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USAID - MSD / DHEMOS Programa de Apoyo a la Justicia

Bogotá D.C., Diciembre de 2011

ESTUDIO EXPLORATORIO SOBRE LA TRANSPARENCIA EN LA JUSTICIA COLOMBIANA. INFORME FINAL Y RECOMENDACIONES

TABLA DE CONTENIDO

I. CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROYECTO…………………………………………………………4

II. INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………6

III. MARCO CONCEPTUAL……………………………………………………………………………..8

Principios de Imparcialidad e Independencia de la Rama Judicial………………………………

Los Riesgos de Corrupción Judicial……………………………………………………………………14

IV. ESTADO DEL ARTE…………………………………………………………………..,……………15

Profundización de los riesgos de corrupción judicial identificados en el Estado del Arte. Descripción y Recomendaciones………………………………………………………………………16

Riesgo No. 1 Los mecanismos disciplinarios en la Rama Judicial son poco rigurosos………….17 Información del Estado del Arte………………………………………………………………………..17 Información obtenida en la validación…………………………………………………………………18

1.1. Inconveniencia del origen político de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura………………………………………………………………………………..19

1.2. Anotaciones sobre el régimen disciplinario de funcionarios judiciales (Magistrados de Alta Corte, Magistrados de Tribunal, Jueces y Fiscales…………………………………………………..20

1.3. Anotaciones sobre el régimen disciplinario de los empleados judiciales……………………..22

1.4. Anotaciones sobre el régimen disciplinario de los abogados…………………………………..23

1.5. Anotaciones sobre la denuncia de irregularidades en la administración de justicia………

1.6. Inconveniencia de la figura de las vigilancias administrativas………………………………….25

Riesgo No. 2 Bajos salarios de jueces y empleados de despachos judiciales…………………….26 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..26 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………26 Riesgo No. 3 Precaria formación ética de los abogados y baja exigencia de requisitos profesionales…..…………………………………………………………………………………………..27 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..27 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………28

Riesgo No. 4 Contexto de violencia en que laboran algunos jueces y empleados de la Rama Judicial – Inseguridad. Temor a represalias…………………………………………………………...29 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………30

Riesgo No 5 Monitoreo inadecuando de los procedimientos administrativos de los despachos judiciales, los Tribunales y las Altas Cortes……………………………………………………………31 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..31 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………32

Riesgo No. 6 Pasividad social frente a la corrupción. Dificultades en el acceso a la Justicia…...34 Información del Estado del Arte..……………………………………………………………………….34 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………35

Riesgo No. 7 Congestión Judicial……………………………………………………………………….36

7.1. La problemática de la congestión – descongestión……………………………………………...36 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..36 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………37

7.2. Exceso en el carácter escritural del proceso judicial…………………………………………….39

Riesgo No. 8 Influencia indebida de poderes políticos y económicos en la Rama Judicial... …...40 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..40 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………40

Riesgo No. 9 Riesgo de corrupción derivado del diseño institucional para la asignación y aprobación del presupuesto de la Rama Judicial………………………………………………...…...41 Información del Estado del Arte..………………………………………………………………………..41 Información obtenida en la validación..…………………………………………………………………42

V. NUEVOS RIESGOS DE CORRUPCIÓN JUDICIAL IDENTIFICADOS EN EL ESTUDIO. DESCRIPCIÓN Y RECOMENDACIONES…………………………………………………………

Riesgo Nuevo No. 1 Algunos aspectos de la carrera judicial y del concurso de méritos para ingreso, pueden constituir riesgos de corrupción judicial…………………………………………….42

1.1. La técnica de la entrevista en los procesos de selección……………………………………….43

1.2. Duración excesiva de los procesos de selección para la provisión de vacantes…………….44

Riesgo Nuevo No. 2 Mecanismos de calificación de los funcionarios judiciales…………………..45

Riesgo Nuevo No. 3 Riesgos generados por el sistema que regula la actividad de auxiliares de justicia………………………………………………………………………………………………………46

Riesgo Nuevo No. 4 “Jurisprudencia Interesada” y falta de unificación de la jurisprudencia………………………………………………………………………….…………………..49

CONCLUSIONES GENERALES………………………………………………………………………..50

I. CONTEXTUALIZACIÓN DEL PROYECTO

El Banco Interamericano de Desarrollo, ha expresado que el reto de las democracias modernas consiste en tener como fundamento la vigencia efectiva de un Estado de derecho, un orden jurídico estable y previsible, y un sistema judicial, independiente, eficiente y digno. La modernización del Estado se plantea como una tarea urgente para mejorar el clima de inversión y como un elemento esencial del desarrollo económico y social de América Latina y el Caribe.

Esta tarea requiere el fortalecimiento de los sistemas judiciales Latinoamericanos, con el fin de combatir la impunidad y garantizar la transparencia judicial. De hecho, cuando existe falta de transparencia en la función pública de administrar justicia, pierde legitimidad la Rama Judicial y se afecta uno de los pilares básicos de la democracia, como lo es la justicia.

