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Gobernación del Valle del Cauca Secretaría de Planeación Departamental

Diagnóstico del Eje de Gobernabilidad Resumen ejecutivo

1er. Borrador

Santiago de Cali Julio de 2010

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DIAGNÓSTICO DEL EJE DE GOBERNABILIDAD.

Contenido

DIAGNÓSTICO DEL EJE DE GOBERNABILIDAD. RESUMEN EJECUTIVO

PARCIAL LEGITIMIDAD DEL SISTEMA POLÍTICO

BAJA GESTIÓN GERENCIAL

DEBIL AUTONOMIA Y SOSTENIBILIDAD DE FINANZAS PUBLICAS

CONCLUSIONES

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DIAGNÓSTICO DEL EJE DE

GOBERNABILIDAD.

RESUMEN EJECUTIVO

El Plan Maestro de Desarrollo Regional Integral Prospectivo y sostenible al 2015 planteó la necesidad de generar un modelo de desarrollo sostenible en el eje de gobernabilidad tras haber percibido una progresiva desestabilización institucional en los entes territoriales y una elevación de los índices de violencia, corrupción, impunidad, y aumento de los actores en conflicto.

Dicho documento define Gobernabilidad de la siguiente manera:

“La gobernabilidad ha de ser entendida como un proceso de interacción permanente y continuo entre el aparato estatal, el sistema político y la ciudadanía. Esta última es la que de manera organizada o individual, garantiza y profundiza los procesos de legitimación o deslegitimación del poder político y afianza o cuestiona el papel que están llamadas a jugar las instituciones gubernamentales en cumplimiento de los fines del Estado. La gobernabilidad, en consecuencia, no resulta de un proceso puramente técnico sino de una interacción permanente de carácter político entre quien gobierna y sus gobernados.”

Entre los diversos problemas identificados en el tema de gobernabilidad, organización social e institucionalidad, la “desestabilización institucional y de gobernabilidad en los entes territoriales del Valle del Cauca” es el problema que identifica el Plan Maestro como central. La ilustración 1 muestra el árbol de problemas que expone sus causas y consecuencias.

El ejercicio realizado por el equipo de trabajo consistió en evaluar el problema identificado en el plano maestro, así como sus causas lo cual nos llevó a establecer una nueva realidad de la región por lo cual expresan el aporte de las subregiones en el análisis y validación del nuevo árbol de problemas (ilustración 2).

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ILUSTRACION 1: ÁRBOL DE PROBLEMAS PLAN MAESTRO 2003 - 2015

Estos problemas, crisis de legitimidad del sistema político, baja gestión gerencial y deterioro de las finanzas territoriales de conformidad con los estudios que soportan el presente diagnóstico continúan siendo las causas de la problemática institucional que se identifica en el presente informe, con nuevas y matizadas particularidades que reflejan avances y retrocesos en algunos aspectos como se muestra más adelante.

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ILUSTRACIÓN 2: ARBOL DE PROBLEMAS DEL EJE DE GOBERNABILIDAD DEL VALLE DEL CAUCA 2010

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PARCIAL LEGITIMIDAD DEL

SISTEMA POLÍTICO

La problemática de gobernabilidad es posible examinarla a partir de: la identificación de personas y organizaciones con capacidad de convocatoria y que participan en la construcción de lo público; la medición de la dinámica electoral (abstencionismo) y sistema de partidos en su expresión regional y nacional; el análisis del grado de confianza social en las instituciones regionales y la realización de encuestas sobre percepción ciudadana en relación con los líderes, las instituciones y los factores de poder.

La Agenda para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad en el Valle del Cauca, plantea la premisa de que si el gobierno es más transparente, mayor es la confianza de los ciudadanos en la instituciones y que a mayor grado de confianza, mayor liderazgo. Un mayor liderazgo hace más viable la construcción de relaciones propositivas entre actores, reduciendo la apatía social y la falta de organización política de la sociedad civil para canalizar y organizar las propuestas ciudadanas. De ahí la importancia de la transparencia.1

El Valle del Cauca ha tenido serias dificultades para establecer acuerdos supra políticos que permitan avanzar en prioridades de interés regional y reúnan esfuerzos de liderazgo colectivo alrededor de temas de interés regionalmente hablando. Los demostrados vínculos entre narcotráfico y política, han generado una pérdida de la confianza interna de la comunidad en sus líderes y su dirigencia no sólo política sino empresarial, eclesiástica, deportiva y de todo orden.

En este sentido, la crisis de legitimidad experimentada puede diagnosticarse a partir del índice de transparencia.

Los resultados de la segunda edición del Índice de Transparencia Departamental realizado en 2004 aportan información sobre los riesgos de corrupción, las fortalezas y debilidades institucionales; el departamento obtuvo una puntuación de 64.10 puntos sobre 100. Es importante mencionar que no es posible asumir un incremento de 2004 a 2005 ya que los indicadores miden variables diferentes.

Los resultados de las versiones 2005 y 2006 del Índice de Transparencia Departamental -ITD- señalan avances en el cumplimiento de los mínimos normativos y problemas estructurales en temas centrales de la gestión institucional como la publicidad de la contratación, la selección por méritos, la evaluación a funcionarios, la simplificación o eliminación de trámites y la publicidad de los recursos de regalías.

Mientras la calificación promedio de los gobiernos departamentales fue 58.95 en 2005, “la calificación promedio obtenida en 2006 por los gobiernos departamentales es de 59.64/100.”

(http://www.transparenciacolombia.org.co) El índice de transparencia está construido a partir de tres variables: la visibilidad y rendición de cuentas, el cumplimiento de las normas estándares y la participación comunitaria. El departamento del Valle del Cauca obtuvo un buen resultado en ambos años comparados al promedio nacional.

