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Contenido

Presentación

1. Contexto: Los municipios afectados por los grupos armados y las actividades económicas ilegales en Nariño

1.1. Regiones y población

1.2. Importancia geopolítica y ambiental

2. Antecedentes históricos

3. Diagnóstico Estratégico: ejes estructurantes de la situación actual

3.1. Causas

3.1.1. Vulnerabilidad + Amenaza = Desastre

3.1.2. La vulnerabilidad regional: marginación histórica y debilidad institucional

3.1.3. La amenaza: llegada masiva y combinación de actividades ilícitas

3.2. Consecuencias

4. El Plan de Acción del CCR

5. Situación de la Seguridad Pública

5.1. Evolución de la seguridad

5.2. Indicadores de inseguridad

5.2.1. Homicidios

5.2.2. Masacres y secuestros

5.2.3. Reclutamiento forzado

5.2.4. Desplazamiento Forzado

5.2.5. Minas antipersonal y Municiones sin Explotar

5.3. Actores violentos e ilegales presentes en la zona

5.3.1. Organizaciones armadas ilegales

5.3.2. Cultivos ilícitos

5.3.3. Minería ilegal

5.3.4. Explotación maderera ilegal

5.3.5. Explotación agrícola ilegal

5.4. Los esfuerzos estatales en seguridad

5.5. Desajuste de la seguridad, desajuste de la comunidad

5.6. Otros factores relacionados con la seguridad pública

5.7. Legitimidad de la Fuerza Pública

6. Situación de la Seguridad Judicial

6.1. Marco Histórico

6.1. Cobertura y acceso a la justicia

6.1.3. Cobertura general

6.1.4. Cobertura en Justicia Penal

6.1.5. Acceso a la Justicia y garantías para la población sin medios económicos

6.1.6. Servicios de Justicia Administrativa

6.1.7. Casa de Justicia

6.2. Limitaciones en la prestación de los servicios

6.2.3. La vulnerabilidad de los jueces

6.2.4. Limitación de recursos

6.3. Justicia Alternativa

6.3.3. Justicia Propia

6.3.4. Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

7. Situación de la Democracia

7.1. Gobiernos Locales

7.1.3. Una relación de fuerzas emergente y compleja

7.1.4. Una legitimidad fracturada

7.1.5. Una débil capacidad de gestión

7.1.6. Una gestión local con limitaciones de transparencia

7.1.7. Investigaciones por corrupción

7.1.8. Relaciones con de los municipios con la Gobernación

7.1.9. Rol de la cooperación internacional

7.2. Participación Ciudadana

7.2.3. Participación electoral coaccionada

7.2.4. Organizaciones ancestrales

7.2.5. Alternativas políticas regionales

8. Situación del acceso a la tierra

8.1. Contexto general

8.2. Municipios de Consolidación ‐ Región de la Costa Pacífica

8.2.1. El poblamiento de la Costa Pacífica determinó las formas de ocupación y control territorial

8.2.2. Reconocimiento de la propiedad ancestral afro‐colombiana en la cuenca del

Pacífico

8.2.3. Los Consejos Comunitarios: entre la titulación y el despojo

8.2.4. Resguardos Indígenas en el Pacífico Nariñense

8.3. Municipios de Consolidación – Zona Cordillera‐Norte

8.3.3. Macizo Colombiano: Rebelión y Colonización

8.3.4. El modelo colonizador del norte de Nariño: hacienda y platanal

8.3.5. Territorios Colectivos en los municipios de la Cordillera Norte

8.4. Los diferentes tipos de Propiedad en las Zonas de Consolidación de Nariño

8.4.3. Características Generales de los Territorios Colectivos Afrocolombianos

8.4.4. Características Generales de los Resguardos Indígenas en la Zona de

Consolidación

8.4.5. Propiedades colectivas y predios individuales

8.4.6. El Caso del Parque Nacional Natural de Sanquianga

9. Situación de la Integración y las Comunicaciones

9.1. Características geográficas generales

9.2. Infraestructura vial

9.2.3. Vías secundarias

9.2.4. Vías terciarias

9.3. Comunicación fluvial

9.4. Electrificación

9.5. Telecomunicaciones

9.5.3. Radio y televisión

9.5.4. Telefonía

9.5.5. Conectividad

10. Situación Social

10.1. Situación de los niños, niñas y jóvenes

10.1.3. La violencia y la ilegalidad se apoderan de las nuevas generaciones

10.1.4. La deserción escolar: consecuencia del conflicto y de la falta de calidad y pertinencia

10.1.5. Ausencia de educación media y formación laboral

10.1.6. Los municipios del Pacífico se están quedando sin niños y jóvenes

10.1.7. Nutrición

10.1.8. Embarazo adolescente

10.1.9. Maltrato infantil y violencia Intrafamiliar

10.2. Salud

10.2.3. Las personas enferman por causas evitables y no acceden fácilmente a servicios de salud

10.2.4. Agua y saneamiento básico

10.2.5. Conclusión

11. Situación Ambiental y Territorial

11.1. Bases del ordenamiento del territorio

11.2. Región del Pacífico

11.2.3. Zonas de vida predominantes

11.2.4. Usos del suelo y conflictos de uso

11.3. Zona de transición – Región Centro

11.3.3. Zonas de vida predominantes

11.3.4. Usos del suelo y conflictos de uso

11.4. Zona de Cordillera‐Norte, Cuenca del Alto Patía

11.4.3. Zonas de vida predominantes

11.4.4. Usos del suelo y conflictos de uso

11.5. Conclusiones sobre las tres Regiones

11.6. Áreas Protegidas

11.7. Vulnerabilidad a inundaciones

12. Situación Económica

12.1. Agricultura

12.2. Ganadería y especies menores

12.3. Pesca

12.4. Explotación maderera

12.5. Minería

12.6. Industria y Comercio

12.7. Programas de Desarrollo Productivo

12.7.3. “Si se Puede”