A pesar de los esfuerzos realizados en la implementación de políticas públicas de transparencia que sirvan para prevenir y erradicar eventuales prácticas de corrupción en el ámbito de la Justicia, los distintos estudios y diagnósticos sobre el tema[footnoteRef:1] muestran que es necesario fortalecer dichas políticas, y que una manera de hacerlo, es la de abrir espacios participativos de análisis de este fenómeno que convoquen los sectores más representativos de la sociedad, incluidos los poderes públicos, con el propósito de obtener recomendaciones para dicho fortalecimiento. [1: Para la realización de este trabajo se consultaron los siguientes documentos: 1) Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2007 – 2010; 2) Informes del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República 2006-2007 y 2009-2010; 3) varios documentos sobre corrupción en la justicia realizados por las Naciones Unidas, incluyendo los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura; 4)Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries, Alan Doig and Stephen Riley. 5) El Latinobarómetro de las Américas; 6) Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Fortalecimiento de los principios básicos de la conducta judicial. Documento ECOSOC 2006/23. 7) El Informe Global de la Corrupción 2007: Resumen ejecutivo: Problemas claves de la corrupción judicial, de Transparencia Internacional; 8) Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Fortalecimiento de los principios básicos de la conducta judicial. Documento ECOSOC 2006/23. Disponible en línea, recuperado en febrero de 2011: http://portal.sre.gob.mx/imr/pdf/BANGALORE.pdf. 9) el Informe de Coyuntura de la Justicia: Percepciones sobre la corrupción en la justicia y régimen disciplinario de la Corporación Excelencia en la Justicia; 10) el documento La Corrupción Judicial en Colombia : Una aproximación al mapa de riesgos, elaborado de manera conjunto por la Corporación Excelencia en la Justicia y Transparencia por Colombia; 11) el estudio interinstitucional liderado por la Vicepresidencia de la República, Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: Desarrollando una estrategia anti-corrupción para Colombia : Un análisis de los resultados de las encuestas a usuarios de servicios públicos, empresarios y funcionarios públicos; 12) Informe final de la Comisión de Expertos para la reforma a la Justicia. Junio 10 de 2010. 13) revisión de prensa de los diarios El Tiempo, El Espectador, la revista Semana, la Silla Vacía y el portal Información y Análisis para Latinoamérica. 14) Fundación para el Debido Proceso Legal. (2007) Guía para el diagnóstico ágil y el diseño de políticas de control de la corrupción en los sistemas de justicia en América Latina. Washington. DPFL – PNUD. Washington, D.C. 15) Principio 2. Naciones Unidas. Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura. Milán, 1985. Adoptado en el Séptimo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. Disponible en línea, recuperado en febrero de 2011: http://www2.ohchr.org/spanish/law/judicatura.htm.

El Informe final de la Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia, de fecha junio 11 de 2010, plantea que la “ética judicial” no obedece únicamente a los deberes, los derechos y las prohibiciones normativos de los funcionarios y empleados judiciales, sino que responde a principios y valores superiores. La ética judicial, más que una regla de conducta de los funcionarios, se constituye como una cualidad y actividad funcional que no sólo propugna por la excelencia en todo juzgamiento independiente e imparcial, sino también por decisiones justas (con razones justas) de funcionarios honestos, transparentes, ejemplares y con vocación de servicio permanente y oportuno. Cumplir este requerimiento es una obligación de carácter imperativo para lograr el alto grado de legitimidad que se le exige al sistema judicial en las democracias reales.

Frente a lo anterior, la Comisión de Expertos recomendó “[p]revenir y combatir los actos de inmoralidad que afecten a la administración de justicia, y restablecer la credibilidad y transparencia donde se haya afectado”[footnoteRef:2]. [2: Informe final de la Comisión de Expertos de Reforma a la Justicia, de fecha junio 11 de 2010.]

La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional –USAID, a través de Management Sciences for Development – MSD Colombia, financia trabajos de investigación que contribuyan efectivamente al fortalecimiento de las instituciones relacionadas con la Justicia. Dentro de esta orientación, la Agencia ha venido apoyando al Instituto de Estudios para la Promoción de la Democracia, los Derechos Humanos y el Desarrollo Social – DHEMOS, en la realización del presente estudio exploratorio, cuyo fin último es la formulación de recomendaciones para avanzar en la transparencia de la Rama. El proyecto se basó inicialmente en los diagnósticos existentes sobre transparencia judicial en Colombia, cuyas conclusiones o Estado del Arte fue debatido posteriormente con expertos que a la vez son actores estratégicos del sistema judicial, logrando profundizar en el tema y plantear las mencionadas recomendaciones.

La experiencia ha demostrado que un enfoque participativo en la elaboración de políticas públicas, donde se involucren actores estratégicos en un ejercicio de construcción conjunta de conocimiento, puede ser un factor de éxito, en la medida que aumenta la probabilidad de realizar un correcto diagnóstico. En otras palabras, este proyecto persigue aumentar la legitimidad y confianza en la justicia y consolidar los derechos de los ciudadanos, que esperan que la protección de esos derechos y libertades se haga en forma independiente y autónoma.

