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PROJET DE

NOUVEAU PROGRAMME DE

REFORME DE L'ADMINISTRATION AU

MALI.

(2015 – 2021)

VERSION PROVISOIRE

Mars 2015.

SOMMAIRES

1 État des lieux de la réforme de l'administration malienne au moment du lancement d'un nouveau programme

1.1 Un faible niveau de progrès des administrations sous l'effet du précédent programme

1.2 Les faiblesses structurelles du précédent programme et de sa mise en œuvre

1.3 Une politique de décentralisation qui veut tirer le changement, mais bute sur son absence d'intégration à une réforme globale de l’État

1.4 Une segmentation excessive de l'approche de la réforme, que ce soit de la part de l’État malien ou des bailleurs de fonds

1.5 Une dynamique de la réforme en suspens

2 Enjeux, stratégie et conditions de mise en œuvre d'un nouveau programme

2.1 Enjeux d'un nouveau programme

2.1.1 Relancer la dynamique de la réforme après une période de flottement

2.1.2 Produire des résultats visibles en passant à la mise en œuvre

2.1.3 Construire une démarche intégrée des différents volets de la réforme de l’État

2.2 Stratégie d'un nouveau programme : incarner la réforme de l'administration

2.2.1 Lutter contre la dispersion des interventions et des actions : la structure du programme.

2.2.1.1 Un cœur de programme assis sur des réformes sectorielles intégrées

2.2.1.2 L'absence d'axe spécifique pour la prise en compte de la territorialisation des politiques (déconcentration et décentralisation)

2.2.1.3 Quelques axes transversaux pour accompagner et préparer l'extension des réformes sectorielles intégrées

2.2.2 Insister sur la dimension humaine et managériale de la réforme : la philosophie générale du programme

2.2.3 S'appuyer sur la gestion axée sur les résultats à travers la modernisation des procédures de gestion des finances publiques : la ligne stratégique de mise en œuvre du programme

2.3 Conditions de mise en œuvre d'un nouveau programme : flexibilité, rigueur du pilotage et communication active

3 Architecture générale du programme : présentation et justification des composantes

4 Composante 1 : actions préparatoires à la relance de la réforme

4.1 Axe 1 : remettre à niveau le dispositif de pilotage de la réforme

4.1.1 Action 1.1 : valider, adopter et animer un dispositif de pilotage intégré des différents chantiers de la réforme de l’administration

4.1.2 Action 1.2 : réorganiser le Commissariat au développement institutionnel

4.1.2.1 Principes et modalités de mise en œuvre

4.1.3 Action 1.3 : mettre en œuvre le projet de reconfiguration du système de gestion des ressources humaines de l’État

4.1.3.1 Justification de l'action et résultats attendus

4.1.3.2 Modalités de mise en œuvre

4.2 Axe 2 : créer les conditions nécessaires à un déploiement complet et approfondi des budgets de programme

4.2.1 Action 1.4 : définir un scénario cible de moyen terme pour l'approfondissement de la réforme budgétaire

4.2.1.1 Justification de l'action et résultats attendus

4.2.1.2 Modalités de mise en œuvre

4.2.2 Action 1.5 : fixer les mesures d'accompagnement en matière de gestion des ressources humaines pour le déploiement des budgets de programme

4.2.2.1 Justification de l'action et résultats attendus

4.2.2.2 Modalités de mise en œuvre

5 Composante 2 : Mise en œuvre successive de réformes sectorielles intégrées dans l'administration malienne

5.1 Objectifs de la composante

5.2 Stratégie de mise en œuvre de la composante

5.2.1 Le choix d'un fil conducteur : l'introduction de la GAR

5.2.2 Le choix d'une méthode : la contractualisation

5.2.3 Le choix de l'intégration des réformes : les thématiques obligatoires

5.2.4 Le choix des résultats et de l'exemplarité : définition des secteurs de concentration. . 43

5.3 Méthodologie de mise en œuvre de la composante : la démarche type

5.3.1 Identification des programmes à partir des objectifs dans le secteur de réforme

5.3.2 Définition de l'architecture de gestion des programmes et du schéma d'organisation en découlant

5.3.3 Définition de la stratégie à mettre en œuvre et des besoins à satisfaire pour atteindre l'architecture ainsi définie

5.3.4 Contractualisation des objectifs

5.3.5 Mise en œuvre du plan de réformes institutionnelles intégrées du secteur

5.4 Méthodologie de mise en œuvre de la composante : le processus de pilotage et d'accompagnement

5.4.1 Modalités de pilotage

5.4.2 Accompagnement des réformes sectorielles intégrées

5.5 Avantages et risques de l'approche sectorielle intégrée

5.5.1 Avantages de l'approche

5.5.2 Risques

6 Composante 3 : actions transversales

6.1 Axe 1 : Professionnaliser le management

6.1.1 Action 3.1 : développer et faire vivre un dispositif de formation continue au management des cadres de la Fonction publique

6.1.1.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.1.1.2 Principes méthodologiques et mise en œuvre

6.1.2 Action 3.2 : assurer une relève de qualité des cadres de la Fonction publique

6.1.2.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.1.2.2 Principes et modalités de mise en œuvre

6.1.3 Action 3.3 : stabiliser l'encadrement supérieur

6.1.3.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.1.3.2 Principes et modalités de mise en œuvre

6.2 Axe 2 : assurer un développement cohérent des systèmes d'information

6.2.1 Action 3.4 : établir un schéma directeur de l'informatique de l’État

6.2.1.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.2.1.2 Modalités de mise en œuvre

6.2.2 Action 3.5 : préciser le rôle de l'AGETIC et garantir sa fonction de « stratège » de l'informatique de l’État

6.2.2.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.2.2.2 Modalités de mise en œuvre

6.2.3 Action 3.6 : développer des capacités de gestion ministérielles des systèmes d’information

6.2.3.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.2.3.2 Modalités de mise en œuvre

