ATTACHMENT 11 - JUSTICIA EN LAS ZONAS CSDI

Tabla de contenido

1. LA JUSTICIA, EL TERRITORIO Y EL PROGRAMA DE ACCESO A LA JUSTICIA EN COLOMBIA

La administración de la justicia en Colombia está ligada a divisiones en el territorio geográfico y social del país.

La estructura nacional general del Estado en Colombia involucra las tres ramas del poder público (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), los Órganos de Control (Contraloría General de la República), Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo) y los Organismos Autónomos (Auditoría General de la República, Banco de la República, Organización Electoral, Corporaciones Autónomas Ambientales, Entes Universitarios Autónomos).

Como veremos, además del poder judicial en cabeza de la Rama Judicial, las ramas legislativa y ejecutiva, en algunos casos, ejercen funciones jurisdiccionales. Además el papel de la colaboración de la rama ejecutiva respecto de la jurisdiccional es de de especial relevancia ésta última para la actuación del Programa de Acceso a la Justicia en municipios de Colombia.

1.1. La rama ejecutiva y el territorio administrativo[footnoteRef:1] [1: En este numeral se tomó como referente el texto de Ladino Orjuela, Wilson Hernando. Organización del Estado Colombiano y formas organizativas del Estad a nivel territorial. Escuela Superior de Administración Pública ESAP. 2008.]

Además del nivel nacional de la organización de un Estado unitario, la Constitución Política define una organización territorial resultado de un conjunto de entidades que conforman los Departamentos, los Distritos, los Municipios y los Resguardos Indígenas.

Esta organización garantiza la descentralización, esto es, la cesión del poder ejecutivo desde el nivel nacional, hacia los niveles sub-nacionales y territoriales de organización del Estado.

La Constitución Política establece un criterio general para la distribución de competencias entre los niveles de la organización Administrativa, indicando que la Nación velará por el ejercicio de las relaciones internacionales y la defensa nacional, de la soberanía, la seguridad y la justicia e invertirá en la infraestructura nacional y normalizará y regulará la prestación de servicios. Los departamentos velarán por el medio ambiente e invertirán en obras de interés regional, supervisarán y controlarán la prestación de los servicios que hagan los municipios y estos prestarán los servicios básicos al ciudadano, velarán por la seguridad local y efectuarán inversiones que podrán ser cofinanciadas por la Nación y los Departamentos en la infraestructura básica local.[footnoteRef:2] [2: Ladino Orjuela, Wilson Hernando. Óp. Cit. Página 35.]

Luego del nivel nacional, la primera división administrativa y política la conforman 32 departamentos, gobernados desde sus respectivas ciudades capitales, y un Distrito Capital, Bogotá.

Esta organización garantiza la descentralización, esto es, el traslado de competencia del poder ejecutivo desde el nivel nacional, hacia el nivel descentralizado, representado por los Entes Territoriales (Departamentos, Distritos y Municipios) y las entidades adscritas a los mismos. Según la Constitución (Art. 298):

Los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución.

Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.

Bogotá, a diferencia de los demás Distritos, no responde a la autoridad del Departamento dentro del cual se encuentra geográficamente, Cundinamarca, porque posee el mismo nivel administrativo de un departamento. Los demás distritos especiales funcionan de manera similar a los municipios.

También encontramos en el ordenamiento territorial las Áreas Metropolitanas, definidas por el Art. 319 de la Constitución Política:

Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

Los Distritos comparten la característica de ser centros urbanos de importancia nacional. Colombia consta de seis distritos reconocidos:

· Distrito Capital de Bogotá

· Distrito Especial, industrial y portuario de Barranquilla

· Distrito Especial, turístico y cultural de Cartagena

· Distrito Turístico, cultural e histórico de Santa Marta

· Distrito Especial, industrial, portuario, biodiverso y eco-turístico de Buenaventura

· Distrito Especial, industrial, portuario, biodiverso y eco-turístico de Tumaco[footnoteRef:3] [3: Recientemente considerado Distrito, por el Acto legislativo 02 de 2007.]

Las Áreas facilitan la integración subregional de municipios pero no ejercen autoridad sobre ellos: son los municipios y sus Concejos quienes definen las atribuciones, financiación y autoridades de las Áreas Metropolitanas. Las siete Áreas existentes en Colombia reconocen procesos de integración de zonas urbanas por crecimiento y relaciones de la población. Son ellas:

· Área Metropolitana de Barranquilla

· Área Metropolitana de Bucaramanga

· Área Metropolitana del Valle de Aburra (incluye a Medellín, la segunda ciudad más grande de Colombia)

· Área Metropolitana del Centro Occidente (alrededor de Pereira)

· Área Metropolitana de Cúcuta

· Área Metropolitana de Valledupar

· Área Metropolitana de Popayán

Finalmente, encontramos a los municipios, que son la menor unidad administrativa dentro de los departamentos. Como lo señala el Art. 1, de la Ley 136 de 1994:

El municipio es la entidad territorial fundamental de la división política administrativa del Estado colombiano, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la Ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.

Cada municipio posee una cabecera municipal, también denominada cabecera urbana, por el uso que en ella se da al suelo y por densidad de habitantes. La cabecera es una población que suele llevar el mismo nombre del municipio y funciona como su capital.