Los expertos a que nos referimos, fueron invitados por DHEMOS a participar en el análisis de la problemática descrita, habida cuenta de su experiencia y conocimiento práctico del aparato judicial y las circunstancias en que se desarrolla, conformando una muestra de 25 personas involucradas en el día a día de la justicia, bien como magistrados de alta corte, bien como magistrados de tribunal de distrito judicial, bien como jueces de las diversas jurisdicciones, ó fiscales, empleados judiciales, abogados litigantes y académicos. Cada uno aportó desde el ángulo de su especialidad y de su experiencia, valiosos y puntuales diagnósticos y soluciones en el área de su trabajo. A ellos hacemos un reconocimiento especial por habernos permitido validar las percepciones que aparecen en los estudios sobre corrupción en la Rama Judicial, habernos permitido entender con mayor profundidad y objetividad el mundo de los despachos judiciales, y haber formulado una importante cantidad de ideas, con el único interés de contribuir en el mejoramiento de la transparencia en la justicia. Ese cúmulo de propuestas, fue posteriormente analizado, ponderado, clasificado y revisado por el Grupo de Consultores de DHEMOS, quienes se encargaron de la redacción final. De esta manera, la responsabilidad por las apreciaciones valorativas que en este trabajo aparecen corresponde al grupo consultor.

II. INTRODUCCIÓN

El primer documento que se produjo en esta investigación, se tituló Estado del Arte sobre estudios que abordan el tema de la transparencia en la justicia en Colombia y Latinoamérica, en el cual se sintetizan las percepciones sobre las eventuales conductas irregulares de abogados, empleados o funcionarios judiciales y otros actores en el escenario de la Justicia, así como los factores de riesgo de corrupción existentes o potenciales a los que éstos se ven expuestos.

Como atrás se dijo, el elemento esencial del presente trabajo fue haber sometido el documento síntesis del Estado del Arte a un proceso de validación por parte de un grupo de expertos con quienes se deliberó sobre los resultados de los estudios existentes, lo cual permitió no solo validar y profundizar en la tipología de conductas irregulares que eventualmente ocurren en el ámbito de la justicia, sino identificar nuevos escenarios de riesgos no detectados en los estudios. La profundización en el análisis de cada factor de riesgo de corrupción representa un aporte de gran valor a la investigación, en la medida que se pusieron en evidencia múltiples aspectos puntuales de orden práctico, operativo y funcional sobre lo que ocurre en los despachos judiciales y en otros escenarios que se relacionan con la Rama Judicial.

Al final, este trabajo valida la tesis de la existencia de algún grado de corrupción en el sistema judicial en Colombia, sin determinar la frecuencia ni la cantidad de conductas irregulares que ocurren en dicho sistema de justicia. Esas mediciones quedan como un asunto específico de investigación futura para un trabajo de mayor alcance.

El desarrollo de la investigación mostró que la realización de un estudio sobre transparencia judicial enfrenta varios obstáculos, entre los que se encuentran, no sólo la poca bibliografía nacional sobre el tema, y la dificultad para acceder a información estadística desagregada por eventos de faltas disciplinarias o conductas penales, (tipos de faltas, faltas más recurrentes, ubicación geográfica, ubicación de faltas por niveles de cargos, etc.), sino también la posible resistencia que puede provocar para algunos operadores del sistema, el hecho de verse obligados a reconocer que ese problema existe en la justicia colombiana en algún grado.

Por esta razón, la orientación del trabajo y de las recomendaciones que aquí se proponen, hacen énfasis en la identificación de los escenarios de riesgo de corrupción en el sistema judicial colombiano, como ruta apropiada para diseñar y formular medidas que sirvan para prevenir, disminuir, controlar ó mitigar cada uno de ellos.

No sobra resaltar que este trabajo dista mucho aún de lo que sería un mapa de riesgos del sistema judicial, que dé real cuenta de las causas o condiciones que en ciertos escenarios, procesos, instancias, regiones, etapas o actuaciones procesales, se configuran como propicias para las prácticas irregulares de los partícipes del sistema. Es claro que la elaboración de un mapa de riesgos en este caso implica un proyecto de grandes dimensiones en cobertura, costos y tiempos. La necesidad de la realización de un estudio semejante, se plantea como una de las conclusiones centrales de esta investigación.

Debe entenderse que las recomendaciones que aquí se proponen son producto de la reflexión y de la experiencia tanto de los expertos entrevistados, como de los directores del estudio y que se presentan solamente como un aporte para enriquecer el debate sobre las posibles soluciones a la problemática bajo análisis. Algunas de ellas tocan con aspectos constitucionales, otras sobre eventuales reformas legales y, tal vez el mayor número, a reenfocar algunas políticas vigentes en el manejo de la Justicia, en especial de la Rama Judicial.

Para terminar esta introducción, hay que decir que existe suficiente evidencia para sostener que buena parte de las conductas irregulares en la administración de justicia, hacen parte del fenómeno de corrupción sistémica que vive actualmente la sociedad colombiana, el cual se caracteriza por la pasividad social frente a la corrupción y en el peor de los casos, la aceptación expresa del postulado que el fin justifica los medios. Hay que recodar que en el sistema de justicia concurren actores diferentes a los servidores de la Rama Judicial, como son: el sector privado a través de las partes en los procesos, los abogados litigantes, los auxiliares de la justicia, entre otros, sin que esto excuse la ocurrencia de dichas conductas reprochables.