1 Piedrahita, E y Delgado, W. Ingobernabilidad y deterioro institucional. Retos de política para el desarrollo regional. Revista cuadernos de Administración No. 33, pp. 137-186 - Con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, 2002: 1998

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GRÁFICO 1 ÍNDICE DE TRANSPARENCIA VALLE DEL CAUCA

Fuente: Transparencia por Colombia

El índice de transparencia municipal observa “el cumplimiento de normas y estándares de gestión, la visibilidad que da a sus actos las autoridades y los procesos de promoción de la participación que adelantan, con el fin de establecer el nivel de riesgo de corrupción que configuren estas prácticas. La hipótesis fundamental del Índice señala que el riesgo de corrupción disminuye si se cumplen las normas, existen contrapesos sociales y se hace visible la información.” (Índice de transparencia municipal, 2005- 2006).

A nivel municipal, de acuerdo con el informe de Transparencia por Colombia “los municipios colombianos continúan siendo las entidades públicas con mayores debilidades institucionales y por tanto con dificultades para alcanzar niveles importantes de transparencia.” (Índice de transparencia municipal, 2005-2006) 11 de 13 municipios para los que hay información en el Valle del Cauca estuvieron por encima del promedio de 55.09 nacional para los municipios. 7 de 13 municipios para los que hay datos en 2006 estuvieron por encima del promedio nacional de los municipios que fue 57.98.

De acuerdo con el informe el factor de participación ciudadana fue el peor evaluado en general, seguido por visibilidad y por el cumplimiento de normas y estándares. En ninguno de los tres componentes del indicador el promedio nacional estuvo por encima de la zona de riesgo medio de corrupción. Estas variables pueden verse afectadas por la falta de implementación de rendiciones de cuentas por parte de los municipios, adicionalmente los municipios no han implementado el uso de herramientas de planeación a cabalidad, dado que el ingreso a la cultura de la planificación se ha constituido en un proceso lento y algunos municipios no le han dado relevancia. Y finalmente el porcentaje de contratistas es muy alto lo cual es indicativo de la existencia de nóminas paralelas las cuales generan un nivel de gastos muy alto para las administraciones locales.

2004 2005 2006

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GRÁFICO 2 ÍNDICE DE TRANSPARENCIA MUNICIPAL

Fuente: Transparencia por Colombia

Con base en la información de la participación electoral promedio es evidente que la participación es superior al promedio histórico nacional del 35%. La participación en las elecciones de candidatos a la cámara y al senado ha aumentado en los tres periodos para los que hay información siendo 42% para Cámara y 43% para Senado. Esto teniendo en cuenta que el número de votos nulos fue equivalente alrededor del 10% para las últimas elecciones. Consideramos importante que parte de la participación ciudadana incluye la educación electoral para que los votantes puedan manifestar sus preferencias. El sistema de votación se presta para la anulación de votos lo cual puede tener un efecto determinante en los candidatos que quedan por fuera de la contienda. Por otro lado, el crecimiento de la participación electoral también puede tener orígenes particulares, más allá del interés ciudadano de ejercer el voto como un derecho y un deber. El ejercicio del voto transparente es una dificultad recurrente en la región, asociado a un sin número de irregularidades identificadas en el proceso electoral como el clientelismo, la corrupción administrativa, la intervención en política de algunos gobernantes, y la movilización de votos asociadas a las microempresas electorales.

GRÁFICO 3 PARTICIPACIÓN ELECTORAL PROMEDIO

Fuente: Gráfico propio con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil

Índice de transparencia municipal 2005 Índice de transparencia municipal 2006

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Cámara Senado Presidencia Gobernación Asamblea

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La representatividad de los alcaldes elegidos es una clara muestra de los niveles relativos de legitimidad política. El caso de Cali donde se supone existe mayor cultura política, asociada a mayores niveles de educación, el porcentaje de la votación sobre el total del electorado habilitado, ha sido habitualmente baja, con un 20% como máximo.

“Se trata de una limitante a la gobernabilidad democrática, que supone precisamente una amplia representatividad y capacidad de conexión de las propuestas políticas y de los aspirantes a conducir el Estado con amplios sectores ciudadanos. La participación política en la elección popular de alcaldes fue relativamente alta en las primeras elecciones del año 1988 y 1990, superando la histórica baja participación electoral –abstención del 60%- en las primeras elecciones la abstención bajó al 42.8%. No obstante Carlos H. Trujillo, el primer alcalde electo sólo recibió el respaldo del 30% de los votantes, uno de los más bajos durante estos 20 años, en razón precisamente de la reñida competencia política.”2

TABLA 1 INDICE DE REPRESENTATIVIDAD DE LOS ALCALDES ELECTOS EN SANTIAGO DE CALI

Año

Total votos

Participación Electoral 3

Alcalde electo

Partido

Votos

Índice Represen-natividad (4

259.426 57.2 Carlos H. Trujillo Liberal 76.335 29.4 16,8 1990 301.091 52.3 German Villegas Conservador 107.082 35.6 18,7 1992 213.088 35.0 Rodrigo Guerrero Conservador y coalición.

110.082 51.7 18.1

1994 215.976 34.0 Mauricio Guzman Liberal y coalición. 116.530 53.9 18.2 1997 430.578 46.0 Ricardo Cobo Conservador y coalición.