La zona rural de un municipio se divide en corregimientos municipales y éstos en veredas. Las zonas urbanas o cabeceras municipales se dividen en barrios. Algunas cabeceras de grandes ciudades se dividen en comunas o, exclusivamente para Bogotá, en localidades. En ambos casos estas divisiones agrupan barrios.

En algunos departamentos existe la figura de los corregimientos departamentales, que no son jurisdicción de ningún municipio. Corresponden a un poblado y sus alrededores. Este tipo de división se localiza exclusivamente en los Departamentos de Amazonas, Vaupés y Guainía. Existen 20 Corregimientos Departamentales en el País.

A su vez, en algunos municipios existe la figura territorial de Inspecciones de Policía. La Inspección es una designación heredada de antiguas nominaciones de la colonización de zonas de selva. El nombre se aplica a una población y su campo circundante, que no alcanza la categoría de municipio y es, generalmente, más pequeña que un corregimiento. Esta denominación no debe confundirse con la dependencia Administrativa Municipal e instancia del mismo nombre, que ejerce jurisdicción sobre un determinado territorio municipal, urbano o rural y que depende del departamento o del municipio.

Con base en la descentralización de la administración pública del país, cada departamento y cada municipio tienen su propia organización: poder ejecutivo, órgano coadministrador y poder judicial desconcentrado, esto es, que depende de un centro, pero presta servicios a una región o localidad, como es el caso de los juzgados.

El poder ejecutivo está a cargo, en el Departamento del Gobernador y en el municipio del Alcalde; ambos son elegidos por voto popular para un período de 4 años. El Gobernador y el Alcalde nombran su equipo de gobierno, compuestos por sus secretarios.

El poder coadministrador en el Departamento está a cargo de la Asamblea Departamental, cuyos integrantes se denominan Diputados. En el municipio, tal poder está a cargo del Concejo Municipal. Tanto los Diputados como los Concejales son elegidos por voto popular para el mismo período que los Gobernadores y Alcaldes. Se les denomina coadministradores porque no son legisladores y, aunque se asemejan a la rama legislativa dado que ejercen control político, solamente reglamentan mediante Ordenanzas en el caso de las Asambleas y mediante Acuerdos en el caso de los Concejos, en ejercicio de las funciones que tienen Departamentos y Municipios por Constitución y por Ley.

Tanto los Gobernadores como los Alcaldes, Diputados, Concejales, Corregidores, Inspectores de Policía y otros servidores públicos del orden Departamental, Distrital, Metropolitano y Municipal, pueden ejercer excepcionalmente funciones en justicia[footnoteRef:4]. Sin embargo, el poder judicial radica en la Rama Judicial. [4: Dice el art. 116 de la Constitución que “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.”]

1.2. La Rama Judicial y el territorio según jurisdicción

El Poder Judicial de Colombia lo ejerce la Rama Judicial, que está conformada por los juzgados, los tribunales y las llamadas Altas Cortes, y por la Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación es la entidad encargada del ejercicio de la acción penal; por ende, investiga los hechos que lleguen a su conocimiento y que revistan las características de delito y posteriormente acusa. La estructura de esta entidad consta del Fiscal General de la nación, el Vice fiscal general de la nación, y los Fiscales Delegados que pueden tener competencia en todo el territorio nacional, y la que la ley les asigne en razón del territorio, ostentando de esta manera la calidad de “fiscales locales, seccionales y especializados” y una o varias unidades delegadas ante la Corte Suprema de Justicia. El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia de una terna de candidatos enviada por el Presidente[footnoteRef:5]. [5: Constitución Política de Colombia, Artículo 249]

Las Altas Cortes están en la cúpula del poder judicial de Colombia por mandato de la Constitución. Todas están físicamente ubicadas en el Palacio de Justicia en la Plaza de Bolívar, centro del poder del Estado, en Bogotá. Las Altas Cortes son:

· La Corte Constitucional, encargada de la guarda de la Constitución Política de Colombia; decide sobre la constitucionalidad de leyes o decretos con fuerza de tales y revisa los fallos de tutela. Está conformada por nueve magistrados que ejercen su labor por un periodo de ocho años.

· La Corte Suprema de Justicia es cabeza de la jurisdicción ordinaria (que comprende asuntos civiles, de familia, laborales y penales), juzga al Presidente y a los altos funcionarios, investiga y juzga a los miembros del Congreso y conoce de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno. La conforman veintitrés magistrados que ejercen períodos de ocho años. Se divide en tres salas de casación (Civil-Agraria, Laboral y Penal).

· El Consejo de Estado regula los conflictos entre los particulares y el Estado, y las relaciones del Estado con otros. Según la Ley 1285 del año 2009, lo conforman treinta y un magistrados que ejercen durante ocho años.

· El Consejo Superior de la Judicatura administra los recursos de la Rama Judicial y regula la conducta y función de los abogados litigantes y de los funcionarios de la Rama Judicial. Lo conforman trece magistrados.