III. MARCO CONCEPTUAL

En la casi totalidad de los estudios sobre corrupción judicial en Colombia, se muestra que la percepción de la ciudadanía, en general, es que la Rama Judicial no es del todo transparente. Por ejemplo, el trabajo interinstitucional liderado por la Vicepresidencia de la República, en 2002, señaló que “[l]a Rama Judicial en Colombia (…) parece estar en el epicentro del problema de la corrupción. El rol de administración de justicia de la Rama, es calificado en forma altamente deficiente. Primero, el marcado carácter clasista de la justicia es reflejado en que 70% de los empresarios y 77% de los usuarios consideran que la justicia se aplica solo a los pobres “o los de ruana”… En el caso de los empresarios, 66% considera que la Rama es “igual o más corrupta” que el gobierno o el sistema legislativo. En el caso de los usuarios, el porcentaje se incrementa al 73%”[footnoteRef:3]. [3: Vicepresidencia de la República Et. Ali., 2002. Corrupción, desempeño institucional y gobernabilidad: Desarrollando una estrategia anti-corrupción para Colombia: Un análisis de los resultados de las encuestas a usuarios de servicios públicos, empresarios y funcionarios públicos. Bogotá. Pág. 46. Disponible en línea, recuperado en marzo de 2010:

http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Estudios_informes/corruocion_desempeno_instirucional_y_gobernabilidad.pdf ]

La anterior percepción se reitera en 2008[footnoteRef:4], por la evaluación del sector judicial que realizan la Corporación Excelencia por la Justicia y Transparencia por Colombia, donde la justicia es percibida como clasista, proclive a las presiones políticas, que no contribuye a la solución de conflictos y que no es muy justa. Esos factores fueron calificados negativamente por más del 57% de las encuestas. De igual manera, el 48% cree que no merece confianza, el 47% que no es independiente, y que es igual de corrupta que el gobierno, un 38%. [4: Tomado de Corporación Excelencia en la Justicia & Corporación Transparencia por Colombia, 2008. La Corrupción Judicial en Colombia: Una aproximación al mapa de riesgos. Bogotá. Pág. 28.]

En este orden de ideas, es necesario decir que en una primera aproximación, la corrupción en el sector público es entendida como el mal uso o el desvío de los recursos del Estado que hace alguna persona, en contra del interés general, para un fin diferente al señalado por la ley, en especial para provecho propio. Los efectos de este fenómeno son conocidos: la corrupción desnaturaliza la función pública, impacta negativamente el crecimiento y la competitividad del país, frustra los esfuerzos para aliviar la pobreza y genera una atmósfera de apatía y cinismo en distintos niveles de la sociedad y del Estado.

Expertos en el tema afirman que enfrentar el problema de corrupción, desborda por mucho el simple fortalecimiento de la normatividad. En su opinión, la voluntad política para obtener cambios legislativos y administrativos que sirvan para contener la corrupción resulta indispensable, así como el trabajo conjunto de las distintas fuerzas del Estado: los entes estatales del orden nacional y local, el sector privado y la sociedad civil. Esfuerzos convergentes de los tres sectores se requieren en la lucha contra la corrupción y deben orientarse hacia el fortalecimiento de la moral y la ética de sus comportamientos y acciones, como también para lograr reformas significativas en la manera como funcionan las relaciones entre ellos.

Por su lado, la Convención Interamericana Contra la Corrupción[footnoteRef:5], señala que son actos de corrupción los siguientes: [5: Convención Interamericana Contra la Corrupción de la OEA, Marzo 6 de 1997.

"Función pública", toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.

"Funcionario público", "Oficial Gubernamental" o "Servidor público", cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.

"Bienes", los activos de cualquier tipo, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, y los documentos o instrumentos legales que acrediten, intenten probar o se refieran a la propiedad u otros derechos sobre dichos activos.

Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer:

1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.

“a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;

c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero;

d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y

e. La participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo.

Ahora bien, específicamente, el fenómeno de corrupción judicial se describe como “toda aquella conducta que usa el poder encomendado para obtener un beneficio propio y que incluye toda influencia inapropiada sobre la imparcialidad del proceso judicial ejercida por cualquier actor del sistema de tribunales”[footnoteRef:6]. [6: Tomado de Corporación Excelencia en la Justicia & Corporación Transparencia por Colombia, 2008. La Corrupción Judicial en Colombia: Una aproximación al mapa de riesgos. Bogotá. Pág. 8.]

En forma similar la “Fundación Debido Proceso Legal”, considera como actos de corrupción judicial, “aquellos en los cuales la conducta del funcionario o empleado judicial sirve a la violación del principio de imparcialidad en el procedimiento judicial para la obtención de un beneficio ilegítimo para una parte y/o para sí mismo”[footnoteRef:7]. La limitación de estas definiciones radica en que se refieren sólo a los jueces y empleados judiciales, obviando en su contenido las conductas irregulares de otros actores del sector justicia, como los abogados y las partes interesadas, entre otros, que inciden igualmente en la administración de justicia. [7: Fundación para el Debido Proceso Legal. (2007) Guía para el diagnóstico ágil y el diseño de políticas de control de la corrupción en los sistemas de justicia en América Latina. Washington. DPFL – PNUD. Washington, D.C.]

Por su parte, el estudio del CEJ y TI referenciado, amplía el concepto de corrupción judicial y la define como “[t]oda aquella conducta del abogado, funcionario o empleado judicial, actor del sistema judicial que usa el poder encomendado para obtener un beneficio ilegítimo para una parte y/o para sí mismo y que incluye toda influencia inapropiada sobre la independencia e imparcialidad del proceso judicial o el apego a su misión y los oficios que le son encomendados”[footnoteRef:8]. [8: Ibíd. Pág. 13.]