12.7.4. Otros Programas

Presentación

El departamento de Nariño es uno de los más deprimidos de Colombia, a pesar de su riqueza humana y ambiental y de las potencialidades de su localización fronteriza. Sus bajos niveles de condiciones de vida y desarrollo relativo han incidido directamente en su gran vulnerabilidad a la violencia de distintos actores armados.

El Gobierno Nacional y el Gobierno Departamental de Nariño han decidido otorgar especial prioridad a la atención de las zonas y comunidades afectadas por la acción de los grupos armados, con el propósito de lograr una recuperación integral que les permita pasar definitivamente la página de violencia, reconstruirse social, económica y políticamente y adentrarse en un sendero de bienestar colectivo.

Esta prioridad implica la movilización de diversas entidades e importantes recursos. Para su correcta integración es necesario disponer de un mecanismo de coordinación y un plan de acción integral. Por esta razón, el Gobierno Nacional y la Gobernación Departamental han solicitado a un grupo de consultores apoyar la elaboración de un diagnóstico único que integre los existentes, la consolidación de una visión compartida y la formulación de una estrategia general, que sirvan como referencia para la elaboración de un plan de acción que permita orientar, coordinar y dar sostenibilidad a las gestiones emprendidas.

Este documento contiene un diagnóstico estratégico de la situación de las zonas afectadas por la violencia en el departamento de Nariño. Su propósito es servir de instrumento para definir las prioridades del plan de acción que servirá para coordinar y reforzar los esfuerzos requeridos.

1. Contexto: Los municipios afectados por los grupos armados y las actividades económicas ilegales en Nariño

El departamento de Nariño tiene una extensión total de 33,268 Km2, lo cual representa el 2.9% del país.

Está conformado por 64 municipios, 191 corregimientos y 2.800 veredas. Su población equivalente al

3,85% del país. La mitad de los habitantes de Nariño se ubica en el área rural y la economía departamental depende predominantemente del sector primario. El 57% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas y el 33% está en situación de miseria, indicadores que se concentran en la región Pacífico y en la cuenca del Alto Patía1.

Los municipios más afectados por los grupos armados y las actividades económicas ilegales en el departamento de Nariño han sido seleccionados como municipios de consolidación. Son Barbacoas, Cumbitara, El Charco, El Rosario, Leiva, Olaya Herrera (cuya capital es Bocas de Satinga), Policarpa, Ricaurte, Samaniego, Santa Bárbara (capital Iscuandé) y Tumaco.

En conjunto, estos 11 municipios tienen cerca 15 mil kilómetros cuadrados y 400 mil habitantes que conforman 60 mil familias. 150 mil habitantes viven en zonas urbanas y 250 mil en áreas rurales. En estos municipios hay 17 Consejos Comunitarios constituidos por población afrocolombiana y un número similar de Resguardos Indígenas.

1.1. Regiones y población

Los 11 municipios se localizan en tres regiones geográficas y geopolíticas diferentes.

Cumbitara, El Rosario, Leiva y Policarpa están situados en el macizo colombiano al norte del departamento, con ecosistemas de altiplano andino y valle cálido tropical y son parte del corredor natural que une la parte centro‐occidental de Colombia con el sur del continente. Ricaurte y Samaniego también están en el altiplano andino en la parte central del departamento y de cara al Pacífico en el ramal occidental del corredor anteriormente descrito. Estos seis municipios son habitados predominantemente por población mestiza con fuertes raíces indígenas, que incluyen sólidas formas organizativas comunitarias. Ricaurte tiene una importante presencia de población Awa. En Los municipios de Cumbitara, El Rosario y Policarpa tienen también población afrodescendiente.

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2. Antecedentes históricos

La vulnerabilidad del departamento de Nariño a la violencia se debe en gran parte al abandono institucional y la marginación económica a la que ha sido sometido, por razones y mecanismos que se analizan enseguida

Territorio indígena, territorio afro, territorio mestizo

En la época previa a la llegada de Colón, el actual departamento de Nariño estaba ocupado por numerosas tribus indígenas. Los principales grupos eran los Awá en el piedemonte occidental, frente a las planicies del Pacífico, los Pastos (Past Awá) del altiplano, los Ingas, Quillacingas y Kofán del piedemonte oriental amazónico y los Eperara de la costa Pacífica. De ellos derivan otros grupos como los abadaes, chapanchicas, chinches, iscuandés, pichilimbies, tabiles, telembíes y tumas.

La presencia española comenzó en 1525 con Francisco Pizarro. En la parte andina, la agreste topografía fue determinante para que en ella no hubiese una conquista tan agresiva como en otros territorios. Se formaron pequeños asentamientos de españoles relativamente periféricos a los ojos de la corona, mientras los resguardos indígenas se multiplicaron y hubo un mestizaje precoz que no arrasó con las culturas nativas.