Por la naturaleza del Programa de Acceso a la Justicia de la USAID, es de especial interés la Jurisdicción Ordinaria. Ella opera mediante el siguiente esquema:

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL

SALA DE CASACIÓN CIVIL Y AGRARIA

SALA CIVIL

SALA LABORAL

SALA FAMILIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

SALA DE CASACIÓN PENAL

SALA PENAL

Juzgado Civil del circuito Juzgado Promiscuo del Circuito Juzgado Laboral del circuito Juzgado de Familia Juzgado Penal del Circuito Juzgado Civil municipal Juzgado Penal municipal Juzgado Promiscuo municipal

TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL…

Los Distritos Judiciales son divisiones del territorio que no siempre coinciden con la división político-administrativa del país. No deben confundirse con los Distritos Administrativos que corresponden a grandes zonas urbanas.

Se denominan Distritos Judiciales territorios cobijados por un Tribunal Superior. Fueron creados con la finalidad de desconcentrar los servicios de justicia y se encuentran compuestos por uno o varios Circuitos Judiciales.

A su vez, los Circuitos Judiciales se definen por cobertura de juzgados, como puede verse en el gráfico anterior. Estos Circuitos se encuentran compuestos de Juzgados Municipales (en materia civil, penal y mediante juzgados promiscuos). Dentro de un Circuito judicial pueden encontrarse uno o varios municipios.

El mapa judicial no responde de manera exacta al mapa del territorio. En un municipio pueden tener sede varios Tribunales, o ninguno. Las divisiones responden a las necesidades judiciales, para los asuntos de atención cotidiana, existen delegaciones de jurisdicción.

1.3. La justicia y las jurisdicciones

Como hemos visto, la función jurisdiccional es competencia de la Rama Judicial, representada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces. Esta función se centra en el derecho a la justicia, más exactamente en administrar justicia, entendida por la Corte Constitucional en Sentencia C-242/97 como la facultad de:

(…) garantizar que una persona investida de autoridad pública y con el poder del Estado para hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera responsable, imparcial, independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los conflictos que surjan entre las personas en general, en virtud de los cuales se discute la titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, consagrado por el ordenamiento jurídico vigente.

Ahora bien, como excepción, la Rama Legislativa y Ejecutiva también pueden ejercer función jurisdiccional. Función que está consagrada en el Artículo 116 de la Carta Política de 1991:

La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.

El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales.

Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.

Por ello, aunque la función jurisdiccional recae directamente sobre la Rama Judicial, excepcionalmente puede ser ejercida por la rama legislativa. Ejemplo de la excepcionalidad es la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes del Congreso de la República, y particulares que ejercen funciones jurisdiccionales en Tribunales de Arbitramento, o como Conciliadores en Equidad.

Los Alcaldes y Gobernadores que, como vimos, son las máximas autoridades administrativas en su respectivo nivel territorial, administran justicia al estar expresamente facultados por medio de leyes de la República. Para ejemplificar la administración de justicia en cabeza de los Alcaldes, podemos citar el caso de las autoridades de policía:

El titular originario de la función jurisdiccional es la Rama Judicial, sin embargo, en consonancia con el principio de colaboración armónica de las ramas del poder público para la realización de los fines del estado la Constitución Política prevé que excepcionalmente la ley puede asignar tal atribución a las autoridades administrativas. Esa competencia de orden jurisdiccional fue asignada por la ley a las autoridades de policía, representadas por el alcalde, los inspectores de policía y los corregidores, cuando adelantan juicios civiles de policía en el trámite de las acciones policivas de amparo posesorio o de mera tenencia y la de lanzamiento por ocupación de hecho, cuya finalidad está circunscrita a proteger al poseedor que ha sido perturbado en el ejercicio de su derecho (…).[footnoteRef:6] [6: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón, 1 de noviembre de 2007.]

Por su parte, de manera general, los Concejos y las Asambleas tienen funciones relacionadas con la administración de justicia a la que se hizo referencia antes. A manera de ejemplo de tales funciones en cabeza de los Concejos podemos citar las que se derivan del Artículo 272 de la Constitución Política, que faculta a los Concejos para organizar la Contraloría municipal y elegir Contralor; o las que son consecuencia del Artículo 313 de la Constitución, que le permiten elegir Personero. Estas son funciones que impactan la función jurisdiccional, en la medida en que sin la elección de dichos funcionarios se estarían imponiendo barreras al acceso a la justicia.

Adicionalmente, el ordenamiento colombiano reconoce otras jurisdicciones como la indígena.

De esta manera tenemos un panorama de la oferta de servicios de justicia y de operadores de justicia en los territorios, donde, dependiendo de las divisiones administrativas, de la dimensión de la población, de los recursos de los municipios, de las necesidades en materia judicial y de la participación de los ciudadanos en la justicia, habrá mayor o menor respuesta y acceso a la justicia.[footnoteRef:7] De allí que buena parte de las acciones y proyectos del Programa de Acceso a la Justicia de USAID se centren en ampliar los servicios en municipios donde la necesidad de ellos es manifiesta, haciendo uso de todas las posibilidades. [7: Para consultar las obligaciones en justicia de Alcaldes, Concejales, Gobernadores y Diputados, ver Anexo 1.]

Finalmente, es importante anotar que, con base en las posibilidades dadas por el ordenamiento jurídico y territorial, un ciudadano puede acceder a justicia formal, cuyo referente es la norma, o a justicia no formal, cuyo referente es el uso y la costumbre.