6.3 Axe 3 : renforcer les fonctions de contrôle et d'évaluation des politiques pour la mise en application de la GAR

6.3.1 Action 3.7 : évaluer la mise en œuvre de la stratégie de contrôle interne, et la redéployer en cohérence avec le nouveau programme

6.3.1.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.3.1.2 Modalités de mise en œuvre

6.3.2 Action 3.8 : associer les citoyens au contrôle de l'action publique et à l'évaluation des services rendus

6.3.2.1 Justification de l'action et résultats attendus

6.3.2.2 Modalités de mise en œuvre

7 Pilotage du dispositif de réforme de l’État

7.1 Dispositif de pilotage

7.1.1 Le pilotage stratégique au niveau politique : le comité d'orientation de la réforme de l’État (CORE)

7.1.2 Le pilotage stratégique au niveau technique : le comité technique de la réforme de l’État (CTS)

7.1.3 Les dispositifs de pilotage thématiques

7.2 Pilotage du programme : incitation, renforcement des capacités et des outils de pilotage, suivi-évaluation et communication

7.2.1 Action 3.9 : mise en place d'un dispositif d'incitation : le « Fonds de soutien à l'innovation dans les services publics »

7.2.1.1 Justification de l'action et résultats attendus

7.2.1.2 Modalités de mise en œuvre

7.2.2 Action 3.9 : Renforcement des capacités et des outils de pilotage de pilotage

7.2.2.1 Justification de l'action et résultats attendus

7.2.2.2 Modalités de mise en œuvre

7.2.3 Dispositif de suivi

7.2.4 Dispositif de communication

7.3 Période de mise en œuvre : 2015 - 2021

8 Annexes

1 État des lieux de la réforme de l'administration malienne au moment du lancement d'un nouveau programme.

La réforme de l'administration est un enjeu dont la perception est ancienne au Mali. Cette perception s'est en particulier exprimée dans la formulation, en 2003, d'un « programme de développement institutionnel », qui a lui-même été formellement décliné en deux plans opérationnels concernant respectivement les périodes de 2003 à 2009 et 2010 à 2013.

La mise en œuvre de ce programme a fait l'objet, par ailleurs, d'une évaluation détaillée, dont les conclusions ont servi de base à la formulation du nouveau programme proposé ici. Il importe d'en rappeler les principales conclusions, puisque ce sont elles qui fondent les orientations nouvelles de la réforme.

1.1 Un faible niveau de progrès des administrations sous l'effet du précédent programme.

Une évaluation à mi-parcours du précédent programme avait été réalisée à la fin de l'année 2011.

On sait que les événements survenus immédiatement après au Mali ont interrompu de fait la mise en œuvre du programme de développement institutionnel, et que cette première évaluation est ainsi, de fait, une pré-évaluation définitive du programme.

Sa conclusion globale était qu'une importante activité réformatrice avait été menée dans le cadre du programme de développement institutionnel, en particulier grâce au Commissariat homonyme et au soutien que lui ont apporté ses bailleurs de fonds. Cette activité s'était essentiellement manifestée par la réalisation de nombreux audits et propositions de réorganisations des structures de l’administration centrale et déconcentrée, par l’élaboration de manuels de procédures, de codes de déontologies, et d’autres supports dont la charte de déconcentration, la loi sur la relation entre l’Administration et les usagers, des outils informatiques, etc. Pour autant, l'impact de cette production était resté très limité sur le fonctionnement réel des administrations, qui n'avait pas progressé à la mesure des travaux ainsi réalisés. L'évaluation concluait alors que, si le Commissariat au développement institutionnel avait honorablement tenu son rôle, il n'en allait pas toujours de même des administrations qui étaient ses partenaires, qui ne s'étaient pas suffisamment approprié les outils mis à leur disposition par l'acteur pilote de la réforme.

L'évaluation préalable à la formulation du présent programme est, quant à elle, allée un peu plus loin, notamment en soulignant les faiblesses structurelles liées à la conception du programme et les insuffisances d’un pilotage trop distendu. Elle a également observé que le rôle de la structure de pilotage, le CDI, s’est limité à la production de documents de réforme sans accompagnement des bénéficiaires dans la mise en œuvre ni véritable coordination des acteurs. Cet aspect des limites de la réforme a notamment été mis en évidence par la revue fonctionnelle de la gestion des ressources humaines de l’État qui vient d’avoir lieu. Dans ce domaine, un diagnostic bien posé, des institutions nouvelles globalement bien pensées et des idées de procédures correctement conçues n'ont en réalité débouché sur aucune amélioration sensible de la fonction gestion des ressources humaines de l’administration publique.

Cependant, ces constats d'insuffisance n'occultent pas le fait que des acquis non négligeables ont été enregistrés par le programme. Les plus importants, pour la suite de la mise en œuvre des réformes, sont la reconnaissance partagée de leur nécessité ; et l'existence, dans le CDI, d'une structure légitime et reconnue pour piloter leur conduite. Les actions réalisées ont permis aussi une meilleure connaissance des administrations à travers l'analyse de leur organisation et de leur fonctionnement, la connaissance de leurs ressources humaines, de leurs supports techniques dont les TIC. Ce sont autant de bases sur lesquelles il convient désormais de chercher à capitaliser.

L'existence de ces acquis rend d'autant plus important de fonder un nouveau programme sur l'analyse des causes des faiblesses du précédent, pour chercher à lever les obstacles qui ont pu s'opposer à la réalisation de leurs pleins effets.

1.2 Les faiblesses structurelles du précédent programme et de sa mise en œuvre.

L'évaluation détaillée de la mise en œuvre du PDI a souligné trois catégories de faiblesses dans sa conception et sa mise en œuvre.