La zona occidental tuvo una dinámica distinta: Barbacoas fue la zona aurífera más importante del

Pacífico y para su explotación fueron traídos esclavos africanos desde finales del siglo 16. La peculiar geografía regional favoreció los frecuentes escapes de los esclavos para refugiarse en la selva y formar comunidades cimarronas autónomas. Éstas desarrollaron cosmogonías, dialectos, modelos sociales y formas culturales muy propias y diferentes de cualquiera otra, pues las conformaron individuos de muy distintas proveniencias nacionales, culturales y lingüísticas, que debieron crear su propio escenario socio‐político. Desarrollaron además condiciones propias de auto‐sostenimiento para protegerse de los riesgos que les implicaba entrar en los circuitos económicos de los terratenientes y comerciantes caucanos y vallunos. Estos desarrollos particulares hacen que la riqueza cultural del Pacífico Nariñense no tenga paralelo. Estas comunidades tuvieron especial expansión después de la abolición de la esclavitud en 1851.

Justificadamente realistas

El territorio que hoy es el departamento de Nariño tuvo una conducta particular durante la independencia, expresada en su militancia realista mientras el resto del país era patriota. El actual

Nariño dependía de Popayán, cuya aristocracia se preocupó poco por el bienestar de la población nariñense y mucho por apropiarse de su capacidad productiva. Por muchos años, los nariñenses lucharon denodadamente por su autonomía.

Tras el grito de independencia en 1810 y el comienzo de la campaña libertadora, la población de Nariño, predominantemente indígena, se sentía más protegida por la corona española que por los patriotas. La autoridad española había establecido los resguardos de indios, en cuyo funcionamiento tenía poca injerencia porque estaba cada vez más distanciada de la cotidianidad local, mientras que la lucha independentista de los patriotas estaba encabezada por los terratenientes del Cauca, que eran vistos como invasores porque habían decidido acabar con los resguardos de Nariño para ampliar la frontera de sus fundos.

La emboscada a Antonio Nariño en las puertas de Pasto posiblemente fue la peor derrota sufrida por el ejército de Bolívar. Los patriotas tampoco pudieron imponerse en Bomboná. Siguieron a Quito y tras su paso se formó en la región una rebelión pro‐realista acaudillada por Agustín Agualongo, quien contó con un masivo apoyo indígena y logró un vasto control territorial.

Estigma antipatriota

Sólo tras la capitulación española en Quito, el ejército patriota acometió el sometimiento de los indígenas nariñenses. Fue comandado por Sucre –su mejor general, según el propio Bolívar–, quien derrotó a Agualongo y emprendió una inicua cruzada de retaliación basada en acciones vandálicas, el exterminio de los liderazgos locales y la destrucción de la intelectualidad regional.

Se creó entonces el mito de la resistencia de la población de Nariño a la independencia de Colombia y

América, que por casi dos siglos fue la base de unas relaciones extraordinariamente difíciles con el resto del país y que tuvo una dura secuela de abandono.

Y además imagen anti‐republicana

El principal aliado de Sucre en la derrota de Agualongo fue José María Obando. Obando, una vez victorioso, se alió con Santander en su enfrentamiento con Bolívar cuando éste último se declaró dictador. Sucre fue asesinado en Berruecos –cerca de Pasto– y se culpó a Obando, quien por esta sospecha no pudo ser sucesor de Santander y se convirtió en el líder de la oposición contra el Gobierno

Republicano. Los párrocos nariñenses, quienes habían sido perseguidos por los oficiales del nuevo gobierno que buscaban apoderarse de los pequeños bienes de las iglesias locales, apoyaron a Obando con la locuacidad de sus púlpitos y el estímulo al respaldo de sus feligreses al ejército anti‐republicano.

Obando fue finalmente derrotado pero el apoyo que obtuvo su sublevación reforzó el sentimiento colombiano de que los nariñenses eran enemigos de la república. Ello explica por qué las reivindicaciones de la región fueron indefinidamente atrasadas.

Una profunda división económica, cultural y política

Como si el peso de la discriminación fuera poco, hacia la mitad del siglo 19, el Estado Soberano del

Cauca, que era el más grande de Colombia y defendía a espada su economía esclavista, tuvo profundos conflictos con Bucaramanga, de claro corte librecambista. Este enfrentamiento arrojó dos graves consecuencias para el territorio de Nariño: una fue la despreocupación total del Cauca por su desarrollo;

la otra fue haber generado una profunda división interna en la región nariñense.

En efecto, la población andina de lo que hoy es Nariño, muy ligada a la tierra y la producción campesina, era proteccionista. Mientras tanto, el oro de Barbacoas era la actividad más importante de Nariño y polarizaba el desarrollo de Tumaco y áreas circunvecinas, bajo el liderazgo de barones mineros y comerciantes que eran librecambistas. Se consolidaron así en Nariño dos economías separadas y un notable distanciamiento político y cultural, puesto que la zona pacífica y afrodescendiente creó vínculos con Buenaventura y Cali, mientras las áreas montañosas de base indígena orbitaban en torno a Pasto.

Por fin departamento, pero aún marginal

Con el triunfo conservador en la guerra de los mil días, Nariño logró por fin su independencia del Cauca y se convirtió en departamento en 1904. Pero los viejos estigmas políticos ya explicados, su localización periférica, la dispersión territorial de la población y la declinación del oro durante la primera mitad del siglo 20 hicieron de él un departamento especialmente relegado por la inversión pública.