160.816 37.3 17.2

2000 433.214 39.0 Jhon M. Rodríguez Independiente 181.019 41.7 16.3 2003 456.057 40.0 Apolinar Salcedo Independiente y coalición

167.019 36.6 14,6

2007 596.581 45.7 Jorge I. Ospina Alternativo 265.864 44.5 20,4 Fuente: Gobernabilidad Democrática. “Proyecto Cali Visión 2036 Adolfo Adrian Álvarez Cali 2009

De otro lado, la Misión de Observación Electoral alerta recurrentemente sobre los riesgos electorales en el Valle sumándole a los ya citados la coacción armada de grupos ilegales, y los delitos contra el sufragio que incluyen la suplantación de votantes, compra de votos, alteración de resultados, falsificación de firmas, suplantación de jurados, inconsistencia en los formularios, y actas sin firmar. El tema es ampliamente investigado por el Consejo Nacional Electoral, al punto que el escrutinio de las últimas elecciones parlamentarias se trasladó íntegramente a Bogotá ante la inmensidad de irregularidades, lo cual ha implicado que faltando dos semanas para la instalación del Congreso de la República no se han expedido las credenciales de los elegidos y se anuncias múltiples demandas por muchos de los aspirantes que no resultaron electos.

El gráfico 4 presenta los resultados del Informe Regional de Desarrollo Humano para el Valle del Cauca 2008 sobre la confianza que sienten los encuestados frente a diferentes instituciones o representantes de las mismas que hacen parte del Estado. El índice de confianza es menor para aquellos funcionarios de establecimientos de elección popular lo cual puede ser explicado debido a que las expectativas son mayores cuando las personas eligen a una persona y están más cerca a conocer las propuestas. De

2 Gobernabilidad Democrática.” Proyecto Cali Visión 2036 Adolfo Adrian Álvarez. Cali 2009

3 Porcentaje de participación electoral, calculado con base en el censo electoral y no del total de cédulas.

4 Resulta de multiplicar el nivel total de votación electoral por el porcentaje de votos obtenidos por el candidato ganador.

10 de 23 acuerdo con la encuesta de percepción ciudadana 2009 de Cali Cómo Vamos, el 79% de los encuestados que conocen al Alcalde tienen una opinión favorable de su gestión y lo califican con un promedio de 3.4.

En el caso del Concejo Municipal, los resultados de la encuesta de percepción ciudadana 2009 de Cali Cómo Vamos 50% de las personas conocen la gestión del Concejo y lo califican con un promedio de 3.1 sobre 5.0. De acuerdo a los encuestados los temas que más ha trabajado el Concejo de Cali es en temas de infraestructura y movilidad seguido por seguridad ciudadana.

GRÁFICO 4: ÍNDICE DE CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES AÑO 2007

Fuente: Informe Regional de Desarrollo Humano para el Valle del Cauca (2008) PNUD

Un asunto de especial relevancia es “la pérdida de confianza en el gobierno local se evidenciada en la baja calificación recibida por los alcaldes de la ciudad especialmente en los tres gobiernos anteriores donde fueron más evidentes la incapacidad para responder a diversos problemas locales, el deterioro institucional y diversos hechos que cuestionaban la transparencia en la gestión pública.”

TABLA No 2: CALIFICACIÓN DE LOS GOBIERNOS DE CALI. 1995-2007

Cali presenta la menor confianza interpersonal, se ubica entre las de menor capital social de país y aunque éste creció en el periodo referenciado, el crecimiento fue “mucho menor que el experimentado a nivel nacional”. En el periodo señalado disminuyó en Cali la “confianza” en el gobierno local y en la política y decrecieron los indicadores de participación cívica (-27%) y confianza institucional (-36%);

aumentó el “oportunismo” y disminuyó la “reciprocidad”. (PNUD, 2008). Así mismo las intervenciones sobre las principales empresas de servicios públicos durante las últimas administraciones son indicios claros de la frágil gobernabilidad alcanzada por las administraciones locales.

0% 5% 10% 15% 20%

Alcaldes

Jueces de la Repúplica

Policia

Jueces de Paz

Militares

Concejales

Alcalde Calificación

Apolinar Salcedo (2005)2,85

Jhon M. Rodríguez (2003)2,76

Ricardo Cobo (1999)2,31

Mauricio Guzmán - (1996)3,86

Fuente: LOGP: Foro nacional por Colombia – Separata Asi vemos a Cali, octubre 26 de 2006

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Aun cuándo se debe reconocer que el último gobierno local y el alcalde han logrado recuperar la imagen del municipio alcanzando una popularidad importante, hay más optimismo, y la percepción de que Cali comienza a salir del desgobierno y del estancamiento. (Álvarez)

La tabla 3 muestra el registro de la población en situación de desplazamiento para el departamento entre los años 2001-2003 y 2004-2007. Este fenómeno ha afectado el país debido al conflicto armado interno que lleva cuatro décadas. Durante la última década este fenómeno se ha acentuado generando movimientos de personas significativos en los diferentes municipios del departamento. Durante el primer periodo (2001-2003) el 54% del total de personas fueron expulsadas de sus municipios de origen y durante el mismo periodo el 59% fueron recibidos. Buenaventura generó 57% y 53% del total de expulsiones durante el periodo 2001-2003 y 2004-2007, respectivamente. De la misma forma Buenaventura es también el municipio receptor de población desplazada en el departamento. La situación de Buenaventura es particular porque recibe población en situación de desplazamiento en su mayoría de municipios de la región del Pacífico (no sólo del Valle del Cauca) que al no encontrar oportunidades de empleo y para sobrevivir continúan a otro municipio donde puedan encontrar oportunidades, usualmente Cali. Cali se ha convertido en el segundo municipio receptor de población desplazada donde logran establecerse en asentamientos de alto riesgo mientras logran organizar su situación como desplazados y organizar sus vidas. Esta situación tiene un impacto muy fuerte en los municipios receptores ya que no hay la suficiente infraestructura para recibir a tantas personas. Sobre el fenómeno del desplazamiento es normal que las personas se muevan varias veces hasta que logran establecerse en algún lugar, situación que con una gestión rápida por parte del gobierno podría prevenirse con el fin de diversificar los destinos de las victimas a la capital del departamento.