De la justicia formal son ejemplos la Rama Judicial, autoridad administrativa dependiente de Departamentos o Municipios, autoridad indígena o autoridad afrocolombiana, centros de conciliación en derecho o árbitros en derecho. De la justicia no formal, los Jueces de Paz, conciliadores en equidad, árbitros en equidad y mediadores. En ambas líneas trabaja el Programa de Acceso a la Justicia de la USAID.

2. INTERVENCIÓN EN TERRITORIOS CSDI

2.1. Objetivo de la intervención del Programa de Acceso a la Justicia en municipios CSDI

El Programa de Acceso a la Justicia busca asegurar el acceso a los servicios legales, mejorar el acceso a la justicia, contribuir a establecer un sistema de justicia funcional y reducir la impunidad, especialmente para los ciudadanos y ciudadanas que viven en zonas rurales y marginales de Colombia, seriamente afectadas por la violencia.[footnoteRef:8] [8: Ver Contrato AID-DFD-I-00-04-00175, entre USAID y MSD. Orden de trabajo AID - 514]

Por esta razón, el Programa de Acceso a la Justicia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) se ha concentrado en zonas definidas por la Iniciativa de Desarrollo Estratégico para Colombia (CSDI, por sus siglas en inglés), iniciativa del Gobierno de los Estados Unidos que se opera como contraparte del Plan Nacional de Consolidación del Gobierno Colombiano, permitiendo la correspondencia con las zonas definidas por el Gobierno colombiano como de Consolidación.

El Programa de Acceso a la Justicia, en permanente coordinación con el Gobierno Colombiano y el Sector Justicia y Organizaciones de la Sociedad Civil, se concentra en apoyar los programas nacionales, regionales (departamentales) y locales (municipales) que mejoren servicios de justicia formal y no formal, desarrollen e implementen políticas para fortalecer el sector justicia, y apoyen a los ciudadanos que abogan por mejores servicios de justicia, con especial atención a las zonas CSDI.

En el diseño del Programa de Acceso a la Justicia de USAID,[footnoteRef:9] se establecieron como retos del país en tales zonas, el fortalecimiento de la legitimidad, credibilidad y eficacia de los sistemas de justicia formal y no formal. Se consideró como punto de partida la eventual debilidad y, en algunos casos, ineficiencia de las entidades gubernamentales en los municipios seleccionados y de manera especial en sus zonas rurales, resultado de factores diversos tales como la prolongada violencia, la impunidad y la cultura de ilegalidad de los ciudadanos. [9: Ibíd.]

Con base en estadísticas de público conocimiento, puede afirmarse que existen dos países en Colombia: uno que provee servicios de salud, educación y justicia a la mayor parte de sus ciudadanos y, otro en el cual no se suplen los servicios públicos básicos que deberían estar disponibles para todos los ciudadanos.

Con frecuencia, en los municipios de esta segunda Colombia, las entidades e instituciones de justicia son débiles o están ausentes. Allí, es usual que, a pesar de sus esfuerzos, las autoridades locales no se encuentren suficientemente preparadas para cumplir con todas sus obligaciones, lo cual se traduce en administraciones que requieren ser fortalecidas para garantizar los derechos constitucionales de sus residentes en aspectos tales como oferta de servicios públicos, acceso a la justicia y respeto, y vigencia de los derechos humanos.

Muchas de las municipalidades CSDI han sido recientemente recuperadas de la influencia y afectación de los grupos ilegalmente armados, que incluso, en algunos casos, han llegado a influir cargos gubernamentales. Los ciudadanos que residen en tales municipios se han adaptado a condiciones altamente inseguras y su experiencia de cultura de gobierno democrático y de respeto por la ley está seriamente afectada por la experiencia de un pasado de violencia.

Este tipo de problemas han propiciado una desconfianza mutua entre los ciudadanos y sus gobiernos, un ciclo que debe romperse como paso previo para que la democracia, la gobernabilidad, el imperio de la ley y la presencia del Estado se puedan consolidar.

Por ello, el Programa de Acceso a la Justicia de la USAID se inscribe en el objetivo mayor de la misión, de fortalecer la gobernabilidad democrática y el respeto a los derechos humanos, siendo su contribución principal aumentar el acceso a la justicia.

Dada la diferencia de barreras en el acceso a la justicia de los ciudadanos en los municipios CSDI viven, respecto a los municipios de la Colombia ya totalmente consolidada, se considera que un enfoque focalizado geográficamente es la manera más efectiva de llevar los servicios del Estado a regiones en conflicto o en periodo de transición hacia una paz duradera.

Es en este sentido que las zonas CSDI se consideran geográfica, política y culturalmente diferentes a aquellas donde la USAID ha enfocado programas previos de fortalecimiento de la justicia. Adicional a esta diferencia, consonante con el deseo de inclusión de los tradicionalmente excluidos, desde el diseño del Programa de Acceso a la Justicia, se consideró relevante dentro de tales zonas CSDI, trabajar con poblaciones aún marginadas, como son las mujeres, los y las jóvenes, los discapacitados, la comunidad LGBT y los grupos étnicos minoritarios que se encuentran a menudo un acceso equitativo a la justicia un desafío particular.