De cara a lo dicho, es importante aclarar que el ejercicio judicial imparcial e independiente es aquél que confronta en estricto sentido los hechos contra el derecho, sin influencias exógenas que modifiquen o alteren su aplicación a un caso judicial concreto.

Algunas conclusiones preliminares sobre la lucha contra la corrupción, indicaron lo siguiente[footnoteRef:9]: [9: Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, http://mirror.undp.org/magnet/Docs/efa/corruption.htm. ]

a. Los esfuerzos que se implementen en la lucha contra la corrupción deben concentrarse no sólo en los casos de corrupción de gran impacto, sino también en la “pequeña corrupción”, que realizada de manera sistemática y a gran escala, puede ocasionar daños considerables, de orden político y económico, en la sociedad civil.

b. No hay una receta única para combatir la corrupción. Las causas y la lógica que preceden las conductas irregulares y delictivas que impactan el tesoro público y la transparencia del Estado, pueden variar de una región a otra, de una jurisdicción a otra, así como entre las distintas jerarquías (para el caso colombiano), de forma que dichas particularidades deben ser tenidas en cuenta en el diseño de estrategias anticorrupción. Sin embargo, es conveniente observar los siguientes parámetros generales:

· Una voluntad política y gerencial excepcional, es necesaria para la promoción y mantenimiento de las reformas anticorrupción que sean implementadas;

· En la medida que sea posible, las estrategias anticorrupción deben combinar tres componentes de acción: refuerzo de la normatividad; prevención institucional de la corrupción mediante la implementación de reformas; y movilización de la población;

· Sumado a las reformas en los distintos niveles institucionales, enlazar la profesionalización de los funcionarios públicos y de la ética de los profesionales, asegurar la independencia y pulir las competencias técnicas, con el fin de fortalecer la actividad correspondiente a la formulación de las normas, a la rendición de cuentas, al control y seguimiento, y a la investigación periodística.

(…)[footnoteRef:10] [10: (Corruption and Anti-Corruption Strategies: Issues and Case Studies from Developing Countries, Alan Doig and Stephen Riley).]

Al respecto, la Comisión de Expertos para la Reforma a la Justicia señala que el fortalecimiento de la ética resulta indispensable para el buen funcionamiento de la administración de justicia. Así, afirma que “la ética judicial contemporánea no es una concepción meramente subjetiva de convicción de bondad u honestidad, ni una expresión de comportamiento disciplinado, sino más bien es una cualidad objetiva que hace a la justicia del derecho aplicado, moralmente más justa, y hace del derecho una realidad jurídica más justa”.[footnoteRef:11] Como atrás se dijo y, ahora se repite: “… la ética judicial, más que una regla de conducta de la burocracia del trabajo judicial, es una cualidad y actividad funcional que no solo propugna por la excelencia y el mejoramiento en todo juzgamiento independiente e imparcial sino que también propende por decisiones justas (con razones justas), de funcionarios honestos, transparentes, ejemplares y con vocación de servicio permanente y oportuno”.[footnoteRef:12] [11: Informe final de la Comisión de Expertos, Junio 10 de 2010.] [12: Informe final de la Comisión de Expertos, Junio 10 de 2010.]

Así las cosas, la relación entre ética, imparcialidad e independencia de la rama judicial es clara, en la medida en que la fortaleza o debilidad de la primera impacta a las dos últimas y de ella dependen en gran medida el sostenimiento de los postulados del Estado Social de Derecho. Por esta razón, es pertinente hacer una referencia a los conceptos de imparcialidad e independencia judicial.

Principios de Imparcialidad e Independencia de la Rama Judicial.

Los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura adoptados por la ONU, señalan que “[l]os jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”[footnoteRef:13]. [13: Principio 2. Naciones Unidas. Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura. Milán, 1985. Adoptado en el Séptimo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. Disponible en línea, recuperado en febrero de 2011: http://www2.ohchr.org/spanish/law/judicatura.htm]

Por su parte, la independencia judicial constituye uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho, establecido en la Constitución Política y la Ley[footnoteRef:14]. Su significado tiene un alcance jurídico-político, cual es que “la administración de justicia debe estar separada y no puede estar supeditada ni al poder ejecutivo ni al legislativo. La noción de independencia judicial implica que el juez no ha de tener más subordinación que a la ley, con independencia política frente al Poder Ejecutivo, independencia funcional frente a otros órganos judiciales e independencia económica frente a otros poderes”[footnoteRef:15]. [14: Constitución Política: artículos 113 sobre la autonomía de los poderes públicos; 228 sobre la administración de justicia como función pública e independencia obligada de sus decisiones; 230, sobre el sometimiento exclusivo de los jueces al imperio de la ley; y 249 sobre la independencia de la Fiscalía General de la Nación.] [15: Tomado de Transparencia por Colombia & Corporación Excelencia en la Justicia. Ob. Cit. Pág.15.]

Así mismo, los mencionados Principios relativos a la independencia de la judicatura, disponen que “[e]l principio de la independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a garantizar que el procedimiento judicial se desarrolle conforme a derecho, así como el respeto de los derechos de las partes”[footnoteRef:16]. [16: Principio 6. Naciones Unidas. Ob. Cit.]