TABLA 3: REGISTRO DE POBLACIÓN DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA EN VALLE DEL CAUCA

ACUMULADO DE PERSONAS POR MUNICIPIO EXPULSOR Y RECEPTOR

2001-2003 2004-2007

Expulsados Recibidos Expulsados Recibidos Total general 54,998 92,065 46,985 64,654

BUENAVENTURA 31,494 37,634 25,066 20,645

TULUÁ 4,541 6,238 2,811 4,684

JAMUNDÍ 3,452 4,253 941 1,245

DAGUA 2,895 1,949 980 972

BUGA 1,745 2,210 935 1,106

FLORIDA 1,519 1,296 1,013 554

CALI 1,447 27,915 2,583 24,656

PALMIRA 1,037 2,210 806 1,665

EL CERRITO 884 163 155 244

SEVILLA 848 1,000 712 250

Fuente: Anuario Estadístico del Valle del Cauca 2007, con datos de Acción Social. Información procesada por el Observatorio Nacional del Desplazamiento Forzado el 24 de abril de 2009.

Teniendo en cuenta que la seguridad y el orden público son competencia de la nación y no del departamento, los cuatro gráficos siguientes están relacionados a diferentes aspectos relacionados al orden público. El gráfico 6 presenta las cifras del número de hectáreas cultivadas de coca en el departamento. De acuerdo con el censo de cultivos ilícitos el área cultivada empezó a bajar desde 2001 y hasta 2005 que llegó a 28 hectáreas cultivadas, las cuales aumentaron casi 10 veces a 281 hectáreas cultivadas en 2006, cifra que aumentó para 2007 a 452 hectáreas.

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GRÁFICO 5: NÚMERO DE HECTÁREAS CULTIVADAS DE COCA EN EL TERRITORIO VALLECAUCANO

Fuente: Censo Cultivos ilícitos en Colombia ONU (2000-2001). Informe Cultivos de Coca por departamento 2002-2007, Dirección Nacional de Estupefacientes

Las cifras de homicidios, delitos y hurtos en el gráfico 6 muestran como el indicador de homicidios por 100,000 ha bajado de 100 en 2001 a 73 en 2009 lo cual es una recuperación del indicador de 27%.

Adicionalmente el número de hurtos reportados aumentó de 1,386 en 2004 a 2,902 en 2005. A partir de 2005 hasta 2007 el número de hurtos reportados se ha mantenido por encima de 2,000; cifra que demuestra el grado de inseguridad que viven los habitantes del departamento. Este dato es corroborado por la encuesta de percepción ciudadana de 2009 de Cali “Cómo Vamos”, donde la principal preocupación de los habitantes de Cali es la inseguridad que experimenta en las calles de la ciudad.

GRÁFICO 6 HOMICIDIOS, DELITOS Y HURTOS

Fuente: Gráfico propio con datos del Informe Regional de Desarrollo Humano para el Valle del Cauca (Datos del 2000 - 2006) PNUD. Anuario Estadístico del Valle del Cauca 2007 - Centro de Investigaciones Criminológicas - Policía Valle.

En cuanto a los casos de secuestros en el Valle del Cauca, el número ha disminuido significativamente a partir de 2003 lo cual es muestra del éxito de la política de seguridad democrática que ha tenido

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

No. de hurtos

No. de delitos por 100,000 habitantes

No de homicidios por 100,000 habitantes

13 de 23 grandes avances en este sentido. La tendencia decreciente es muy alentadora teniendo en cuenta que en 2003 hubo 77 secuestros versus 16 en 2007.

GRÁFICO 7 NO. DE CASOS DE SECUESTRO. TOTAL GENERAL DEL VALLE DEL CAUCA

Fuente: Gráfico propio con datos del Gaula y PONAL

BAJA GESTIÓN GERENCIAL

La capacidad gerencial depende de muchos factores que tienen que ver con los ejercicios de planificación como tal, pero también con la capacidad técnica para implementar políticas públicas efectivas, lo que incluye condiciones de trabajo favorables, empleados preparados y sistemas de control gerencial.

En el tema de la planificación, el Informe de Desarrollo Humano del PNUD afirma que existen deficiencias en el nivel del desarrollo local, por la baja capacidad técnica de los equipos de trabajo gubernamentales a nivel de los municipios dada la inclinación a contratar personas para intereses particulares y no que luchen por los generales, ya sea porque los proyectos no son estratégicos para el desarrollo local o en su defecto porque presentan inconsistencias. El informe indica que al parecer, los planes de desarrollo parecen no traducirse en resultados concretos, entre otras razones, porque no responden a las necesidades reales de los municipios, o en su defecto, porque parecen no tener un derrotero claro y coherente a largo plazo sujeto a ejecuciones continuas y evaluables.

Adicionalmente, cabe señalar que los planes de desarrollo municipales se evalúan por parte de la Secretaría de Planeación Departamental desde la vigencia 2004. Hay municipios que cuentan con buenas evaluaciones e información, interesados por ingresar a una verdadera cultura de la planificación.