Por su parte, el Plan Nacional de Consolidación Sostenible en Colombia es “un proceso coordinado, progresivo e irreversible, por medio del cual se busca afianzar la articulación de los esfuerzos estatales para garantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que permita el fortalecimiento de las instituciones democráticas, en beneficio del libre ejercicio de los derechos ciudadanos y de la generación de condiciones para su desarrollo humano.”[footnoteRef:10] [10: Plan Nacional de Consolidación. Reporte ejecutivo del Plan Nacional de Consolidación. Centro de Coordinación de Acción Integral. 2010. Página 8.]

El enfoque de integración de esfuerzos para la Consolidación Sostenible se basa en “la armonización y sincronización de las acciones del Estado en el territorio en función de la dinámica de la recuperación de la seguridad territorial, que corresponde a la Fuerza Pública para neutralizar la amenaza contra la institucionalidad democrática; protección al ciudadano con el fin de garantizar el ejercicio pleno de sus derechos, que es responsabilidad de la Policía Nacional y el sistema judicial; y desarrollo económico, social, cultural e institucional, que corresponde a la acción integral del Estado para promover el desarrollo humano.”[footnoteRef:11] Esta acción implica una secuencia en el tiempo, según las condiciones de cada parte del territorio. Según el lugar en la secuencia, se configuran tres tipos de zonas que reflejan la dinámica territorial del proceso de consolidación, y que corresponden a las fases en las que se desarrollará el Plan Nacional de Consolidación (ver gráfico abajo). [11: Ibíd. Página 9]

Para lograr la consolidación sostenible en las zonas focalizadas, el Plan de Consolidación Sostenible establece cuatro fases de intervención. Para tres de ellas hace uso del símil con un semáforo donde el color rojo indica situación de riesgo, el amarillo de alerta y el verde de posibilidad de desarrollo de las acciones sin dificultades:

· Fase 0: Alistamiento. En esta primera fase se crean los Centros de Coordinación Regional (CCR) y se elaboran los Planes de Acción Regional, que orientan la implementación de la estrategia.

Fases y Composición del Plan Nacional de Consolidación territorial

Fuente: Plan Nacional de Consolidación. Reporte ejecutivo Plan Nacional de Consolidación. Centro de Coordinación de Acción Integral. 2010. Página 10.

· Fase 1: Recuperación. El Estado adelanta operaciones enfocadas a la recuperación de la seguridad territorial, dirigidas a mitigar los efectos de la confrontación armada sobre la población civil, con el fin de protegerla. Se pone en marcha en aquellas zonas en las cuales existe una alta amenaza insurgente o terrorista, ausencia institucional y dependencia de la población de economías ilícitas.

· Fase 2: Transición. A medida que se va estableciendo el control territorial por parte del Estado, la intensidad del esfuerzo militar se sustituye por la presencia permanente de la Policía Nacional y por el acceso a la justicia. Al mismo tiempo se va haciendo efectiva la presencia de instituciones públicas y privadas, con el fin de dinamizar el desarrollo social y económico, empezando con la atención a las necesidades inmediatas de la población.

· Fase 3: Estabilización. Esta fase conlleva la integración de esfuerzos para promover la presencia integral y permanente del Estado Social de Derecho en el territorio, con el fin de crear las condiciones necesarias para consolidar una economía que garantice un mayor nivel de bienestar, una sociedad más igualitaria y solidaria, compuesta por ciudadanos libres y responsables y un Estado eficiente al servicio de la ciudadanía.

Como puede verse, la intervención en justicia es prioridad desde la Fase 2 y, en consecuencia, se adelanta en municipios considerados amarillos o verdes por los analistas del respectivo Centro de Coordinación Regional del Plan Nacional de Consolidación.

Componentes del Plan Nacional de Consolidación

Fuente: Plan Nacional de Consolidación. Reporte ejecutivo Plan Nacional de Consolidación. Centro de Coordinación de Acción Integral. 2010. Página 11.

2.2. Municipios, corregimientos y veredas donde interviene el Programa de Acceso a la Justicia

El País

De las 15 zonas del Plan Nacional de Consolidación, el Programa de Acceso a la Justicia de USAID trabaja en 4: Bajo Cauca Antioqueño, Meta, Montes de María y Nariño.

En el siguiente mapa se indican con verde las municipalidades cuyas cabeceras constituyen el foco de intervención del Programa de Acceso a la Justicia. El mapa también muestra presencia de proyectos del Programa de Acceso a la Justicia de USAID por fuera de las 4 zonas de consolidación antes enunciadas. Para la intervención en las 4 zonas y en los respectivos municipios, el Programa de Acceso a la Justicia ha creado oficinas regionales cuyas sedes se indican en los recuadros donde se relacionan las principales inversiones dentro de la zona, a febrero de 2011.

Las Regiones

Con base en acuerdos con el Plan Nacional de Consolidación y con los Centros de Coordinación Regional de cada una de estas zonas, USAID establecieron como foco de acción 23 cabeceras municipales consideradas “amarillas”, y algunos de sus corregimientos y veredas.