A su turno, los Principios de Bangalore sobre la conducta judicial[footnoteRef:17], establecidos por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (2006), contemplan los principios de la imparcialidad y la independencia, al lado de otros como la integridad, la corrección, la igualdad, la competencia y la diligencia. Estos principios “buscan establecer estándares para la conducta ética de los jueces y pretenden ayudar a que los miembros del ejecutivo y el legislativo, los abogados y el público en general puedan comprender y apoyar mejor a la judicatura (…) [y] presuponen que los jueces son responsables de su conducta frente a las instituciones correspondientes establecidas para mantener los estándares judiciales y que tienen como objetivo complementar y no derogar las normas legales y de conducta existentes que vinculan a los jueces”[footnoteRef:18]. [17: Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Fortalecimiento de los principios básicos de la conducta judicial. Documento ECOSOC 2006/23. Disponible en línea, recuperado en febrero de 2011: http://portal.sre.gob.mx/imr/pdf/BANGALORE.pdf ] [18: Tomado de Transparencia por Colombia & Corporación Excelencia en la Justicia. Ob. Cit. Pág.15.]

Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia C-361 de 2001, afirmó:

“Los principios de independencia e imparcialidad judicial garantizan a los ciudadanos que el juez tendrá un juicio libre, no sometido a presiones de ninguna índole, con lo cual se asegura la primacía del orden social justo. Por ello, quien juzga no puede estar afectado por ningún tipo de interés personal, ni sujeto a presiones de ninguna clase. Tal es el fundamento de la institución de los impedimentos y recusaciones de los procesos judiciales”.

Sin embargo, en todas las latitudes, con mayor o menor intensidad, los principios de independencia e imparcialidad se ven menguados por la existencia de conductas irregulares en la administración de justicia.

Los riesgos de corrupción judicial.

Al lado de la noción de corrupción, existe la noción de riesgo de corrupción, entendida ésta como la posibilidad o probabilidad de que un evento de corrupción suceda si median las condiciones que lo facilitan o lo favorecen. De esta forma, un mapa de riesgos dará cuenta de las causas o condiciones que en ciertos escenarios, procesos, instancias, etapas o actuaciones procesales se configuran como propicias para las prácticas irregulares de los partícipes del sistema.

Así las cosas, en un ejercicio de sistematización de la información proveniente de los estudios de percepción y de las conclusiones de las mesas de trabajo realizadas con operadores judiciales, Transparencia por Colombia y la Corporación Excelencia en la Justicia identificaron para el caso colombiano los principales factores de riesgo de corrupción judicial. También, en otros trabajos se identificaron factores de riesgo adicionales, los cuales fueron integrados a este documento. Todos se presentan a continuación con adaptaciones pertinentes al presente trabajo.

IV. ESTADO DEL ARTE

El Estado del Arte a que hacemos referencia en este documento, es una síntesis de los estudios sobre la transparencia en la Rama Judicial de Colombia, las causas que conducen a eventuales conductas irregulares de algunos empleados o funcionarios o abogados y otros actores en el escenario de la justicia, y los riesgos de corrupción existentes o potenciales a los que se ven sometidos estos actores.

Los estudios sintetizados tienden a evidenciar que existe algún grado de corrupción judicial en Colombia, aunque no presentan mediciones ni categorizaciones precisas sobre la ocurrencia de conductas irregulares en el sistema judicial, dadas las dificultades propias de analizar actividades que, por definición, son de carácter irregular y clandestino.

Por esta razón, los estudios sobre el tema recaen, en general, sobre mediciones de la percepción de los usuarios en relación con la transparencia de la Rama Judicial en Colombia.

Como se expuso anteriormente, los resultados del Estado del Arte fueron socializados y debatidos con un grupo de Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, jueces municipales y de circuito, y empleados judiciales, así mismo, con abogados litigantes y académicos, que aceptaron participar en el proyecto. Éste ejercicio tuvo como finalidad someter la información existente sobre estadísticas y diagnósticos de corrupción judicial en Colombia, a personas que viven el día a día de la administración de justicia. Con ellos se hizo el análisis cualitativo de los diagnósticos que presentan los estudios y se realizó una aproximación a la validez de esta información. De la misma manera, las entrevistas posibilitaron contextualizar las respuestas de los participantes, profundizar en los riesgos presentados en el Estado del Arte y obtener información adicional no contemplada en los estudios, como se verá a continuación.

En primer lugar, se presentarán los riesgos identificados en el documento del Estado del Arte, integrando en su descripción los elementos de profundización que se fueron concretando a medida que se discutía dicho documento. Posteriormente, se describen los riesgos de corrupción nuevos, identificados en la realización del proyecto. Al final de cada riesgo, se darán las recomendaciones formuladas.

Profundización de los riesgos de corrupción judicial identificados en el Estado del Arte. Descripción y Recomendaciones.

En los estudios analizados para la síntesis del Estado del Arte, se identificaron los siguientes riesgos de corrupción judicial:

1. Mecanismos disciplinarios poco rigurosos en la Rama Judicial;

2. Bajos salarios de jueces y empleados de despachos judiciales;

3. Precaria formación ética de los abogados y baja exigencia de requisitos profesionales;

4. Temor a represalias;

5. Monitoreo inadecuado de los procedimientos administrativos de los despachos judiciales, los tribunales y las Altas Cortes;

6. Pasividad social frente a la corrupción. Dificultades en el acceso a la Justicia;

7. Congestión judicial;

8. Influencia indebida de poderes políticos y económicos en la Rama Judicial; y

9. Riesgo de corrupción derivado del diseño institucional para la asignación y aprobación del presupuesto de la Rama Judicial.