Otros en cambio, hacen caso omiso del proceso evaluador. Varios de los planes 2008-2011 están bien elaborados y tienen visiones y objetivos claros, metas cuantificables y existe armonía entre la parte

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

No. De casos de secuestro Tendencia

14 de 23 estratégica y el plan de inversiones. Otros planes todavía poseen muchas falencias, en dichos aspectos, a pesar de la asesoría y orientaciones que reciben de Planeación Departamental.5

Con respecto a la base de la capacidad gerencial, basados en el Informe del PNUD, cabe afirmar que la debilidad más notable en los procesos de la gestión pública territorial está asociada a la carencia de información en las administraciones municipales que incluya indicadores, para diagnosticar el estado del ente territorial y su evolución en el tiempo, cuestión que dificulta los procesos de planificación, pues así es complicado determinar de dónde venimos y para dónde vamos. Esta situación hace que de cierta forma, los planes de desarrollo sean realizados como un requisito más que los gobernantes deben cumplir, y no como un verdadero elemento de planificación.

A continuación se evalúa la capacidad de gestión de los municipios del Valle del Cauca a través de las herramientas que exponen los informes departamentales de evaluación de la gestión municipal con vigencia de 2004 a 2008, elaborados por la Secretaría de Planeación Departamental, presentados al Departamento Nacional de Planeación.

El informe evalúa la Gestión Municipal basado en cuatro componentes integrados: eficacia, eficiencia, gestión y entorno, y cumplimiento de requisitos legales. Tal como lo muestra la siguiente ilustración.

ILUSTRACIÓN 3: COMPONENTES DE LA MEDICIÓN DE DESEMPEÑO MUNICIPAL

Fuente: Evaluación del desempeño integral de los municipios, 2008. DNP

5 Agradecemos este comentario a los funcionarios de la Secretaría de Planeación Departamental, en especial al señor Carlos Ernesto Rojas, profesional de la Subsecretaría de Asesoría y Asistencia Municipal

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La eficacia mide el grado de cumplimiento de las metas establecidas en los planes de desarrollo y mide los logros alcanzados por el municipio en términos de productos y resultados.

“El punto de partida para la evaluación de este componente son las metas definidas en los planes de desarrollo para los distintos sectores en los cuales el municipio tiene competencias. De acuerdo con esto, la calificación se obtiene a través del nivel de cumplimiento de las metas de producto definidas en el plan y programadas para la vigencia que se va a evaluar (2008). Conforme con lo anteriormente señalado, el índice de eficacia se construye a partir de la suma ponderada de las metas de los sectores básicos (educación, salud y agua potable) y de las metas del resto de sectores denominados otros sectores.”

La eficiencia busca determinar si los municipios están optimizando los recursos humanos, financieros y físicos que tienen disponibles para producir servicios básicos entre otros.

En cuanto al componente de requisitos legales, el Informe Departamental de Evaluación de la Gestión Municipal, vigencia 2004 afirma que éste se encarga de examinar el grado en que los municipios dan cumplimiento a los requisitos y condiciones establecidas por las normas legales para la gestión local en los sectores básicos en el marco de la descentralización y en la destinación de los recursos, principalmente el correspondiente al Sistema General de Participaciones dando cumplimiento a la Ley 715 de 2001. Así mismo, el DNP en su informe de evaluación del 2008 afirma que “el componente de requisitos legales evalúa el nivel de cumplimiento en la incorporación (ingreso) y ejecución del gasto (inversión y servicio de la deuda) realizado por los municipios y distritos con los recursos del SGP en cada uno de sus componentes (educación, salud, agua potable y saneamiento básico, propósito general, alimentación escolar y atención integral a la primera infancia).”

Por último, el componente de Gestión que evaluó de 2004 a 2006 la influencia del entorno del municipio en el desempeño de los mismos, busca cuantificar el impacto que las variables de la gestión administrativa y financiera pueden tener sobre los resultados de eficacia y eficiencia. Como lo explica el informe del DNP, el Índice de Gestión es el promedio entre el Índice de Capacidad Administrativa6 y el Índice de Desempeño Fiscal7

Aunque todos los municipios deberían ser evaluados, no siempre es así, dado que en ocasiones los municipios no alcanzan a reportar la información a tiempo, o ésta es inconsistente para efectos de análisis, en ese sentido, sólo participan en la evaluación aquellos municipios con evaluación completa y consistente.

, y resume, la capacidad administrativa y financiera de un municipio para materializar los objetivos y metas programadas en el plan de desarrollo local, lo que lo convierte en un instrumento explicativo de los resultados alcanzados en los componentes de Eficacia y Eficiencia de la evaluación integral.

6 Su estimación resulta de realizar el promedio simple de los siguientes indicadores: Estabilidad del Personal Directivo;

Profesionalización de la Planta; Disponibilidad de Computador –Niveles Directivo, Asesor, Profesional y Técnico; Automatización de Procesos; Modelo Estándar de Control Interno.

7 Cuyo objetivo fundamental es evaluar el estado de las finanzas públicas de los municipios a partir de seis indicadores financieros que ya fueron analizados en la problemática anterior.

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GRÁFICO 8: NÚMERO DE MUNICIPIOS EVALUADOS EN CADA UNO DE LOS COMPONENTES

Fuente: Gráfico propio con datos de los Informes Departamentales de Evaluación de la Gestión Municipal, Vigencias 2004 a 2008.

El gráfico 8 hace referencia al número de municipios que año a año reportan información en cada uno de los componentes evaluados. En general, todos los municipios del departamento cumplen con las condiciones adecuadas para ser evaluados en los componentes de Eficiencia, Requisitos Legales y Gestión, pero el componente de Eficacia no ha logrado evaluar la totalidad de los municipios ningún año desde el 2004 hasta la actualidad, manteniendo un rango entre 21 y 31 municipios.

El gráfico 9 ilustra en términos generales el comportamiento promedio de los indicadores en los municipios del Valle del Cauca. El promedio del indicador ha tenido un comportamiento estable entre 60 y 67 puntos de 2004 a 2008, lo que ubicaría al departamento en un nivel de desempeño medio de acuerdo con los rangos de calificación de las tablas 4 y 5.

