la situación fiscal municipal muestra en casi todos los casos gran vulnerabilidad y dependencia de las transferencias de la nación a pesar de la riqueza de la Zona, las regalías tienen un comportamiento errático que resulta perjudicial en varios aspectos, la transparencia de la gestión es muy limitada y los riesgos de corrupción son muy elevados. Los Gobiernos Municipales de la zona del Bajo Cauca tienen limitaciones de representación y legitimidad que se expresan en desconfianza ciudadana en la capacidad de respuesta del Estado.

Los municipios de la Zona del Bajo Cauca tienen dinámicas incipientes de unión y colaboración. Los actuales procesos coordinación intermunicipal, como el Consejo Subregional de Planeación del Bajo Cauca y la Asociación del Alcaldes del Bajo Cauca muestran tendencias positivas muy promisorias.

La estrategia de apoyo al buen gobierno local en los Núcleos de Protección tendrá dos momentos. El primero de corto plazo para: i) fortalecer la capacidad de gestión local en gestión de proyectos, gestión de recursos financieros y control de riesgos de corrupción; y ii) crear y fortalecer esfuerzos de asociación y coordinación entre las administraciones municipales de la Zona. El segundo momento, de mediano plazo, se orienta a reconstruir la relación entre las administraciones municipales y la ciudadanía, mediante la concertación de objetivos de desarrollo prioritarios, de alto impacto y capacidad desencadenante, entre los Alcaldes, las entidades públicas y privadas y la ciudadanía en cada municipio. Tales objetivos se acompañarán de acuerdos sobre estrategias y de indicadores que actúen como referente para la rendición de cuentas.

3.1.1. Objetivo

Los gobiernos de los 10 municipios de la Zona del Bajo Cauca tienen capacidad para proveer garantías, en forma directa o en asocio con otros, para el ejercicio pleno de derechos de la ciudadanía. Los alcaldes actúan como voceros y representantes activos de los derechos de los habitantes de su municipio y por tanto coordinan en nombre de su comunidad todas las entidades municipales, departamentales y nacionales responsables de garantizar tales derechos.

3.1.2. Resultados esperados

1. Los gobiernos municipales han fortalecido su capacidad para la generación de recursos propios y la formulación y gestión de proyectos (2011)

2. Las administraciones municipales han implementado estrategias para el control de riesgos de corrupción (2011).

3. Se ha creado el Consejo de Alcaldes como un espacio de encuentro, coordinación y soporte en el marco del Centro de Coordinación de la Zona del

Bajo Cauca (2011).

4. Los Alcaldes han acordado, con la ciudadanía y demás entidades, objetivos de máxima prioridad y carácter desencadenante y rinden cuentas sobre sus avances (2013).

3.1.3. Actividades y responsabilidades institucionales para lograr los resultados

Resultado 1: Los gobiernos municipales ha fortalecido su capacidad para la generación y gestión de recursos y la formulación y gestión de proyectos.

Concertación con Alcaldes y conformación Grupo Asesor en Gestión Municipal

CCC‐BC • Discutir y acordar con los 10 Alcaldes de la Zona, el propósito y alcance del resultado esperado

• Conformar en el CCC‐BC un Grupo Asesor en Gestión Municipal para apoyar el desarrollo institucional de los municipios

Análisis de la capacidad institucional de los municipios

Grupo Asesor en Gestión Municipal • Capacitar a los funcionarios locales en gestión pública (sentido estratégico y misional, etc.)

• Apoyar la identificación precisa de déficit de capacidad de gestión a la luz de los resultados propuestos en este plan de acción

Alcaldes Organizar grupos internos de trabajo para determinar y liderar la implementación de mejoras.

Desarrollo de capacidades para la gestión de proyectos

Grupo Asesor en Gestión Municipal Apoyar a los Alcaldes en la búsqueda de expertos en formulación y gestión de proyectos bajo dos propósitos:

• Crear capacidades locales para formulación de proyectos globales y para gestión de proyectos

• Apoyar externamente la formulación de proyectos sectoriales

Expertos tipo 1 Apoyar el desarrollo de capacidades locales para:

• Formular proyectos

• Promover participación ciudadana en formulación y control

• Gestionar recursos para su ejecución

• Hacer seguimiento y control a indicadores

• Hacer evaluación de resultados y de impacto

Expertos tipo 2 Formular proyectos especializados de carácter sectorial

Alcaldes Adoptar las medidas pertinentes para mejorar la gestión de proyectos

Desarrollo de capacidades para la generación de recursos propios

Grupo Asesor en Gestión Municipal Apoyar a los Alcaldes en la búsqueda de expertos en gestión financiera con énfasis en la generación de recursos propios (estrategias de cobro y cultura de pago)

Investigar mejores prácticas en otros municipios del país y promover intercambios y pasantías en esos municipios en donde han tenido éxito ciertos modelos de gestión

Expertos • Asesorar el diseño e implementación de estrategias de cobro en impuestos predial y de industria y comercio

• Actualizar la formación catastral bajo los lineamientos y el apoyo del IGAC y la Gobernación.

Alcaldes Gobernación

Alcaldes Estudiantes 10° y 11°

Levantar censo de establecimientos de industria y comercio con apoyo de estudiantes de último grado

Alcaldes • Implementar estrategias inmediatas de cobro y control de evasión

• Definir y poner en marcha medidas de sanción para evasores Expertos Asesorar el diseño e implementación de estrategias para crear cultura de pago de estos dos impuestos:

• Hacer públicas las ventajas de i) legalización de industria y comercio: posibilidad de contratar con el Estado y de obtener créditos, entre otros, y de ii) pago de impuestos por su carácter distributivo.

• Hacer públicas las medidas de sanción y los avances en su implementación

Alcaldes Adoptar las medidas pertinentes para mejorar el desempeño fiscal del municipio

Seguimiento y acompañamiento al proceso de desarrollo institucional

Grupo Asesor en Gestión Municipal Hacer seguimiento al desarrollo institucional progresivamente logrado y ofrecer los apoyos requeridos

Resultado 2: Las administraciones…