Ce programme était d'abord trop ambitieux dans ses objectifs, qui tendaient à rien moins qu'à refonder la totalité de l'administration malienne. Même si le délai initial de dix années pouvait paraître convenable, l'ampleur de la tâche comme d'ailleurs l'absence de priorités et de définition d'une véritable stratégie pour sa réalisation laissaient en réalité peu de chances d'atteindre l'objectif. Ce délai n'a d'ailleurs pas été réellement utilisable, puisque le programme a connu un démarrage retardé par des problèmes de financement, et une fin anticipée du fait des difficultés politiques qui sont apparues en fin de période.

Certaines problématiques essentielles en étaient par ailleurs absentes, ou prises en compte sous un angle qui ne permettait pas d'atteindre les résultats escomptés. C'est en particulier le cas de la question des ressources humaines de l’État, qui a été abordée sous un angle très institutionnel, ce qui était nécessaire ; mais en laissant largement de côté les implications managériales des réformes, ce qui revenait à handicaper celles-ci dès l'abord. D'une manière plus générale, on peut rappeler que le programme faisait prévaloir une conception assez mécanique des réformes, en liant trop peu les différentes composantes entre elles, et en s'appuyant davantage sur une production quasi industrielle d'études, d'audits, de manuels, de textes..., sans véritablement se donner les moyens d'en traduire les orientations dans les faits.

Enfin, la mise en œuvre du programme a souffert des conditions de son pilotage, à un triple niveau :

au niveau technique d'abord, où le CDI a joué surtout un double rôle d’interface avec les bailleurs de fonds de la réforme et de contrôleur institutionnel des évolutions des structures. Ce faisant, il ne s'est pas donné suffisamment les moyens d'accompagner les réformes qu'il suscitait, laissant les bénéficiaires s'en accommoder comme ils le pouvaient. Avec le tarissement des financements internationaux consécutif aux événements de 2012, le rôle du Commissariat s'est trouvé encore plus restreint à sa mission de contrôle des structures, l'éloignant encore plus de la dimension managériale des réformes et de leur mise en œuvre pratique dans toutes leurs dimensions.

Au niveau politique d'autre part, où un dispositif de pilotage complexe, joint aux difficultés politiques de la fin de la période, n'a pas permis que la direction du processus de réforme se manifeste avec la constance et la fermeté souhaitables.

Enfin, le pilotage politique intégré de l'ensemble des processus de réforme à l’œuvre dans l'administration malienne (développement institutionnel avec le PDI, décentralisation avec le DCPND, réforme des finances publiques avec le PAGAM) a lui aussi souffert d'un manque de suivi et de rigueur, dans des conditions sur lesquelles il est utile de s'attarder un peu.

1.3 Une politique de décentralisation qui veut tirer le changement, mais bute sur son absence d'intégration à une réforme globale de l’État.

Pour des raisons historiques tenant au passé politique du Mali, aux conceptions des bailleurs de fonds et aux conséquences de ces deux facteurs sur l'agencement des réformes, la politique de décentralisation tend à être considérée comme la matrice d'où doit découler toute action de réforme institutionnelle et tout développement dans ce domaine. Dans cette conception, la réforme de l’État et celle de ses instruments d'intervention (finances publiques) tend à n'être vue que comme une résultante ou un sous-produit de cette politique. A la domination intellectuelle du concept s'ajoute sa domination matérielle, l'engagement des bailleurs étant significativement plus élevé en faveur de cette thématique qu'au profit de la réforme générale de l’État.

Pour autant, les évaluations des résultats de cette politique restent elles aussi globalement en deçà des attentes. On peut bien entendu trouver à cela de nombreuses raisons, parmi lesquelles les réticences traditionnelles des administrations centrales de l’État à se dessaisir de leurs prérogatives ou la difficulté de faire émerger des collectivités locales dans un contexte de grande rareté des ressources. Mais il est hors de doute que ces difficultés ne peuvent qu'être aggravées par une approche de cette politique qui tend, de fait, à la dissocier de la réforme générale de l’État. Il y a ainsi un paradoxe de la réforme administrative au Mali, qui est que, en faisant de la décentralisation le « fil directeur » de cette réforme, on l'a certes placée en exergue, mais aussi en dehors de la réforme de l’État, et qu'on l'a probablement rendue ainsi encore plus difficile à mettre en œuvre. La décentralisation n'est d'ailleurs, dans cet ordre d'idées, qu'un des exemples d'une excessive segmentation des approches de la réforme de l’État, dont celle-ci en général et le PDI en particulier n'ont pu que pâtir.

1.4 Une segmentation excessive de l'approche de la réforme, que ce soit de la part de l’État malien ou des bailleurs de fonds.

Cette segmentation excessive de la réforme de l’État peut s'illustrer à trois niveaux :

Au niveau des réformes transversales ou générales de l’État, ce sont trois stratégies, trois programmes et deux dispositifs de pilotage qui ont coexisté, sans toujours se lier suffisamment entre eux. Au PDI s'ajoutait en effet, comme nous l'avons vu ci-dessus, la mise en œuvre de la politique de décentralisation. Mais le PDI possédait aussi, avec le PAGAM, un volet financier.

Si l'architecture de pilotage du PDI d'une part, et de la politique de décentralisation d'autre part, s'efforçait de les rapprocher dans un dispositif commun, il n'en allait pas de même de la réforme des finances publiques. Des passerelles techniques existaient certes entre ces plans, mais nul pilotage politique de haut niveau ne venait garantir la cohérence et la simultanéité de leurs avancées.

On peut noter la même dispersion en ce qui concerne les outils de la réforme, où la multiplication des « stratégies », « politiques » et autres documents d'orientation générale finit par brouiller la nécessaire vision d'ensemble de ce qui doit être entrepris en matière de réforme de l’État sous la forme d'un tout cohérent. Un bon exemple, parmi d'autres, de cette situation est la formulation d'une « politique nationale de gestion axée sur les résultats (« GAR »). La formulation d'un tel document tend à laisser croire que cette problématique est un élément distinct de la réforme administrative qui justifierait à lui seul une réflexion et un ensemble d'actions particuliers.