Así mismo, es importante observar el nivel de cumplimiento de los cuatro indicadores que integran el indicador de desempeño integral. Los mejores comportamientos los presentan, en su orden, el componente de requisitos legales, que ha obtenido a lo largo de los cinco años del periodo de análisis un nivel de incumplimiento bajo, a excepción del año 2007, donde el promedio del departamento fue de 77,4 ubicándose en un nivel de incumplimiento medio. El ranking de eficiencia ha permanecido del 2004 al 2008 en un rango de calificación satisfactorio, exceptuando el año 2007 donde el promedio fue de 67,7 alcanzando una calificación media. El índice de Gestión ha tenido un desempeño variable a lo largo del periodo en estudio, pues en los años 2004 y 2006 calificó en el rango bajo, mientras que en el 2005 y 2007 se ubicó en el rango medio y repuntó en el 2008 con un nivel satisfactorio. Por último, el índice de eficacia reporta del 2005 al 2007 una calificación baja, mientras en el 2004 y 2008 llegó al nivel crítico.

En este sentido, la eficacia es la que afecta sustancialmente el desempeño de los municipios.

Adicionalmente, en 2005, el departamento obtuvo una calificación mayor al promedio nacional, situación que no se repite de 2006 a 2008.

2004 2005 2006 2007 2008

EFICACIA EFICIENCIA REQUISITOS LEGALES GESTIÓN ENTORNO

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GRÁFICO 9: ÍNDICE DE DESEMPEÑO MUNICIPAL Y SUS COMPONENTES. PROMEDIO DE LOS

MUNICIPIOS DEL VALLE DEL CAUCA

Fuente: Gráfico propio con datos de los Informes Departamentales de Evaluación de la Gestión Municipal, Vigencias 2004 a 2008.

DEBIL AUTONOMIA Y

SOSTENIBILIDAD DE FINANZAS

PUBLICAS

La sostenibilidad de las finanzas públicas es un elemento fundamental para la generación de desarrollo y del buen ejercicio de la gobernabilidad, pues son las que posibilitan la ejecución de acciones y programas, determinan la capacidad administrativa del departamento y el mejoramiento de la gestión de lo público.

Durante los últimos diez años, el Valle del Cauca ha experimentado un proceso de recuperación en el estado de sus finanzas públicas, ligado a la entrada en vigencia de leyes como la 617 del 2000. El gráfico 10 muestra la situación general del departamento del año 2000 al 2008.

2004 2005 2006 2007 2008 Índice de Eficacia Ranking de Eficiencia Ranking Requisitos Legales Índice de Gestión Índice de Desempeño Municipal Promedio Departamental ïndice de Desempeño Municipal Promedio Nacional

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GRÁFICO 10: INDICADORES DE FINANZAS PÚBLICAS DEPARTAMENTALES PARA EL VALLE DEL CAUCA8

Fuente: Gráfico propio con información del Informe Regional de Desarrollo Humano para el Valle del Cauca (2008) PNUD, y del

DNP.

En términos generales, durante cinco años (del 2000 al 2005) el departamento ocupó los peores puestos del ranking de desempeño fiscal a nivel nacional, oscilando entre los puestos 32 y 27, siendo este último el correspondiente al año 2004. Para el 2000, la capacidad de ahorro era negativa, y, tanto la dependencia de los recursos propios como la magnitud de la inversión, fueron los más bajos de todo el periodo de estudio.

En el año 2003, la magnitud de la deuda representaba el 94,6% de los ingresos totales, el Valle se ubicaba en el puesto 31 entre 32 departamentos incluidos en el ranking, mientras que Antioquia ocupaba el puesto 12 y Cundinamarca el 11.9

A partir de 2006, la tendencia del índice cambió y el Valle entra a ocupar puestos de rango medio entre 14 y 15, reduciendo su brecha respecto a otros departamentos de características similares. Aunque no se trata de un fenómeno aislado, pues para ese año, Antioquia ocupaba el puesto 2 y Cundinamarca el

4. El cambio surge como reflejo de la disminución de la magnitud de la deuda que en el 2006 llegó a niveles del 40% de los ingresos totales, presentando una reducción del 57% con respecto a 2003; el incremento de la capacidad de ahorro y en consecuencia de la magnitud de la inversión, que en 2006 ha

8 Los indicadores de finanzas públicas responden a las siguientes fórmulas:

Autofinanciamiento de Funcionamiento=(Gastos de funcionamiento / Ingresos corrientes de libre destinación)*100 Magnitud de la Deuda=(Deuda / Ingresos Totales)*100 Dependencia de las Transferencias=(Transferencias / Ingresos Totales)*100 Dependencia de los Recursos Propios=(Ingresos Tributarios / Ingresos Totales)*100 Magnitud de la Inversión= (Inversión / Gasto Total)*100 Capacidad de Ahorro= (Ahorro Corriente / Ingreso Corriente)*100 9 De acuerdo con el Informe Regional de Desarrollo Humano para el Valle del Cauca (2008) PNUD, con datos del DNP.

-40

-20

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Pu es to e n el

R an ki ng

Autofinanciamiento de Funcionamiento Magnitud de la Deuda

Dependencia de las Transferencias Dependencia de los Recursos Propios

Magnitud de la Inversión Capacidad de Ahorro

Índice de Desempeño Fiscal Puesto ranking de Desempeño Fiscal

19 de 23 sido la más alta del periodo de estudio. Esta situación ha viabilizado la gestión del departamento como promotor de desarrollo y equidad social.

Esta es la perspectiva general, sin embargo, hay algunos puntos a esclarecer.