Diversos indicadores muestran que Nariño fue un departamento marginado por el resto de Colombia durante el siglo 20. Esta discriminación explica su atraso en varios aspectos, como la débil garantía pública de los derechos económicos y sociales, los bajos niveles de bienestar de la población, la corta disponibilidad de servicios básicos, la carencia de infraestructura básica y el raquitismo de los motores del crecimiento económico.

Algunos indicadores son elocuentes: Nariño tiene el 7% de la tierra de la parte occidental de Colombia

(sin Orinoquia y Amazonia) y el 4% de la población total, pero su contribución al PIB es inferior al 2%. La tasa de informalidad urbana es 75%. El 57% de la población del departamento tiene necesidades básicas insatisfechas. Todos los municipios seleccionados están por encima de este promedio y, con excepción de Tumaco, todos tienen índices por encima de 75%. No será posible que en Nariño se cumplan los

Objetivos del Milenio.

3. Diagnóstico Estratégico: ejes estructurantes de la situación actual

Examinaremos enseguida desde un nivel estratégico las causas y las principales consecuencias de la situación actual.

3.1. Causas

3.1.1. Vulnerabilidad + Amenaza = Desastre

Dos conjuntos de eventos determinan la situación actual de los 11 municipios bajo análisis: la primera es su condición de vulnerabilidad social, cultural, económica y política ante la acción de cualquier agente externo, que nace de su marginación histórica. Esta condición de vulnerabilidad hace que sean especialmente afectados por el segundo factor: la presencia de una potente amenaza invasiva de poderes ilícitos que ha irrumpido en los últimos 30 años. Esta amenaza se expresa en tres elementos interrelacionados: la ocupación territorial, la explosión de actividades ilegales (de producción, extracción y tráfico) y la violencia que acompaña a ambos elementos.

3.1.2. La vulnerabilidad regional: marginación histórica y debilidad institucional

El marco histórico presentado en la sección anterior muestra las razones por las cuales Nariño fue tratado de manera discriminante por el poder central. Las consecuencias son evidentes en muchas áreas, tales como debilidad de las estructuras institucionales de gobierno y casi nula presencia de servicios judiciales, una oferta muy insuficiente de servicios sociales, y mínima cobertura de infraestructura básica para el bienestar y la seguridad humana como vías y medios de transporte, telecomunicaciones y energía eléctrica.

Organizaciones propias, solidaridad y equilibrio ambiental. Las comunidades de raíz indígena mantuvieron sus Resguardos y gracias a ellos conservaron su control sobre la tierra y en muchos casos organizaron sus mecanismos autóctonos de administración de justicia con características originarias, llegando a tener escuelas de derecho propio.

Las comunidades de origen afro tuvieron un comportamiento similar y fortalecieron los Consejos

Comunitarios como instrumento de organización local, movilización solidaria y protección del derecho a su tierra.

Las comunidades indígenas basan su subsistencia en actividades productivas predominantemente agrícolas, realizadas en parcelas individuales cuya explotación refuerzan con acciones de apoyo colectivo

(mingas). Las comunidades afro‐descendientes tienen tendencia a ser recolectoras y vivir

“silvestremente”, es decir, de los productos de la selva, cuyo uso vigilan los Consejos Comunitarios. La producción indígena admite incrementos en la productividad que son razonables hasta un grado que no afecte la solidaridad comunitaria, mientras que las comunidades afro‐descendientes deben mantener niveles adecuados de utilización de los recursos naturales para que su subsistencia sea sostenible. Por tanto, la subsistencia de las comunidades de ascendencia indígena o afro depende esencialmente de la solidaridad comunitaria y el equilibrio ambiental.

Aislamiento. Las protecciones comunitarias descritas han sido poderosas pero no son suficientes para tener bienestar integral y, sobre todo, para enfrentar invasiones externas. Por eso requieren del Estado.

Pero éste no las reforzó con soportes al buen gobierno supracomunitario (municipal) y justicia supracomunitaria (derecho positivo), protección y seguridad ciudadana, servicios sociales básicos, infraestructura básica e integración económica y social.

Esta falta de soportes a la integración y por ende al desarrollo fue evidente. Cumbitara, El Rosario, Leiva y Policarpa tenían más relaciones con el Sur del Cauca que con su propio departamento y las cabeceras municipales apenas comenzaron a tener comunicación carreteable con Pasto –muy precaria y frecuentemente interrumpida– en los años 70. Tumaco y la región Pacífica estructuraron su relación principal con Cali pues hasta los 80 (y aún hoy desde El Charco, Olaya Herrera y Santa Bárbara) era mucho más difícil comunicarse con Pasto. Algo similar ocurrió con Barbacoas, integrado con

Buenaventura por un largo recorrido que incluye los ríos Telembí y Patía, y un extenso recorrido marítimo. Ricaurte, lejos del mar, estuvo hasta los 70 notablemente incomunicado. En los 11 municipios la carencia relativa de vías y medios de comunicación es extraordinaria.

Estado ausente. En términos generales puede decirse que en las regiones bajo estudio el Estado no ha garantizado el imperio de la ley, el monopolio de las armas y la función reguladora. De ello se encargaron las organizaciones comunitarias. Pero, dado que la legitimidad de estas organizaciones se basa estrictamente en la aceptación comunitaria y su poder es moral pero no coercitivo, sus actividades resultan insuficientes frente a amenazas externas como las que analizaremos enseguida y que sólo pueden ser controladas por el Estado.