Or, ces modalités devenant classiques de la gestion des affaires publiques ne font que mobiliser des procédures elles-mêmes classiques (même si renouvelées) comme celles concernant la gestion des finances publiques ou des ressources humaines. La « GAR » n'est donc pas une finalité en soi, mais une modalité de gestion qui doit irriguer l'ensemble des procédures et institutions publiques, sans qu'il soit besoin de formuler une « politique nationale » qui risque de laisser croire qu'elle en est distincte. De surcroît, les difficultés d'adoption de ce document retardent la mise en œuvre des actions qu'il prévoit, et on peut ainsi constater aujourd'hui qu'il constitue paradoxalement plus un frein qu'un apport réel à la réforme administrative.

Enfin, les réformes sectorielles constituent un dernier facteur de dispersion des efforts, et non le moindre. En effet, des programmes de soutien importants aux secteurs de l'administration publique concernés par l'atteinte des OMD (essentiellement les administrations à vocation sanitaire, sociale et d'enseignement) sont mis en œuvre avec un soutien conséquent des bailleurs de fonds. Ces programmes comportent toujours un volet institutionnel, même si celui-ci n'est bien sûr pas leur objet principal. Ils constituent donc, à leur manière, un pan de la réforme globale de l’État, à la construction de laquelle ils devraient être intégrés. Cependant on s'aperçoit qu'ils ne le sont pas, faute de dispositifs de liaison et de suivi appropriés. On peut ainsi constater, alors que des réflexions sont menées çà et là sur le thème de la rémunération de la performance des agents publics, que le ministère chargé de la santé a expérimenté ce type d'initiative dans les structures de soins, avec le concours des bailleurs. Il existe ainsi une expérience dans ce domaine, qui peut être riche d'enseignements pour l'ensemble des institutions maliennes, mais qui ne fait pas l'objet d'un suivi autre que dans le cadre du programme sectoriel dans laquelle elle trouve place. Ces enseignements potentiels ne sont donc ni exploités, ni capitalisés, ce qui constitue évidemment un gaspillage. Et probablement cet exemple n'est-il pas isolé.

Cette dispersion des approches de la réforme a des effets très pénalisants sur l'impact global des actions engagées, en ce sens qu'elle brouille la lisibilité de ce qui est entrepris et conduit à confondre la multiplication des projets et des outils avec des progrès effectifs vers l'impact recherché. Y mettre un terme doit donc constituer un effort important de la conception et de la mise en œuvre d'un nouveau programme.

1.5 Une dynamique de la réforme en suspens.

Enfin, au-delà de ces considérations tenant à la conception même du PDI et aux conditions structurelles de sa mise en œuvre, il faut tenir compte d'une certaine perte de dynamique du mouvement de réforme dans les dernières années. Celle-ci s'explique par deux facteurs.

Le premier est celui des mouvements de personnel importants qui ont concerné l'encadrement du CDI en 2011, et qui ont contribué à limiter les capacités d'action de l'institution, la pertinence de ses interventions et par conséquent, sans doute, son potentiel d'influence et d'impulsion sur les réformes.

Les événements de 2012 sont ensuite venus interrompre de fait le mouvement de réforme, sous la double influence d'une actualité qui portait évidemment l'attention sur d'autres priorités, et du retrait des bailleurs de fonds qui a tari une part essentielle du financement de celui-ci. Dans la mesure où le CDI était le principal vecteur de ces financements, cela a aussi contribué à limiter sa capacité d'intervention, et a favorisé son repli sur une fonction de contrôle très institutionnel des structures. Ce rôle n'est pas sans intérêt, mais il est loin d'épuiser ce qui est attendu d'une institution comme le Commissariat.

Au moment de lancer la mise en œuvre d'un nouveau programme apparaît donc aussi la nécessité de recréer une dynamique autour de celui-ci, alors que de nombreux facteurs, structurels ou conjoncturels, sont venus essouffler le mouvement de réforme des administrations. Ce sera l'un des enjeux de cette nouvelle étape.

2 Enjeux, stratégie et conditions de mise en œuvre d'un nouveau programme.

Intervenant dans le contexte mentionné plus haut, ce nouveau programme doit répondre rapidement aux enjeux qu'il présente, et adapter en conséquence une stratégie de mise en œuvre.

2.1 Enjeux d'un nouveau programme.

Au terme d'un peu plus d'une dizaine d'années où la réforme de l'administration est restée un objectif réaffirmé par les autorités nationales et soutenu par les bailleurs de fonds, le constat rappelé ci-dessus est celui d'une dynamique un peu en panne, liée au double effet de la crise politique, mais aussi de résultats souvent jugés décevants. Cette situation est évidemment de nature à jeter un doute sur la nécessité de poursuivre une action structurée et planifiée de réforme.

Il est donc important que le lancement d'un nouveau programme marque un certain niveau de rupture par rapport à la situation précédente. Cette rupture doit viser à relancer la dynamique de la réforme ; à produire désormais des résultats visibles pour l'alimenter dans la durée ; et surtout et enfin à intégrer dans une stratégie et un travail de réforme uniques tout ce qui est entrepris au Mali en matière de réforme de l’État et de l'administration.

2.1.1 Relancer la dynamique de la réforme après une période de flottement.

La relative « panne » actuelle du mouvement de réforme tient à plusieurs facteurs qui ont été analysés plus haut. La période de flottement et d'incertitude qui s'est ouverte en 2012 n'est pas close. Elle touche aussi bien les acteurs des administrations maliennes, qui s'interrogent sur l'apport réel de la phase précédente et sur la possibilité de donner un nouvel élan au processus de réforme ; que les bailleurs de fonds qui se posent les mêmes questions en préalable au renouvellement éventuel de leur engagement. Le nouveau programme a été attendu pour mettre un terme à ces hésitations, et relancer la dynamique des réformes. Mais cette relance n'interviendra pas par la simple formulation d'un nouveau document et la continuation parallèle des pratiques antérieures. Elle ne pourra au contraire se concrétiser que par la réalisation rapide de conditions préalables qui permettent d'illustrer un changement de contexte et de nouvelles ambitions pour la production de réformes effectives.