Por zona los municipios con sus respectivas cabeceras y veredas son:

BAJO CAUCA ANTIOQUEÑO

MUNICIPIO

META

MONTES DE MARÍA

Sucre Bolívar

NARIÑO

Policarpa El Rosario Leiva Pasto

TUMACO

Tumaco

Bajo Mira 49 veredas (Zonas 1 Y 2), Consejos Comunitarios por definir

Rescate de las Varas

2.3. Aspectos generales de los municipios donde interviene el Programa de Acceso a la Justicia

Las cuatro zonas seleccionadas por USAID para implementar su Programa de Acceso a la Justicia, cubren a 21 municipios CSDI de 5 diferentes Departamentos. El listado del total de municipios es:

Demografía en los 21 municipios de intervención, distribución y efectos fiscales (categorización)

30-jun-2005 Población cabecera 30-jun-2005 Población rural (resto) 30-jun-2005

Fuentes: DANE, Censo 2005 para Demografía; Para categorización, Ministerio de la Cultura, página web http://www.mincultura.gov.co/index.php?idcategoria=6270

Como puede verse en la tabla anterior, la mayor parte de los municipios a intervenir (el 81%) tienen menos de 70.000 habitantes y, en más de la mitad de ellos la población rural (57,14%) supera la urbana.

Los retos para atender las necesidades en justicia de municipios donde su población es en alta medida rural, son mayores al considerar las posibilidades de municipios tienen en el sistema general de participaciones.

Para entender la anterior afirmación, hay que tener presente que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las Entidades Territoriales para la financiación de los servicios de educación, salud y propósito general. Las competencias de tales entidades con relación a este régimen de participaciones están definidas en la ley 715 de 2001.

El 81% de los municipios en los que trabaja el Programa de Acceso a la Justicia de USAID tienen la clasificación más baja en el monto de transferencias que reciben de la Nación por razones de población y de ingresos anuales. Los limitados ingresos y las condiciones de la población conducen a que exista un número reducido de funcionarios municipales, con lo cual se afectan directamente los servicios de justicia que presta el personal de la administración pública como Inspectores Municipales, Comisarios de Familia, Corregidores y Personeros.

Para conocer las características específicas de cada municipio donde el Programa de Acceso a la Justicia de USAID tiene acciones, puede consultarse el Anexo 2, que presenta datos publicados por el Departamento Nacional de Planeación.

3. EL ACCESO A LA JUSTICIA Y LAS BARRERAS AL ACCESO

El acceso a la justicia se puede definir como el derecho de las personas, sin distinción de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideología política o creencias religiosas, a obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas, con resultados que tengan validez ante terceros.

El acceso a la justicia es un concepto que hace referencia a las posibilidades de las personas de obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas y cuyo ámbito material de aplicación se delimita mediante el análisis del conjunto de derechos de los ciudadanos y la valoración de la naturaleza y extensión de la actividad pública y de los mecanismos o instrumentos jurídicos necesarios para garantizarlos.[footnoteRef:12] [12: PNUD, Manual de políticas públicas para el acceso a la justicia, América Latina y el Caribe. 2005. Página 3.]

Además, un buen nivel de acceso a la justicia exige la respuesta oportuna y en condiciones de igualdad en el acceso a los servicios jurídicos.

A continuación se mencionan las manifestaciones de las barreras para el acceso a la justicia documentadas al iniciar el Programa de Acceso a la Justicia de la USAID actividades en las regiones (enero 2011), recolectadas directamente por sus consultores en terreno. Estas barreras afectan las posibilidades reales que definen la vigencia del derecho al acceso a la justicia.

Dentro de las barreras registradas a la fecha por el Programa de Acceso a la Justicia en el país, se destacan las siguientes:

· Barreras históricas como la necesidad no atendida de descentralización y eficiente desconcentración de la justicia, la resistencia que a veces se observa en la burocracia estatal para facilitar el acceso, las secuelas de una violencia prolongada y la ausencia del Estado e ilegitimidad del Estado.

· Barreras económicas que son las propias de los costos procesales adicionales a los estrictamente legales (honorarios de abogados y peritos, pago de expensas, notificaciones, etc.) y de los costos indirectos de la justicia (transporte, alojamiento, alimentación cuando los pobladores de regiones rurales deben desplazarse a centros urbanos).

· Barreras de lengua y lenguaje, como son no hablar la lengua predominante en Colombia, el castellano, la persistencia de un Estado monolingüe y la ausencia de traductores, el no entender el lenguaje especializado de abogados u otros intervinientes en el acceso a la justicia y, finalmente, las diferencias de dialecto que inciden en la exposición y comprensión de argumentos y necesidades de los interesados.

· Barreras geográficas, propias de las distancias, los medios y vías de comunicación, y el trazado de las jurisdicciones, incluyendo la diferencia entre el ámbito urbano y el rural.

· Barreras culturales, como los enfrentamientos entre la justicia formal y la no formal, la persistencia de una cultura monista frente a un país multicultural, la manera en que se forman los abogados y el choque cultural al acceder a la justicia.

· Barreras por discriminación por raza, lengua, sexo, género, condición económica, susceptibles de encontrarse en todos los rangos de operadores y autoridades de justicia.

· Barreras por indocumentación, propias de percibir la identidad como un derecho a considerarla una obligación por lo cual se posterga, no se reclama o evade, y de las derivadas del costo de la documentación, teniendo en cuenta los cambios frecuentes en los documentos básicos de identificación.

· Barreras por ausencia de información, verificables en la ausencia de información, formación y conocimiento para los ciudadanos y en la ausencia de información sobre las zonas para los operadores y autoridades del sistema de justicia.