El Estado ha descargado el mayor peso de responsabilidad en las Fuerzas Armadas. La Policía Nacional ha incrementado su presencia efectiva y su capacidad de control territorial desde 2002. Cuenta con estaciones de policía en todos los municipios, subestaciones en puntos estratégicos y, más recientemente, con comandos operativos distritales. Ha establecido dispositivos especializados en erradicación de cultivos y seguridad rural que aún no cubren la totalidad del territorio. Las Fuerzas

Militares han ampliado sustancialmente el número de efectivos buscando quebrar la movilidad de los grupos ilegales entre el piedemonte y la costa. Los Batallones Fluviales de Infantería de Marina tienen puestos avanzados entre la línea de costa y puntos internos de los ríos y esteros. A pesar del incremento del pié de fuerza, las Fuerzas Armadas no tienen presencia y recursos suficientes para controlar todo el territorio de los 11 municipios.

Los esfuerzos de interdicción y control de la fuerza pública no han estado acompañados del desarrollo paralelo de la protección judicial. Los mecanismos judiciales no existen en algunos municipios y en otros operan deficientemente. Solamente opera una Casa de Justicia en Tumaco, promovida por el congresista norteamericano Gregory Meeks (Black Caucus) que ha iniciado una articulación entre la justicia formal y los mecanismos de justicia afro.

Los gobiernos municipales son por tradición muy débiles y vulnerables ante la cooptación y la captura por poderes privados y fuerzas ilegales. El Gobierno Departamental ha incrementado la presencia de los programas a su cargo en los municipios analizados, pero sus esfuerzos y recursos son muy cortos frente al atraso histórico encontrado. La presencia de otras entidades del Estado es a todas luces insuficiente.

Conflictos de jurisdicción. Las administraciones municipales siempre han sido reacias a aceptar a las autoridades y jurisdicciones étnicas, aún después de que estas fueran reconocidas por la legislación nacional. En muchos casos, además de distanciamiento, hubo acciones deliberadas de abandono o trato discriminatorio.

3.1.3. La amenaza: llegada masiva y combinación de actividades ilícitas

En las zonas analizadas ocurren simultáneamente dos fenómenos cuyos efectos son devastadores debido a la vulnerabilidad que acabamos de describir: una intensa ocupación territorial de agentes externos y el emprendimiento de múltiples acciones ilícitas de tráfico, cultivo y extracción.

Llega la guerrilla. La guerrilla aparece en Nariño en los años 80. Viene del departamento del Cauca y se asienta en El Rosario, Leiva y Policarpa. Aunque sus actividades iniciales fueron esencialmente de descanso y retaguardia, tuvieron efectos nefastos en las estructuras tradicionales de tenencia, gobierno y justicia. Ante la ausencia de protección pública, algunas comunidades estructuran organizaciones de autodefensa no paramilitares y la violencia se acentúa.

Llegan los traficantes. También en los 80 llegan a la costa pacífica los primeros traficantes de drogas ilícitas, ligados a los carteles del Valle del Cauca. La cultura raizal y los circuitos de la economía local basada en la recolección para la subsistencia son rápidamente arrasados, con serios efectos expulsores de miles de personas que se van a Buenaventura y Cali y, por allí, al mercado de trabajo nacional, en las peores condiciones de ventaja competitiva.

Llegan los cultivadores ilícitos. La persecución en el Putumayo durante los años 90 desplaza a Nariño gran cantidad de cultivadores de amapola y coca. Estos colonizan extensas porciones de territorio en la línea de la frontera con el Ecuador para establecer sus nuevas áreas de producción y consolidan la destrucción de las dinámicas económicas y sociales tradicionales. A fines de los 80, Tumaco y Ricaurte son ya centro de producción del Cartel de Cali. En los 90 las FARC ganan también relevancia en la región y comparten con el Cartel áreas de cultivo y corredores de tráfico.

Los actores ilegales se combinan y multiplican. En la década presente, debilitado el Cartel de Cali, el

Bloque Central Bolívar se hace cargo de la producción y el tráfico al sur del Río Mejicano, mientras que las FARC lo hacen de este río hacia el norte. Por su parte, el ELN se consolida en Ricaurte y afianza su control de Samaniego, que es la sede de su cuartel general y de sus cristalizaderos de droga, protegidos ambos por la más intensiva plantación de minas antipersona existente en el país.

Paralelamente, en los municipios de Cumbitara y Policarpa, donde quedan mínimos reductos de las

FARC, bandas asociadas a Los Rastrojos utilizan la zona del Patía para la producción, procesamiento y tráfico de cocaína. En El Rosario y Leiva, el ELN y algunas bandas mantienen una ruta para el tráfico hacia el Pacífico de los estupefacientes producidos en el Cauca.

En términos generales, las FARC han cedido terreno ante la ofensiva de diversas organizaciones armadas emergentes como Águilas Negras, Libertadores del sur, Nueva Generación y Los Rastrojos.

Cocaína. Los cultivadores de coca de las comunidades tradicionales e inclusive algunos colonos manifiestan intención de volver a la actividad lícita porque han comprobado sus efectos nefastos en términos de homicidios, amenazas y pobreza para los cultivadores. Diversos testimonios muestran que las fumigaciones empobrecen más a los campesinos y los presionan a resembrar coca y ampliar las áreas de producción. El Plan “Sí Se Puede” ha sido exitoso para evitar la resiembra y erradicar los cultivos. En toda la zona de análisis hay una amplia oferta de insumos químicos para el procesamiento de cocaína, lo cual facilita procesos de cristalización a bajo costo.