La première de ces conditions tient au contenu du programme lui-même, dont nous exposerons ci-dessous comment et en quoi il s'attache à corriger les faiblesses et les insuffisances qui ont pu obérer la bonne réalisation de son prédécesseur. Soulignons donc simplement à ce stade combien il est nécessaire qu'il recherche la production rapide de résultats démontrables pour réenclencher une adhésion collective au processus des réformes.

Ces résultats rapides ne pourront eux-mêmes être obtenus qu'à la condition d'un renouvellement significatif des conditions de pilotage de la mise en œuvre du programme. Ce renouvellement devra lui-même revêtir un triple aspect :

un aspect politique, avec l'implication rapprochée et continue des plus hautes autorités de l’État dans la direction d'un dispositif de pilotage resserré et intégrant l'ensemble des éléments et programmes de la réforme de l’État ;

un aspect technique, avec la réaffirmation du rôle du Commissariat au développement institutionnel, appuyée sur un renouvellement de son organisation et une redéfinition de sa mission ;

un aspect de communication, avec la mise en place d'un dispositif de suivi simple et clair, qui permette d'illustrer les progrès nés de la réalisation du programme vers des objectifs opérationnels clairement définis, aussi bien en direction des citoyens et des administrations maliennes que des bailleurs de fonds.

Cette relance de la dynamique de la réforme sera d'autant plus aisée qu'elle pourra s'appuyer sur la production de résultats visibles, qui prouveront la pertinence de l'action et encourageront à y persévérer. Cette recherche de résultats doit aussi permettre d'établir une continuité entre le PDI dont la mise en œuvre s'est achevée et le nouveau programme.

2.1.2 Produire des résultats visibles en passant à la mise en œuvre.

Les évaluations de la mise en œuvre du précédent programme ont souligné l'importance de la production effectuée avec la réalisation de nombreux audits, manuel, textes, outils informatiques etc. La critique principale que l'on a pu adresser à ce programme est de n'être pas parvenu à transformer ces intentions en résultats tangibles, sous le double effet d'une trop grande dispersion des cibles et d'un insuffisant accompagnement des administrations bénéficiaires dans la mise en œuvre.

Il n'en reste pas moins qu'un important travail préparatoire a été fait, et qu'il peut et doit être utilisé ; à la fois pour illustrer la continuité des efforts et pour permettre de produire des résultats tangibles qui renforcent la crédibilité de l'action.

L'un des enjeux majeurs de la réalisation du nouveau programme sera ainsi de capitaliser et de mettre en œuvre ce qui a été produit dans le cadre du précédent plan, plutôt que de chercher à définir de nouveaux produits. C’est dans la dynamique de mise en œuvre que des corrections et adaptations peuvent être apportées et que la pertinence d’autres supports peut se révéler. Ainsi, à chaque fois que cela a semblé possible, le programme proposé oriente les efforts vers la mise en œuvre de ce qui est déjà produit. Au-delà de la formulation du nouveau programme, il est nécessaire que cette conception de principe irrigue désormais tous les choix que sa mise en œuvre va impliquer au fil du temps.

2.1.3 Construire une démarche intégrée des différents volets de la réforme de l’État.

Le dernier enjeu majeur du nouveau programme, mais non le moindre, est de parvenir à intégrer dans un cadre de mise en œuvre unique l'ensemble des plans, programmes et initiatives qui, de près ou de loin, concourent à la réforme générale de l’État et de l'administration. Il faut insister ici sur le fait que l'excessive segmentation des réformes qui a marqué la période de mise en œuvre du PDI a probablement contribué de manière déterminante à l'insuffisance des résultats enregistrés dans la plupart des domaines de ces réformes. La réforme de l’État, de ses collectivités territoriales et de son administration est en effet un processus intéressant un système unique, où chaque initiative prise dans un domaine particulier rétroagit sur d'autres éléments du système. La logique de ces rétroactions peut être vertueuse, si elles ont été délibérément recherchées et anticipées ;

mais elle peut aussi être néfaste, si elles ne sont que subies parce que non intégrées dans une réflexion et une stratégie globales.

Intéressant un système complexe, cette réflexion et cette stratégie globales sont naturellement difficiles à concevoir, mais surtout à mettre en œuvre. Elles concernent en effet de multiples acteurs – qu'ils soient nationaux ou internationaux - aux intérêts souvent divergents ; elles font appel à des techniques et à des compétences diverses et très larges, qu'il s'agit d'agencer de manière cohérente. Dans un environnement aussi multiforme, la dispersion et les tendances centrifuges sont des phénomènes naturels, qui doivent être conçus comme tels pour être contrebattus.

La principale solution pour y parvenir réside dans la mise en place d'un système de pilotage d'ensemble des réformes, qui présente :

un niveau d'autorité suffisant pour transcender les stratégies des acteurs et rendre entre elles les arbitrages nécessaires ;

Un suivi suffisamment rapproché et simultané de l'avancement des différents chantiers pour éviter que les divergences éventuelles des différentes stratégies ou politiques aient le temps de produire des effets définitifs ou difficiles à effacer ;

Des instruments de suivi et d'évaluation intégrés qui montrent l'unicité du dispositif, établissent entre ses composantes les liens de causalité nécessaires et permettent d'assurer une direction d'ensemble des initiatives vers l'objectif unique qui est in fine recherché.

On voit à la lumière des principaux enjeux ainsi identifiés d'un nouveau programme à la fois la nécessité et la physionomie possible de la stratégie de mise en œuvre sur laquelle il devra s'appuyer.