· Barreras por inseguridad, propias de la desprotección de víctimas, autoridades, imputados, familias de procesados y condenados.

· Barreras por insuficiente o inapropiada oferta justicia, visible en la reducida disponibilidad de oficinas, funcionarios y demoras en la respuesta esperada, en la existencia de comunicaciones costosas, ineficientes y frágiles, en que los valores y principios que guían el funcionamiento del sistema de justicia no siempre responden a la superación de barreras y en que las formas de coordinación interinstitucional no son siempre las más óptimas.

La mención de estas barreras no pretende desconocer los esfuerzos del gobierno nacional y los locales, ni de entidades del sector privado y la sociedad civil que han trabajado y continúan trabajando para superarlas Municipio de Zaragoza, Departamento de Antioquia 23 de noviembre de 2010 Parque principal de la cabecera municipal

Actividad: diagnóstico para Línea de Base, grupo de la ASOCOMUNAL del Municipio de Zaragoza

Las barreras se expresan en situaciones que indican una dificultad en el momento en que se realizó la medición. Al comparar las regiones, encontramos trece situaciones comunes, que impactan con distinta capacidad, al acceso a la justicia en cada región. Son ellas:

· Percepción de desconfianza, ilegitimidad y, en algunos casos, ilegalidad, de los servicios de justicia

· Percepción inoperancia de la justicia en los asuntos no penales (concentración en temas de alto impacto mediático)

· Ausencia de servicios para las zonas rurales

· Desatención de los derechos de las poblaciones de especial protección

· Altos costos para el acceso real de las poblaciones más vulnerables a los servicios

· Ausencia de información sobre acceso a la justicia

· Persistencia de marcos culturales de ilegalidad en las relaciones cotidianas (contratos laborales, de arrendamiento, de servicios)

· Persistencia de la cultura de la ilegalidad (la norma no opera como regulador ni referente en las relaciones sociales)

· Ausencia de coordinación de los operadores y autoridades de justicia

· Ausencia de recursos locales para asuntos de conflictividad cotidiana (municipios categorías 5 y 6)

· Ausencia de mecanismos de representación legal para los más pobres (Universidades fuera del territorio)

· Nuevas necesidades jurídicas (justicia transicional)

· Inseguridad

A continuación se presentan las barreras más visibles en las regiones donde el Programa de Acceso a la Justicia tiene equipos regionales, destacando las situaciones constitutivas de estas barreras. Cada situación se explica a través de datos y ejemplos, en la mayor parte de los casos, registrados en el trabajo diagnóstico en fuente primaria, adelantado por los equipos Regionales. Estas zonas son las siguientes:

· Bajo Cauca

· Meta

· Montes de María

· Nariño

· Tumaco[footnoteRef:13] [13: Por la naturaleza de los hallazgos, se considera a Tumaco como una región independiente de Nariño, por lo cual se relacionan 5 zonas.]

3.1. Bajo Cauca

Municipio de Nechí, Taller de diagnóstico 12 de enero de 2011. Actividad: Construcción participativa de mapa de la comunidad, dentro del diagnóstico para Línea de Base

Barreras Históricas

· Situación 1: La región depende de dos centros, Medellín y Bogotá, lo cual refuerza la ausencia parcial de servicios básicos por municipio, y de servicios complementarios en la región. No existe un fiscal por municipio, ni suficientes peritos[footnoteRef:14], ni acceso inmediato a un laboratorio de criminalística en la zona. [14: En el proceso judicial colombiano, el perito es un experto que testifica en el juicio sobre alguna materia de la ciencia, la técnica o la experiencia en la cual es especialmente versado. ]

Existen dos circuitos judiciales:[footnoteRef:15] [15: Para una definición de circuito judicial, ver numeral 1.2. del presente documento.]

· Caucasia, que cubre los municipios de Cáceres, Tarazá y Nechí (e incluso Ituango, Briceño y Valdivia, municipios del Norte de Antioquia), y otro en

· El Bagre, que abarca los municipios de El Bagre y Zaragoza.

Dentro de cada circuito los jueces y sus despachos se desplazan los fines de semana entre municipios que componen el circuito para reemplazarse, por razón de sus descansos.

Esta situación es preocupante puesto que, en cumplimiento del Habeas Corpus,[footnoteRef:16] cuando una persona es capturada por la presunta comisión de un delito, debe ser presentada ante un Juez de Control de Garantías dentro de un periodo máximo de 36 horas posteriores a su captura. Por ello, existen casos que deben resolverse de manera inmediata, sin importar si es un fin de semana. Por ejemplo, en los casos de capturas un día viernes, si la siguiente semana empieza con un día festivo, la presentación del capturado ante el Juez respectivo debe realizarse en un día no hábil: sábado, domingo o lunes festivo. [16: Constitución Política de Colombia, Artículo 30. “Quien estuviere privado de su libertad, y creyere estarlo ilegalmente, tiene derecho a invocar ante cualquier autoridad judicial, en todo tiempo, por sí o por interpuesta persona, el Habeas Corpus, el cual debe resolverse en el término de treinta y seis horas.” ]