Otras actividades ilícitas: extracción de oro y maderas, y ocupación masiva de tierras. La fuerza destructiva es agravada –y en algunos casos liderada– por otras actividades ilícitas o ilegales, todas ellas interrelacionadas.

En primer lugar deben destacarse el boom del oro en Policarpa y Cumbitara, así como la expansión incontrolada de la producción aurífera en Barbacoas y en ciertas zonas de Samaniego. Las explotaciones no cumplen norma alguna de cuidado de las personas, cuidado del ambiente y tributación.

En El Charco, Olaya Herrera y Santa Bárbara la explotación maderera ilegal se disparó hasta límites insospechados, generados por múltiples factores como el incremento inusitado de las necesidades de consumo en las comunidades locales, la llegada de colonos madereros, la aparición de empresarios y el cobro de peajes a los productores. El daño ambiental en el parque Sanquianga y la zona de esteros de la costa es irreparable.

Ricaurte, Barbacoas y Tumaco siguen siendo afectados por la ocupación de tierras por colonos que vienen ya no sólo del Putumayo como en los años 90, sino también del Valle del Cauca, eje cafetero, Tolima, Huila, Meta y Caquetá. Llegan a cultivar coca en tierras apropiadas por la fuerza o son atraídos por la expansión desenfrenada de plantaciones de palma y en algunos casos cacao instaladas en zonas de Resguardos y Consejos Comunitarios.

La expansión minera descontrolada, la ocupación de tierras por colonos y por cultivos comerciales y la expansión de la explotación maderera están arrasando con las comunidades tradicionales. Las explotaciones aurífera y forestal han proletarizado a los afro‐descendientes y han roto irreversiblemente con los equilibrios de sus formas tradicionales de subsistencia. La colonización, los cultivos de coca y palma y los corredores de droga están minando las bases territoriales de las comunidades afro y las comunidades indígenas. Los más afectados son los Awá, que soportan la mayor presión de la ocupación de tierras y están dispersos en un territorio de muy difícil comunicación, lo cual les impide desarrollar protecciones comunitarias tan sólidas como las de las comunidades indígenas andinas.

Las dificultades que la geografía y el abandono interponen a la interdicción, han convertido al puerto de

Tumaco y varios puntos de la costa pacífica nariñense en lugares de intenso tráfico ilegal de drogas, oro, maderas y otros bienes de contrabando.

3.2. Consecuencias

Como acaba de verse, dos conjuntos de problemas son determinantes de la grave situación de los 11 municipios. Por una parte el abandono estatal que crea una enorme vulnerabilidad a las comunidades de estos municipios; por otra, una compleja red de actores y actividades ilícitas que aprovechando esa vulnerabilidad han impuesto sus reglas.

Sus principales consecuencias son las siguientes:

Sociales y culturales. Probablemente el más grave efecto de las condiciones descritas es una grave destrucción de las culturas y las formas tradicionales de organización local, que han sido la base de la supervivencia de las comunidades de la zona. Sin estas formas de organización, las comunidades actuales están perdiendo su identidad y sus mecanismos de control social, lo cual las condena a desaparecer en un doloroso proceso de descomposición. Esta pérdida de identidad y control social se refleja en opciones de enriquecimiento fácil, prostitución, ausencia escolar, violencia intrafamiliar y drogadicción.

La presencia de los grupos armados ilegales y las actividades ilícitas es por sí misma destructora de los vínculos comunitarios. Pero en muchos casos es deliberada y opera mediante el empoderamiento que los grupos armados ilegales hacen a colonos ajenos a las comunidades para que rompan las solidaridades y contrapesos interpuestos por las organizaciones tradicionales. Los daños han sido especialmente severos en la comunidad Awá, atacada con especial saña desde 2004.

Políticas. Junto con la destrucción cultural se está presentando un deterioro de las autoridades tradicionales. Mientras tanto, los gobiernos locales son muy débiles, tanto por la escasez de recursos frente a la magnitud de las carencias como por la cooptación de los actores ilegales que se ocupan de capturar el Estado para su propio beneficio. La falta de articulación entre las zonas del piedemonte occidental y del Pacífico con el resto del departamento está siendo llenada por el clientelismo político desde los años 80.

De seguridad y justicia. La consecuencia más visible de los factores analizados es una violencia creciente que se expresa en homicidios, control armado de las comunidades, desplazamientos forzados y altas tasas de delincuencia. Las tasas de homicidio que en algunos municipios cuadruplican los promedios nacionales.

Cuando el Estado no garantiza plenamente el imperio de la ley, el monopolio de las armas y la regulación de las actividades privadas, el mensaje es claro: cada cual hace lo que le conviene, se impone por la fuerza y sus acciones son impunes. Es la ley de la selva. Los grupos ilegales, actuando como las mafias históricas, impusieron sus actividades ilícitas, se apoderaron de las demás actividades ilícitas preexistentes (prostitución, contrabando, explotación infantil, etc.) e imponen controles y pagos a las lícitas.