2.2 Stratégie d'un nouveau programme : incarner la réforme de l'administration.

Pour relever les défis auxquels il fait face, le nouveau programme doit corriger ce qui a été identifié comme des faiblesses ou des insuffisances du précédent.

On pourrait d'abord résumer ces faiblesses par le constat d'une approche quelque peu désincarnée de la réforme. Désincarnée en termes institutionnels, toute l'administration malienne étant envisagée comme un ensemble indifférencié, justiciable des mêmes solutions, et bénéficiant des mêmes appuis pour les mettre en œuvre. Désincarnée aussi, et sans doute plus gravement, en termes humains, puisqu'on ne peut qu'être frappé par le peu de place donné, dans les composantes du programme, aux dimensions managériales sans lesquelles aucune réforme n'est réellement envisageable. Le premier effort du nouveau programme proposé ici est donc précisément de vouloir réincarner la réforme administrative : la réincarner dans des institutions précises, ayant leurs objectifs propres et leurs spécificités, et mettant donc en œuvre des programmes de réformes adaptés aux uns comme aux autres. Mais la réincarner aussi dans des collaborateurs qui auront en charge sa mise en œuvre, et qui doivent à ce titre être investis des compétences nécessaires et bénéficier des incitations souhaitables.

Cette volonté de réincarnation doit s'accompagner de la définition d'une stratégie de réforme. En effet, l'impact limité du PDI sur le fonctionnement des administrations maliennes a largement tenu à l'absence d'une stratégie de mise en œuvre : en plaçant sur un même plan toutes ses composantes, et toutes les actions qu'elles regroupaient, le programme n'a pas permis d'envisager un séquençage et un développement logique de leur réalisation. La définition ici même d'une stratégie sur laquelle se fonde et la conception, et la mise en œuvre du programme, cherche à corriger ce défaut.

Cette stratégie cherche elle-même à tirer les enseignements de la réalisation du programme précédent, en :

luttant contre la dispersion des interventions et des actions, cette orientation s'exprimant en particulier dans la structure du programme ;

insistant sur des dimensions qui ont été par trop absentes des précédentes initiatives, en particulier les aspects managériaux et humains de la réforme ;

appuyant l'effort de réformes sur un fil directeur incontestable, structurant et opérationnel, qui est l'introduction de la gestion axée sur les résultats dans l'administration malienne.

2.2.1 Lutter contre la dispersion des interventions et des actions : la structure du programme.

La structure du présent programme repose sur la conviction, déjà exposée, que la réforme de l’État et de l'administration constitue un tout, quels que soient les programmes ou les politiques auxquels il est fait référence, et que c'est comme un tout qu'elle doit donc être abordée. Il s'agit donc notamment de fédérer et d'intégrer, dans un cadre d'action unique :

la réforme des administrations centrales, qu'il s'agisse de leurs structures, de leurs ressources ou de leurs missions ; et que cette réforme soit conçue dans le cadre général d'un programme de réforme de l’État ou dans un cadre plus ponctuel comme une composante institutionnelle d'une action de réforme à vocation sectorielle ;

et, par conséquent, la répartition des missions entre l’État et les collectivités territoriales et, au sein des services de l’État, entre administration centrales et services déconcentrés.

Et enfin l'ensemble des thématiques de la réforme dans une même stratégie d'action, que les projets entrepris concernent les questions d'organisation et de procédure, les problématiques de ressources (humaines ou financières) et de leur gestion, le domaine des outils de travail ou des systèmes d'information.

Cette orientation a trois conséquences sur la structure du programme proposé.

2.2.1.1 Un cœur de programme assis sur des réformes sectorielles intégrées.

La première de ces conséquences s'exprime dans ce qui constitue le cœur du nouveau programme, à savoir une succession de réformes sectorielles intégrées. Par réforme sectorielle, il faut entendre la réforme d'un secteur identifié de l'action publique (la santé, les infrastructures, le développement économique...). Par réforme intégrée, il faut entendre que, dans le secteur considéré, on cherchera à agir simultanément et de manière cohérente sur l'ensemble des leviers de réforme tels qu'ils ont pu être énumérés plus haut (organisation, procédures, répartition des missions, gestion des ressources, outils de travail et systèmes d'information, management...).

Cette manière d'appréhender la réforme de l’État veut constituer une rupture par rapport au précédent programme de développement institutionnel, qui cherchait à mener de front tous les chantiers de réforme dans tous les secteurs de l'administration, ce qui est l'une des causes de la faiblesse des résultats qu'il a obtenus. Il est en effet certain qu'une approche aussi massive de la réforme exigerait des moyens de pilotage et de réalisation exceptionnellement importants et efficaces, dont il n'est pas très réaliste d'espérer pouvoir les réunir. Plutôt que de chercher ainsi à tout faire partout et en même temps - ce qui est impossible - ou que de ne parvenir qu'à faire un peu partout -ce qui a été en partie inefficace faute de masse critique de réforme -, l'approche du programme est donc de proposer de faire tout en peu d'endroits à la fois, et d'enchaîner dans le temps ces chantiers sectoriels pour couvrir à terme tout le champ de la réforme de l’État.

2.2.1.2 L'absence d'axe spécifique pour la prise en compte de la territorialisation des politiques (déconcentration et décentralisation).