En la fase de socialización del proyecto, los entrevistados convalidaron en gran parte los contenidos del Estado del Arte. En efecto, todos ellos estuvieron de acuerdo en que existe algún grado de corrupción en la Justicia colombiana, y que los factores de riesgo de corrupción están bien identificados. Adicionalmente, se sugirió que se debe continuar en la precisión de los riesgos de corrupción en cada nivel jerárquico de la estructura de la rama, en cada región del país, en cada jurisdicción, etc., es decir, elaborando un mapa de riesgos con la profundidad necesaria para evitar generalizaciones y que explicite todos los elementos del fenómeno estudiado.

Como un aporte para el futuro mapa de riesgos, en esta fase fue posible obtener información más completa sobre ellos y sobre las conductas irregulares y delictivas que eventualmente ocurren en la administración de justicia.

Otro aporte importante de los expertos entrevistados, fue el descubrimiento de riesgos de corrupción judicial no identificados ni desarrollados en los estudios revisados para el Estado del Arte, relativos a asuntos más puntuales y concretos, como son, por ejemplo, las fallas en el diseño institucional de la carrera judicial; las dificultades existentes para la aplicación del régimen disciplinario de los empleados judiciales y de los abogados; la falta de un sistema de incentivos para los jueces y empleados judiciales; los errores de diseño en los programas de descongestión judicial; la crítica a los mecanismos de evaluación y calificación de los funcionarios judiciales; las fallas en el diseño y los vicios en la aplicación del sistema de los auxiliares de la justicia; el proceso judicial eminentemente escritural; la jurisprudencia no unificada y la jurisprudencia “interesada”.

A continuación se presenta, para cada uno de los riesgos que aparecen en el documento guía del estado del arte, la información adicional obtenida de las entrevistas y las recomendaciones respectivas:

Riesgo No. 1. Los mecanismos disciplinarios en la Rama Judicial son poco rigurosos.

Información del Estado del Arte

Es bueno recordar, que a partir de la Constitución Política de 1991 y de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (1996), la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Seccionales de dicho Consejo, asumieron las acciones disciplinarias en contra de los llamados funcionarios de la Rama –jueces, magistrados y fiscales- y en contra de los abogados en ejercicio. A su vez, a los jueces y magistrados les corresponde asumir el trámite de los asuntos disciplinarios de los empleados de sus despachos; y con poder prevalente, a la Procuraduría General de la Nación. En otras palabras, la función disciplinaria de los denominados funcionarios judiciales se trasladó de las altas cortes y de los tribunales, que antes lo hacían como superiores jerárquicos, a organismos que no tienen dicha calidad. Igualmente, la función disciplinaria, tradicionalmente de naturaleza administrativa, adquirió, por interpretación constitucional, Sentencias C-417 de 1993 y C-244 de 1996, un carácter de función jurisdiccional.

Según reporte de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[footnoteRef:19], en el periodo de 14 años comprendido entre 1992 y 2006, fueron adelantados un total de 2.424 procesos disciplinarios, en promedio anual 162 procesos, en contra de funcionarios de la Rama Judicial –magistrados, jueces y fiscales-, de los cuales 727 terminaron con multas, 184 con suspensiones, 194 con amonestaciones y 65 con destituciones[footnoteRef:20]. Estas cifras llaman la atención, teniendo en cuenta que a 2006 los servidores judiciales reportados por el Consejo Superior de la Judicatura ascendían a 22.732 (sin Fiscalía), y el número de procesos en los despachos superaba el millón y medio. Para el mismo período, la Sala Disciplinaria adelantó un total de 7.384 procesos en contra de abogados, de los cuales 180 fueron excluidos, 3.165 suspendidos, 3.765 censurados, 274 amonestados y 2.462 absueltos. [19: Informe del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República, 2006-2007.] [20: Informe del Consejo Superior de la Judicatura al Congreso de la República, 2006-2007.]

Aunque en informes posteriores se muestra un aumento en el número de investigaciones y sanciones disciplinarias, existe la creencia de bajas tasas de denuncia y esto se atribuye al temor de ver afectados los intereses de las partes en los procesos y a la falta de mecanismos de protección a quienes denuncian estas prácticas.

De otro lado, al parecer los ciudadanos no cuentan con la información pública suficiente sobre el sistema judicial, ni con los mecanismos y herramientas para presentar quejas, peticiones o incluso denuncias sobre irregularidades o prácticas corruptas dentro del proceso por actores del sistema. De hecho, se ha señalado que no existen canales efectivos ni incentivos que permitan a los actores del sistema judicial, de manera segura y accesible, denunciar anomalías o violación de normas disciplinarias o penales.

Algunos funcionarios judiciales han reconocido que, a pesar del control interno y la gestión de calidad, no existen mecanismos eficaces de monitoreo y seguimiento que permitan el control de las conductas de los funcionarios y empleados de la Rama. Esta debilidad del sistema genera un ambiente proclive a cometer actuaciones irregulares.

Información obtenida en la validación

Además de las cifras o estadísticas sobre el rendimiento de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Seccionales, en las entrevistas realizadas en la fase de validación del Estado del Arte, los expertos señalaron fallas en los sistemas que disciplinan tanto a los magistrados de las Altas cortes, como a los jueces y magistrados de tribunales, a los empleados judiciales y a los abogados en ejercicio, que merecen ser revisados y, eventualmente, reformados.