Económicas. En todos los municipios, las formas tradicionales de economía local de subsistencia se han roto definitivamente. Aunque en los municipios andinos se observa alguna recuperación productiva, el balance general muestra descomposición. En términos generales, las rentas ilegales están favoreciendo la extracción y el comercio y no la producción, afectando a la actividad campesina y el auto‐sostenimiento. En la región andina del norte la minería y la coca han generado cambios en los patrones de consumo que no pueden ser sostenidos con la productividad de los cultivos tradicionales; en Samaniego las minas antipersona y la presencia guerrillera están desvertebrando la economía cafetera; en El Charco, Olaya Herrera y Santa Bárbara el agotamiento de la reserva forestal y los desequilibrios ambientales están acabando con las bases de subsistencia de las comunidades; en Barbacoas, Ricaurte y Tumaco los cambios en los usos de la tierra, el boom aurífero y las actividades de tráfico están generando despojo de tierras y miseria masiva.

Ambientales. La explotación aurífera, los monocultivos en la región pacífica y de piedemonte, la destrucción de bosques en la región del pacífico y las minas antipersona en Samaniego han generado daños ambientales que en muchos casos son irreversibles, precisamente en una de las zonas ambientalmente más ricas pero más vulnerables de Colombia.

Despojo de tierras. El despojo de tierras por grupos armados y colonos para establecer nuevas plantaciones o consolidar el dominio de corredores estratégicos para las actividades ilegales encuentra gran vulnerabilidad en la zona porque históricamente las áreas de producción y subsistencia de las comunidades indígenas y afrocolombianas han sido territorios baldíos ocupados por siglos. La fortaleza o debilidad de los Resguardos Indígenas y los Consejos Comunitarios han sido determinantes de la intensidad de la ocupación y de la magnitud de su efecto destructor. Pero cada vez son más impotentes ante las fuerzas invasoras y no cuentan con respaldo institucional pues el proceso de titulación definido por la ley 70 de 1993 ha sido dispendioso y muy poco efectivo.

En los municipios andinos (Cumbitara, Leiva, Policarpa, Ricaurte, El Rosario y Samaniego) no hay grandes despojos de tierras como en otras zonas del país gracias a los mecanismos comunitarios de protección. No obstante, existe apropiación ilegal en el área del Patía de El Rosario y Policarpa, y la inhabilitación de predios y caminos por la gran cantidad de minas antipersona en Samaniego. En

Barbacoas, Tumaco y el occidente de Ricaurte sí hay despojo de tierras por la invasión de colonos y los sembrados de palma y en algunos casos cacao, cuya acción expropiadora, apoyada por acciones armadas no ha podido ser controlada por la comunidad Awá y los Consejos Comunitarios. En los municipios del pacífico norte, más que despojo de tierras hay, como acaba de mencionarse, agotamiento de las capacidades ambientales. En todos los municipios hay importantes extensiones baldías que deben ser asignadas con soporte de las estructuras comunitarias para evitar nuevos despojos y para que puedan ser solución a los problemas ya existentes.

4. El Plan de Acción del CCR

Ante las situaciones descritas, el Gobierno Nacional –Centro de Coordinación de Acción Integral– encargó al Centro de Coordinación Regional (CCR) de Nariño la elaboración del “Plan Estratégico de

Consolidación” para ese departamento, con cobertura en 8 municipios principales (Leiva, El Rosario, Policarpa, Samaniego, Barbacoas, Ricaurte, Tumaco y Olaya Herrera) y dos de esfuerzo complementario

(Cumbitara y Santa Bárbara).

En dicho Plan, concluido en junio de 2010, la consolidación se define como “un proceso de recuperación social y territorial en el departamento de Nariño”.

Para este efecto, se propone como objetivo: “fortalecer la legitimidad y soberanía del Estado de

Derecho y el ejercicio de los derechos ciudadanos, mediante el fortalecimiento de la institucionalidad democrática, la participación, convivencia ciudadana y la recuperación de la economía licita sostenible, incorporando las visiones étnico‐culturales de las comunidades Indígenas, Afro descendientes y campesinas (resaltado en el original)”.

Y adicionalmente tiene los siguientes objetivos específicos:

Fortalecer la capacidad de gestión y transparencia en la inversión y ejecución de los recursos públicos ejecutados desde las administraciones municipales, así como el fortalecimiento a los procesos de veedurías ciudadanas y de control social.

Fortalecer la capacidad de respuesta eficiente y oportuna de las entidades responsables de la administración de justicia en el territorio.

Fortalecer los procesos organizativos y de participación en las organizaciones sociales, étnicas y comunitarias, orientada a generar respuestas sociales frente a los problemas que las afectan.

Implementar y fortalecer escenarios de convivencia ciudadana y resolución alternativa de conflictos.

Impulsar procesos comunitarios e institucionales de erradicación manual de cultivos ilícitos y fortalecimiento de proyectos productivos lícitos asociados a líneas de crédito y mercados asegurados.

Para lograr dichos objetivos general y específicos, incluye tres líneas estratégicas:

“Recuperación Económica y Reducción de Indicadores de Vulnerabilidad. Avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonas de intervención, mediante la implementación de procesos productivos lícitos, que garanticen la generación de ingresos y de empleo, así como la garantía de acceso y beneficio a los programas sociales básicos del Estado y del

Gobierno de la población vulnerable.”

“Protección, Justicia y Seguridad. Avanzar en las condiciones que permitan a los ciudadanos y comunidades, la libre movilidad, organización y ejercicio de derechos, étnicos, económicos, culturales y sociales. Avanzar en las condiciones institucionales que permitan el acceso a la justicia.