La seconde conséquence du choix stratégique d'intégration des réformes est l'absence, dans le programme, de composantes spécifiquement relatives à la décentralisation et à la déconcentration. Ce choix est l'inverse de celui fait par le précédent programme et, compte tenu de l'importance accordée à ces deux thématiques dans l'approche des réformes administratives au Mali, ce parti pris ne manquera pas de surprendre. Il s'explique pourtant par le fait que ces deux modalités de redistribution des rôles du centre vers la périphérie ne sont en rien distinctes de la réforme générale de l’État, mais en sont au contraire des composantes centrales. Distinguer en particulier la décentralisation de cette réforme générale de l’État risque de donner corps à une vision erronée, qui consisterait à y voir le principal remède aux maux de l’État, dans une logique où on abandonnerait ce dernier à ses dysfonctionnements pour confier aux collectivités le soin de rendre les services attendus par les citoyens. Une telle vision peut être tentante, comme un moyen de contourner une réforme globale de l’État souvent décevante. Mais elle ne peut produire de résultats -ni pour l’État lui-même, ni pour les collectivités-, puisque tout démontre (à commencer par l'expérience malienne...) qu'il n'est pas possible de soutenir l'émergence des compétences et des institutions locales en dehors d'une réforme de l’État qui peut seul leur donner corps et les permettre. Concevoir au contraire la décentralisation – et son corollaire de déconcentration -comme une résultante majeure de cette réforme globale de l’État semble donc une approche sensiblement plus prometteuse.

Décentralisation et déconcentration doivent donc, dans l'approche du nouveau programme, être des résultantes centrales des réformes sectorielles intégrées, et non pas des composantes isolées d'un plan général. On trouvera d'ailleurs une justification de cette approche dans le fait que, de l'ensemble des six composantes du PDI, celle sur la décentralisation est une de celles qui a connu le plus faible taux de réalisation de ses activités (20 %)1, ce qui tend à démontrer que la conception de la décentralisation en tant qu'axe particulier et distinct des autres chantiers de réforme n'est pas spontanément porteuse d'avancées significatives.

Ce choix se justifie aussi d'autant mieux que, à côté du programme général de réforme de l'administration existe un document de politique nationale de décentralisation, et que l'architecture proposée ici permet une claire articulation de ces deux documents :

• au document de politique nationale exprimant, comme son nom l'indique, l'orientation générale de la décentralisation, il revient de fixer le cadre global des réformes en ce sens et d'approfondir les conditions favorables à leur bonne mise en œuvre.

• Au programme de réforme de l'administration revient de prévoir les modalités pratiques et effectives de la décentralisation, au fur et à mesure de la mise en œuvre des réformes sectorielles intégrées dont elle est un des points d'application privilégiés. Le même principe s'applique d'ailleurs au mouvement de déconcentration qui doit accompagner l'approfondissement de la décentralisation, et qui ne peut recevoir d'application concrète que dans le cadre de la redéfinition des conditions de mise en œuvre des politiques sectorielles.

Soulignons enfin que l'approche retenue pour asseoir les réformes sectorielles intégrées, à savoir, une réorganisation autour des enjeux de gestion budgétaire, donne un levier puissant pour faire entrer la décentralisation dans les faits. Une réévaluation du contour des programmes budgétaires est en effet une occasion sans pareille, pourvu que la volonté politique de traduire les orientations dans les faits existe, pour transférer à des collectivités territoriales non seulement des

1Analyse des éléments d'exécution du PDI fournis par le CDI dans le cadre de la revue sectorielle « développement institutionnel et décentralisation » qui s'est tenue en juin 2014.

responsabilités théoriques, mais aussi les moyens – au moins financiers – de les exercer réellement.

2.2.1.3 Quelques axes transversaux pour accompagner et préparer l'extension des réformes sectorielles intégrées.

Enfin, la troisième conséquence de l'intégration des réformes est la nécessité, en apparence paradoxale, de maintenir quelques axes transversaux -c'est-à-dire intéressant potentiellement et simultanément tous les secteurs de l'administration - dans un nouveau programme de réforme.

Ces axes transversaux répondent à plusieurs préoccupations :

celle de ne pas isoler les secteurs de concentration des réformes, en laissant aux autres le sentiment de n'être pas concernés par les changements attendus dans le fonctionnement des administrations. Il s'agit de chercher à maintenir le mouvement général qui a animé la mise en œuvre du PDI, même s'il s'est essoufflé, et de capitaliser les résultats qu'il a permis d'obtenir.

Celle de préparer l'extension sectorielle des réformes intégrées, en créant les conditions de leur meilleure implantation possible lorsque les différents secteurs des administrations maliennes seront progressivement concernés par cette extension.

C'est donc en fonction de cette stratégie que le programme proposé repose sur deux piliers principaux :

celui des réformes sectorielles intégrées qui en constitue le cœur et l'axe stratégique principal, et qui inclut les problématiques de répartition des missions entre État et collectivités (décentralisation) et entre administration centrale et services déconcentrés (déconcentration) ;

celui des composantes transversales, qui vise à maintenir un mouvement de réforme minimal dans tous les secteurs et à préparer ainsi l'élargissement des réformes sectorielles.

Dans la mise en œuvre de ces deux piliers, il sera capital de restaurer la notion de priorités. Dans l'étendue des besoins de réforme de l'administration malienne, de très nombreuses problématiques ou thématiques différentes peuvent solliciter l'attention des autorités politiques nationales, des administrations et des différents bailleurs de fonds, en fonction de leurs priorités, de leurs secteurs d'intervention ou de leurs convictions techniques ou intellectuelles. La plupart, voire la totalité, de ces problématiques et thématiques seront dignes d'intérêt, et paraîtront de nature à répondre à tel ou tel défi particulier qui se pose à de l'administration malienne. Elles constitueront cependant autant de lièvres à courir, dans un environnement où il est parfaitement certain – et où il est maintenant démontré - qu'on ne peut tout faire à la fois. Résister à la tentation de la dispersion des stratégies, des politiques ou des actions pour se concentrer sur un nombre restreint de priorités sera donc un défi capital dans la mise en œuvre du présent programme, et l'une des conditions sans doute essentielles de son succès.

Notons enfin que, si ces approches cherchent délibérément à se distinguer du PDI antérieur pour tenter d'éviter de reproduire certaines de ses faiblesses, elles sont aussi rendues possibles ou facilitées par les quelques résultats qu'il a permis d'engranger. Ainsi, il est probable que l'approche sectorielle intégrée pourra trouver des éléments de base dans les audits organisationnels qui ont été réalisés lors du précédent programme. De même, la systématisation de la déconcentration dans les réformes sectorielles sera facilitée par l'adoption de la charte de la déconcentration, intervenue dans le cadre du PDI. Enfin, on peut prendre comme dernier exemple la formulation de la stratégie nationale de contrôle interne élaborée dans le même cadre, et dont la mise en œuvre figure en bonne place dans la composante « contrôle » du nouveau programme.