Los expertos reclamaron una visión ampliada del concepto disciplinario en el sistema judicial, dado que, en él concurren una multiplicidad de actores internos y externos, cuyas eventuales conductas irregulares afectan su calidad y transparencia. En efecto, los entrevistados señalaron que en el fenómeno de la corrupción, necesariamente, existen dos partes implicadas: quien corrompe y quien es corrompido. Por esta razón, en materia disciplinaria, es indispensable mirar en ambos sentidos.

Estos aspectos se desagregaron, así:

1.1 Inconveniencia del origen político de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

1.2 Anotaciones sobre el régimen disciplinario de funcionarios judiciales.

1.3 Anotaciones sobre el régimen disciplinario de empleados judiciales.

1.4 Anotaciones sobre el régimen disciplinario de los abogados.

1.5 Anotaciones sobre la denuncia de irregularidades en la administración de justicia.

1.6 Inconveniencia de la figura de las vigilancias administrativas.

1.1 Inconveniencia del origen político de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

En la fase de validación de los riesgos de corrupción que surgen de los estudios condensados en el documento sobre el Estado del Arte, fue posible observar que existe una marcada tendencia a rechazar el origen político de quiénes ejercen la máxima instancia disciplinaria en la Rama Judicial[footnoteRef:21]. Se juzga inconveniente dicho origen político porque éste puede contaminar el ejercicio de la función disciplinaria y vulnerar los principios de imparcialidad e independencia. [21: Los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son designados por el Congreso de la República de ternas presentadas por el Presidente de la República.]

Igualmente, se anota que el mencionado origen político de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, no solo es un riesgo en el ejercicio de la función disciplinaria, sino también en el ejercicio de otras funciones como es la función nominadora, dado que ésta puede convertirse en una forma clientelista de pagar favores políticos ó retribuciones irregulares por su designación como magistrados. De hecho, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha sido objeto de denuncias públicas sobre el perfil y conductas reprochables de algunos de sus magistrados. Sin embargo, los participantes, en general, estuvieron de acuerdo con que la disciplina de los funcionarios judiciales, debe permanecer en la Rama.

Se propone entonces, una modificación constitucional en el sistema de designación de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así:

Recomendación:

La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura debe estar conformada por ex magistrados de Alta Corte ó de Tribunal, de reputación intachable y excelente trayectoria profesional, elegidos de manera conjunta por un órgano colegiado, integrado por un número específico de magistrados de las Altas Cortes y otro número específico de magistrados de los tribunales de las distintas jurisdicciones.

De otra parte y habida cuenta de que en la actualidad los procesos disciplinarios adelantados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales a los funcionarios judiciales y a los abogados en ejercicio, son de naturaleza judicial y no administrativa, es decir, que materialmente son sentencias y no actos administrativos, los entrevistados estuvieron de acuerdo en la inconveniencia de esta diferenciación por ser violatoria del derecho fundamental a la igualdad frente a los funcionarios de la Rama Ejecutiva y porque esa circunstancia elimina instancias procesales para ejercer el derecho a la defensa. Por lo tanto, propusieron:

Recomendación:

Dar carácter administrativo a las decisiones disciplinarias proferidas en las investigaciones contra funcionarios de la Rama Judicial y contra los abogados en ejercicio.

1.2 Anotaciones sobre el régimen disciplinario de funcionarios judiciales (Magistrados de Alta Corte, Magistrados de Tribunal, Jueces y Fiscales).

En cuanto a la disciplina de los magistrados de Tribunales, jueces y fiscales, una queja recurrente afirma que a los magistrados investigados de los Consejos Seccionales de la Judicatura les falta conocimiento sobre el funcionamiento real de los juzgados y tribunales y sus especialidades en cada jurisdicción, siendo ellos quienes ejercen la función disciplinaria en primera instancia. La carencia de estos conocimientos conduce a que las investigaciones no se ajustan, en todos los casos, a la realidad operativa que se vive en los despachos que administran justicia, lo cual crea una percepción de inseguridad en los funcionarios sobre decisiones disciplinarias erróneas ó injustas que pudieran afectarlos.

Por lo tanto, en cuanto al régimen disciplinario de funcionarios judiciales, los participantes estuvieron de acuerdo con que la función disciplinaria debe ser ejercida por pares, que conozcan la realidad de la administración de justicia de los despachos y las especialidades de las distintas jurisdicciones. Cualquiera que fuera el cuerpo que discipline, éste debería estar integrado por un cuerpo de magistrados o ex magistrados, o por colegas pares.

Por último, los procesos disciplinarios contra magistrados de altas cortes no se adelantan por la inoperancia de la Comisión de Acusaciones de la Cámara, lo cual genera una imagen perniciosa de la Rama Judicial que en sus altos cargos, en la práctica, carecen de control. Esta situación se torna mucho más grave cuando se acusa públicamente a algunos altos magistrados de faltas disciplinarias, como ha ocurrido en los últimos tiempos.

Recomendaciones:

1) En lo posible, la disciplina de funcionarios judiciales debe ser ejercida por colegas o ex colegas pares o equivalentes de quien es juzgado, buscando que esa persona tenga conocimientos y experiencia en la administración de justicia en la misma jurisdicción.