Adicionalmente, en ocasiones, los jueces limitan algunas pruebas para evitar envíos y requerimientos a Medellín. En esta ciudad se procesan pruebas de ADN, se envían solicitudes de valoraciones psiquiátricas y psicología forense, se envían solicitudes de grafología, casos de peritazgo en accidentes con defunción y las búsquedas selectivas en bases de datos. A su vez, envían a Bogotá solicitudes de valoraciones psiquiátricas y otras búsquedas selectivas en bases de datos

· Situación 2: En la práctica cotidiana de los operadores de justicia no se ha incorporado jurisprudencia ni los cambios normativos en materia de enfoque diferencial[footnoteRef:17], facilitando [17: “La perspectiva diferencial orienta a las entidades a garantizar la atención específica y diferente a los desplazados étnicos y las poblaciones con características de mayor vulnerabilidad como las personas con discapacidad, niños, niñas, mujeres y jóvenes que han vivido o están enfrentando condiciones adversas y desventajosas producidas por el desplazamiento y el conflicto armado, en comparación con el resto de la población. La diferenciación especifica a las mujeres porque tradicionalmente han sido tratadas en condiciones de desventaja frente a los hombres. A los niños, niñas y jóvenes porque se encuentran en condiciones de indefensión e inadecuadas para sus procesos de socialización en la cultura, debilitándoseles su desarrollo físico y sicológico. Para estas poblaciones se les reconoce el derecho a la atención preferencial y diferencial con criterios y acciones de equidad que tiendan a compensar las desventajas” Suárez, T. Atención Diferencial. Documento de trabajo. Ministerio de la Protección social, Dirección General de Promoción Social. Bogotá, 2010.] desconocimiento de los procedimientos para aplicar enfoque diferencial, y la no adecuación de sus despachos para recibir a personas pertenecientes a grupos poblacionales de especial protección.

Según datos de la Red Unidos,[footnoteRef:18] en el Bajo Cauca hay 5.353 personas en situación de discapacidad (2.15% del total de la población). Pese a lo anterior: [18: “La Red Unidos (Antes denominada Red Juntos) es la estrategia del Estado Colombiano para la reducción de la pobreza extrema en la que participan 19 entidades del sector público. Este es el mecanismo central para cumplir ampliamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El objetivo general de Unidos es mejorar las condiciones de vida de un millón quinientas mil familias pertenecientes al nivel 1 del SISBÉN y en situación de desplazamiento, a través de la prestación integral de los servicios sociales de forma preferente y de una modalidad de acompañamiento familiar individualizado llevado a cabo por la figura de los Cogestores Sociales.” Página web del Ministerio de la Protección Social: www.minproteccionsocial.gov.co

· No hay intérpretes para personas con disfuncionalidad auditiva y visual (ejemplo: sordos o ciegos).

· No se han adelantado adecuaciones en los edificios públicos para personas con diversidad funcional motriz ni para personas con disfuncionalidad visual (ninguno tiene lectura braille, ni siquiera las Casas de Justicia).

En general se registra desatención a derechos de poblaciones de especial protección por razones como las siguientes:

· No hay traductores para pueblo Embera Katío[footnoteRef:19] (ver adelante barrera de lengua y lenguaje) [19: Los Embera Katío son un pueblo indígena ampliamente diseminados en el País, con fuerte presencia en el Bajo Cauca Antioqueño, que, a diferencia de los otros dos pueblos indígenas de la región (Embera Chamí y Senúes), conservan su lengua. “Pertenecientes al grupo de los chocoes. El pueblo indígena Embera está diseminado a lo largo del litoral Pacífico, con un patrón de asentamiento caracterizado por la dispersión, en ámbitos geográficos propios de la selva tropical húmeda. Es así como están distribuidos en los departamentos de Chocó, Antioquia, Risaralda, Quindío, Caldas, Cauca, Córdoba, Putumayo, Caquetá y Nariño”. Vargas, Patricia. Conquista tardía de un territorio aurífero: la reacción de los Embera de la cuenca del río Atrato a la conquista española. Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales. Universidad de los Andes. Bogotá, 1984.]

· No hay enfoque diferencial en el acceso de mujeres.

· Situación 3: Pese a la aplicación de enfoque diferencial a niños y niñas, el sistema de atención a la infancia no responde a todas las necesidades de la zona

Los niveles de afectación de niños y niñas por maltrato, violencia, reclutamiento y otras formas de violencia, siguen siendo altos y la satisfacción de sus necesidades desborda la capacidad institucional:

· Por ejemplo, para octubre de 2010, la Red Unidos identificó, dentro de las familias que beneficia, que existen 250 menores trabajando (niñas y niños menores de 14 años)[footnoteRef:20] [20: El art. 35 de la ley 1098 de 2006 por la cual se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia dice Edad mínima de admisión al trabajo y derecho a la protección laboral de los adolescentes autorizados para trabajar. La edad mínima de admisión al trabajo es los quince (15) años. Para trabajar, los adolescentes entre los 15 y 17 años requieren la respectiva autorización expedida por el Inspector de Trabajo o, en su defecto, por el Ente Territorial Local y gozarán de las protecciones laborales consagrados en el régimen laboral colombiano, las normas que lo complementan, los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia, la Constitución Política y los derechos y garantías consagrados en este código.

Los adolescentes autorizados para trabajar tienen derecho a la formación y especialización que los habilite para ejercer libremente una ocupación, arte, oficio o profesión y a recibirla durante el…