Del 2000 al 2001 hay un crecimiento del 188% en la magnitud de la inversión, esto, como producto de una reclasificación en el sector de educación, dónde todos los gastos de funcionamiento administrativos y por nómina se consideran inversión. Por eso, desde el 2001 el indicador se mantiene en niveles no inferiores al 56% de los gastos totales, muy superiores al 24,3% del año 2000.

Durante el periodo de gobierno 2000 - 2003, el departamento no tuvo un desempeño muy bueno en los indicadores. La magnitud de la deuda era considerable alcanzando un máximo de 94,6% de los ingresos totales en 2003. Los gastos de funcionamiento fueron superiores al 50% de los ingresos corrientes de libre destinación durante todo el periodo, y la dependencia de las transferencias llegó a un máximo del 64,7% de los ingresos totales.

En el siguiente periodo de gobierno (2004 – 2007), el desempeño fiscal quebró la tendencia existente y empezó a mejorar sustancialmente. La magnitud de la deuda disminuyó pasando de 94,6% en 2003 a 60,5% en 2004 manteniendo una tendencia a la baja hasta 2008. Adicionalmente, los gastos de funcionamiento cumplieron con el indicador de la Ley 617 en 2004 por primera vez en el departamento desde que la ley entró en vigencia, y el departamento logró un crecimiento sostenible dentro del ranking de desempeño fiscal hasta 2008. Concluir buen desempeño fiscal.

En 2008 con el comienzo de un nuevo gobierno, la tendencia del creciente mejoramiento del desempeño fiscal del departamento parece alterarse, pues tanto la magnitud de la deuda como la dependencia de las transferencias crecieron, aunque hay que considerar que la generación de recursos propios disminuye de 2007 a 2008.

A grandes rasgos, el mejoramiento del departamento en el ranking de desempeño fiscal, se debe, primero, a la disminución de la magnitud de la deuda, lo que es una fortaleza grande. Segundo, a pesar de la reclasificación de los rubros en materia de inversión, ésta ha crecido y alcanzado niveles importantes cercanos al 80% del gasto total del departamento, lo que puede ser reflejo de la reversión del excedente de la deuda. Así mismo, los gastos de funcionamiento bajaron manteniéndose por debajo del 50% desde el 2004, cumpliendo con el indicador de la ley 617.

En el caso de Cali la capital del departamento, - ciudad que representa más de la mitad de la población y al más del 60% del PIB regional - aun cuando el indicador de desempeño fiscal ha mejorado, “la ciudad está lejos de Medellín, Bogotá y B/manga y su nivel señala un importante cuello de botella para el desarrollo de la inversión y la iniciativa pública en diferentes dimensiones del desarrollo. “10

(Ver Tabla 4)

10 Citado en “GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.” PROYECTO CALI VISIÓN 2036 ADOLFO ADRIAN ÁLVAREZ. Cali 2009

20 de 23

TABLA 4 ÍNDICE DE DESEMPEÑO FISCAL (IDF) 2006 – 2008 (CALI, BOGOTÁ, MEDELLIN Y

BUCARAMANGA)

IDF Posición Nacional Posición Dptal.

Municipio 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008

Cali 61,8 69,3 69,2 359 226 202 19 11 9

Bogotá 73,4 76,6 77,3 32 50 46 1 1 1

Medellín 77,6 80,7 80,8 10 24 19 3 6 6

Fuente: Departamento de Planeación Nacional, 2009

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CONCLUSIONES

En el Plan Maestro no se realizó una identificación de actores o dolientes de las iniciativas, existe una falta de voluntad política e institucional para seguir sus iniciativas, y se queda corto en el planteamiento de acciones. No existe ningún recurso legal que obligue a los gobernadores del departamento a regirse por las iniciativas y apuestas del Plan Maestro, propuestos inicialmente.

La crisis de legitimidad del sistema político está directamente relacionada con fenómenos que afectan la confianza de los ciudadanos en las acciones gubernamentales. Para este efecto, se examinaron temas como el clientelismo y la corrupción en el departamento, a través del índice de transparencia municipal y departamental, encontrando que para el 2005 y 2006, el departamento del Valle del Cauca obtuvo un buen resultado comparado al promedio nacional, mientras que a nivel municipal, disminuyó en el 2006 el número de municipios que superan el promedio nacional, aún cuando los municipios colombianos continúan teniendo fuertes debilidades institucionales y por tanto con dificultades para alcanzar niveles importantes de transparencia.

El clima de confianza en las instituciones como elemento legitimador, se puede determinar a través de varios elementos entre los que tenemos: la participación electoral promedio y el índice de confianza en las instituciones. En general, hay que rescatar que entre más cercana es la institución al ciudadano, mayor es la participación electoral, aunque en términos de confianza, ésta es baja en aquellas instituciones de elección popular, y alta en aquellas que brindan seguridad al ciudadano, tal como los militares o la policía. Así, aunque la participación electoral en el Valle es más alta que el promedio nacional, parece que al cabo de un tiempo los votantes terminan por confiar menos en los elegidos.

Adicionalmente cabe resaltar que son muy escasas las herramientas que permiten medir la confianza en las instituciones en el Valle del Cauca, mientras que el programa Cali Como Vamos es el único que trabaja en el tema de las percepciones en el municipio de Cali de manera continua.

El fortalecimiento de la cultura política por medio de la educación y la construcción de cultura y conciencia ciudadana resulta imperativo para desarrollar sentido de pertenencia frente a lo público, y empoderamiento atado a la conciencia política, que permita incrementar el control político efectivo. La cultura política permite tener electores informados.