Coordinación de medidas y acciones institucionales y comunitarias que ayuden en la reducción de indicadores de violencia.”

“Fortalecimiento institucional. Coordinar acciones de capacitación, formación y gestión que permitan avanzar en el fortalecimiento institucional, garantizando con esto una capacidad instalada y el mejoramiento de la calidad en los servicios y procesos que realiza las administraciones municipales.”

El Plan prevé un generoso conjunto de actividades y tiene como proyecto movilizador: “consolidar un modelo de economía campesina lícita en una cultura de la convivencia. El proyecto movilizador a partir del cual se deben articular, coordinar y coincidir los esfuerzos institucionales, lo constituye la

"Estrategia de Sustitución Voluntaria de Cultivos Ilícitos" definida por la gobernación y concertada con el Gobierno Nacional. Estrategia que mediante un proceso sostenido, acompañado, seguro, asistido, sostenible, realista y ampliamente participativo, logre que los ciudadanos nariñenses encuentren caminos que les permitan abandonar prácticas económicas ilícitas, reconstruyan sus procesos sociales, ambientales y culturales, y se propongan la generación de desarrollo y bienestar en sus familias y municipios.”

El presente documento tiene como referente principal el análisis de contexto de dicho plan. Profundiza y amplía los aspectos allí tocados y los complementa con otros adicionales, con el propósito de contribuir a enriquecer el diagnóstico de las zonas de consolidación de Nariño.

5. Situación de la Seguridad Pública

La seguridad pública se examina acá como el cumplimiento de la responsabilidad pública de garantizar el derecho a la vida y los derechos civiles y políticos como la libertad de expresión, de movilización, de organización y de participación política pluralista.

5.1. Evolución de la seguridad

Década de los noventa

Tras tener el norte del Departamento como zona de refugio, la guerrilla comenzó a incursionar en otras zonas del área cordillerana interesada en la producción de amapola. Los frentes de la guerrilla que impulsaron la siembra de amapola fueron los 29 y 8 de las FARC, así como el frente Comuneros del Sur del ELN. Desde su ingreso se advirtió un deterioro de la situación de seguridad del departamento con el incremento de homicidios, particularmente en Policarpa, y con la alteración de las prácticas sociales y culturales de la población. Algunos campesinos se involucraron en el negocio y otros vendieron sus tierras usualmente a quienes las dedicaron al cultivo.

Las autodefensas empezaron a establecerse en los municipios donde se habían producido compra de tierras por parte de narcotraficantes provenientes del Valle del Cauca2. Inicialmente su propósito fue proteger los intereses de las estructuras narcotraficantes, y por esta razón comenzaron a disputarle a la guerrilla el control sobre puntos estratégicos para el desarrollo de la actividad ilícita, tales como la carretera al mar y la carretera Panamericana. También hicieron presencia en los municipios limítrofes con el Cauca.

Primera mitad de la década del 2000

A partir de 1999 hubo un ascenso en las violaciones a los Derechos Humanos y cambios significativos en la dinámica de la confrontación armada. Este auge de la violencia tiene tres causas: las campañas antinarcóticos en los departamentos vecinos, la decisión de la guerrilla de ingresar a la Zona del Pacífico y las disputas entre las guerrillas y las autodefensas.

El auge de la violencia desde comienzos de la década de los 2000 fue una consecuencia imprevista de la campaña antinarcóticos del Gobierno Nacional en los departamentos del Putumayo y Guaviare. Esa

2 Panorama Actual de Nariño. Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho

Internacional Humanitario. Noviembre de 2002. Pág. 5. Ver:

http://www.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Publicaciones/documents/2010/Estu_Regionales/04_03_ regiones/narino/narino.pdf ofensiva g ende, las de los gru condicion organizac

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2009 2010 acoas, errillas s años tos de es, Por su parte, las autodefensas emprendieron toda clase de ataques contra la población civil con el fin de establecer lealtades dentro de la misma. El incremento de las acciones de los grupos ilegales y la estrategia de control territorial de la Policía y las Fuerzas Militares dieron como resultado un incremento de los contactos armados, como se observa en las Gráfica Nos. 2a y 2b.

En la zona cordillerana, sobresale Policarpa como principal epicentro de enfrentamientos, seguido por El

Rosario. En el norte de la Costa Pacífica tan solo se registró un contacto armado por año en 2003, 2004 y

2005 en el municipio de El Charco.

No es muy clara la razón del descenso de los combates entre la Fuerza Pública y los actores armados ilegales en los últimos años, teniendo en cuenta que en algunos municipios las acciones de éstos últimos se han incrementado, como se muestra más adelante.

Segunda mitad de la década del 2000

El 30 julio de 2005 se desmovilizaron 689 hombres del bloque Libertadores del Sur del Bloque Central

Bolívar3, hecho que produjo un cambio en la dinámica de la confrontación en el departamento de

Nariño, principalmente en las regiones analizadas. Con la desmovilización paramilitar no concluyeron las actividades criminales y la presión violenta sobre los habitantes. A partir de ese momento, el escenario violento se transformó dinámicamente en una lucha sin connotaciones políticas de bandas mafiosas por el control del narcotráfico y las actividades conexas.

Las guerrillas de las Farc y el ELN incrementaron su accionar con el fin de copar los espacios dejados por las autodefensas. Pero esta ocupación fue efímera porque surgieron nuevos grupos delincuenciales directamente orientados a asumir el control del narcotráfico y actividades…