2.2.2 Insister sur la dimension humaine et managériale de la réforme : la philosophie générale du programme.

L'évaluation du précédent programme a permis de montrer en quoi il a sans doute trop négligé la dimension humaine et managériale des réformes. En voulant aborder celles-ci de manière très systématique, il a tendu à leur donner un caractère assez mécanique et standardisé, où ces dimensions n'apparaissaient que très peu, voire pas du tout. En particulier, les aspects de motivation des collaborateurs, de leur association à la définition des objectifs, de l'évaluation des résultats obtenus et de la définition des moyens de les améliorer n'occupaient pas une place significative dans les actions de réforme envisagées. Compte tenu de l'importance du facteur humain dans la réussite de ces actions, cela revenait à obérer massivement leurs chances de succès.

Plusieurs aspects du programme proposé ici cherchent à rompre avec cette approche, et à insister sur les aspects managériaux des actions à entreprendre. Dans la mesure où chacun d'eux est détaillé plus loin, on peut se borner à les évoquer pour montrer en quoi ils veulent contribuer à cette approche nouvelle, et comment celle-ci devra être une des principales exigences de la mise en œuvre du programme. Ainsi, le choix de la GAR comme fil conducteur de l'approfondissement des réformes implique l'utilisation massive d'outils managériaux (fixation d'objectifs, évaluation des collaborateurs, rémunération partiellement liée à la performance etc.). De la même manière, le recours à des processus de contractualisation en cascade pour la mise en place des réformes obéit à la préoccupation de clarifier les objectifs, de définir précisément les moyens nécessaires pour les atteindre et de créer la capacité collective de les fixer et d'évaluer le niveau de leur atteinte. L'importance donnée, dans les actions transversales du programme, au renforcement intégré des capacités de l'encadrement supérieur et à celui de l'attractivité de ses emplois pour des talents nouveaux obéit, bien sûr, à la même logique. Toutefois, cette approche de la réforme conçue avant tout comme un processus humain à conduire dans la durée ne peut pas s'exprimer pleinement dans la seule formulation d'un programme : il faut également, pour être réellement efficace, qu'elle soit également et constamment présente à l'esprit de ceux qui le mettent en œuvre, ce qui relève plus d'un état d'esprit à créer que d'actions précises à identifier.

2.2.3 S'appuyer sur la gestion axée sur les résultats à travers la modernisation des procédures de gestion des finances publiques : la ligne stratégique de mise en œuvre du programme.

Pour être pertinente et efficace, la mise en œuvre des réformes sectorielles intégrées a besoin de s'appuyer sur une ligne directrice qui fixe un cap commun à des initiatives différentes. Cela doit permettre de disposer d'un cadre fédérateur, au-delà de l'aspect sectoriel des initiatives et quel que soit le moment où elles seront engagées dans tel ou tel secteur. Il s'agit là encore d'assurer l'intégration et la cohérence des actions entreprises, pour en faire une réforme globale des administrations maliennes.

La réforme de la gestion des finances publiques, dont on a montré dans l'évaluation du PDI qu'elle était restée trop marginale dans sa mise en œuvre, offre une telle ligne directrice, en particulier en tant qu'elle constitue l'outil privilégié de l'introduction de la gestion axée sur les résultats.

Si nous examinons brièvement le paysage d'ensemble formé par les réformes sectorielles, celle de la gestion des finances publiques, et la question de l'introduction de la « gestion axée sur les résultats » dans l'administration malienne, nous pouvons faire les constats suivants :

1 – les réformes sectorielles qui se développent n'ont pas pour finalité directe, ni même pour conséquence prévisible de se rattacher de quelque manière que ce soit à la réforme de la gestion des finances publiques. Pourtant, l'introduction par celle-ci des budgets de programme comme modalité d'exécution des lois de finances offre une occasion importante de mieux structurer la recherche de l'efficacité dans la mise en œuvre des politiques publiques, et elle devrait donc à ce titre intéresser toutes les réformes sectorielles.

2 – S'agissant de la réforme des finances publiques, le Mali s'apprête, conformément aux directives de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), à adopter en 20162 la présentation et l'exécution des lois de finances en mode « budgets de programme ». Le pays peut se prévaloir d'une certaine expérience et d'une certaine antériorité dans ce domaine, puisque des budgets de programme sont annexés depuis plusieurs années à la présentation classique des lois de finances.

Pour autant, la réflexion préalable au passage aux nouvelles modalités d'exécution des lois de finances n'a pas été liée à la réforme générale de l’État. Ainsi, de même que les réformes sectorielles ne s'intéressent pas à la réforme des finances publiques, celle-ci ne porte pas d'attention au développement des réformes sectorielles, et pas beaucoup plus aux développements de la réforme en général, dès lors que celle-ci n'a pas une dimension financière.

3 – S'agissant enfin de la « gestion axée sur les résultats », un projet de « politique nationale » a été élaboré en 2012. Si ce document fait bien le lien entre cet objectif général et son outil opérationnel privilégié qu'est l'exécution de la loi de finances sous forme de budgets programme, il contribue par le principe même de son existence à segmenter les approches de la réforme (il existerait un objectif de « gestion axée sur les résultats » distinct de la réforme de la gestion des finances publiques et, au-delà, distinct de la réforme administrative en général) et donc à brouiller la vision de l'objectif général.

La ligne directrice proposée par le programme pour la mise en œuvre des réformes sectorielles intégrées consiste donc à considérer ces différentes approches comme une stratégie unique de réforme des administrations, et à la mettre en œuvre comme telle.