La seguridad y conflicto también tienen que ver con la legitimidad del sistema político. En este sentido, señalizó tanto la seguridad rural como urbana. En el tema rural, cabe destacar a Cali y Buenaventura como las dos principales ciudades del departamento receptoras de desplazados, cuando la situación general de desplazamiento en el departamento desmejoró sustancialmente del 2004 al 2007 y se ha recuperado ostensiblemente del 2007 al 2009. Así mismo, el número de hectáreas de cultivos ilícitos aumentó significativamente del 2004 al 2007, coincidiendo con el incremento de la dinámica del desplazamiento. En cuanto al secuestro, el número de secuestrados se redujo del 2003 al 2009 como reflejo de la política de seguridad del gobierno nacional. La seguridad urbana por su parte, parece desmejorar en la última década, en lo que tiene que ver con hurtos y delitos en general.

La baja gestión gerencial en el departamento, es atribuida en el Plan Maestro a limitaciones en términos del capital humano con el que cuenta la administración pública, la ausencia de recursos adecuados, así como del uso y apropiación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para procesos

22 de 23 que tienen que ver con control interno, seguimiento, evaluación y calidad de las actividades realizadas.

Todos estos elementos son evaluados por el índice de desempeño municipal, en el cual, el departamento se ha ubicado en una calificación de desempeño medio desde el 2004 hasta el 2008, con un promedio menor al nacional del 2006 al 2008. Los mejores comportamientos los presentan, en su orden, el componente de requisitos legales, el ranking de eficiencia, el índice de Gestión, y el índice de eficacia. Existe una debilidad en la recolección de información consistente y a tiempo en los municipios para el componente de eficacia, que es el que mide el cumplimiento de las metas de los planes de desarrollo.

De acuerdo con la DAFP, el ideal es que exista en la administración pública 1 funcionario por cada mil habitantes. En el departamento hay alrededor de 0,2 funcionarios por cada mil habitantes de acuerdo con la nómina reportada por la Subsecretaría de Recursos Humanos de la Gobernación, lo que es un indicio de que la información de nómina reportada no refleja la realidad, y deja ver la existencia de contratación de personal bajo otras modalidades.

El deterioro de las finanzas públicas territoriales asociado en el Plan Maestro a la baja gestión para ejecutar políticas tributarias que agilicen el recaudo, al alto gasto en rubros como el funcionamiento, y a la afectación de la capacidad de inversión y de ahorro, han tenido una notable recuperación durante los últimos 10 años. La entrada en vigencia de leyes como la 617 del 2000, parece tener efectos positivos sobre el desempeño fiscal del departamento y los municipios.

El departamento pasa de ocupar los últimos lugares en el ranking de desempeño fiscal, a ocupar puestos de rango medio. Esto como reflejo de la disminución de la magnitud de la deuda y los gastos de funcionamiento, el incremento de la capacidad de ahorro y en consecuencia de la magnitud de la inversión. Del 2004 al 2007, el desempeño fiscal quebró la tendencia del deterioro existente, y empezó a mejorar sustancial y sostenidamente hasta el 2008, año en el que dicha tendencia parece alterarse nuevamente. Sin embargo, a pesar de la recuperación, elementos como la capacidad de recaudo y generación de recursos propios sigue siendo una fortaleza sólo para unos pocos municipios, asociado principalmente a la capacidad económica de los mismos, mientras que aquellos que no poseen industrias desarrolladas aún dependen sustancialmente de las transferencias. Así mismo, la capacidad de ahorro ha tenido una recuperación importante, aún cuando resulta paradójico el concepto del ahorro en las finanzas públicas, dada la función del Estado como prestador de servicios.

A nivel nacional, los municipios del Valle del Cauca parecen no estar muy bien parados en cuanto a su posición promedio en el ranking de desempeño fiscal con respecto a los más de mil municipios que tiene el país. Adicionalmente, al interior del departamento existen grandes brechas entre uno y otro municipio, siendo los del norte del Valle, en general, los de bajo desempeño. El departamento refleja una gran debilidad en la generación de recursos propios frente a otros como Antioquia y Cundinamarca, una evidencia de ello es el caso de Cali con su amplia brecha en la captación de impuestos municipales con respecto a otras capitales del país, situación que, como ya se mencionó, hace que el departamento siga dependiendo significativamente de las transferencias.

Es importante destacar el marcado cambio que han tenido los municipios en términos de su clasificación por categorías. Mientras en el 2001, 11 municipios eran de categoría 4 y 9 de categoría 6, en el 2008 no hay municipios de categoría 4, y 31 municipios son de categoría 6. Adicionalmente, todos los municipios de la subregión norte que en el 2004 se ubicaban entre las categorías 4, 5 y 6, pasaron a ser en el 2008 sólo de categorías 5 y 6. La categorización de los municipios se rige bajo dos condiciones importantes: la

23 de 23 población, y los ingresos corrientes de libre destinación, anotando que prima en la categorización, la correspondiente a los ingresos de libre destinación anuales, y que los municipios cuyos gastos de funcionamiento excedan lo indicado en la ley 617 pueden ser causal de reclasificación en la categoría inmediatamente inferior. Por lo tanto, a pesar de los movimientos poblacionales que se presentan en los municipios, estos dos últimos elementos pueden ser considerados de manera más precisa como los causantes de la reclasificación.

En general, después de 7 años el departamento y sus municipios no han avanzado sustancialmente en el alcance de las apuestas del Plan Maestro. Hay que tener en cuenta que es difícil mejorar la gobernabilidad desde una iniciativa regional, cuando hay variables que dependen del orden nacional: la gobernabilidad política de la región está directamente atada al sistema nacional; el tema de seguridad y conflicto es política de Estado; la gobernabilidad propia es limitada por el contexto nacional, sobre todo con la incipiente funcionalidad otorgada a los departamentos; así mismo, el estado de las finanzas públicas se pueden mejorar hasta cierto punto sin embargo las reformas de fondo son nacionales.