Sol. doc 8 Manual de Prevencin.pdf

Este estudio ha sido posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos de América a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Interna-cional (USAID). Los puntos de vista y opiniones de este estudio son responsabilidad de RTI International y del Centro de Estudios y Cooperación Internacional (CECI) y no reflejan necesariamente los de USAID o los del Gobierno de los Estados Unidos.

This study is made possible by the support of the American People through the United States Agency for International Development (USAID.) The contents of this study are the sole responsibility of RTI International and the Centre for Inter-national Studies and Cooperation (CECI) and do not necessarily reflect the views of USAID or the United States Government.

El Proyecto de Prevención de la Violencia y del Crimen a Nivel Comunitario, ejecutado por RTI International y el Centro de Estudios y Cooperación Internacional (CECI), con el apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), presenta el manual: Cómo trabajar, de forma participativa, en la prevención de la violencia y la delincuencia a nivel local, una sistematización de carácter educativo, dirigido a todas aquellas personas e instituciones interesadas en trabajar de manera conjunta y coordinada para el mejoramiento de la seguridad ciudadana en lugares de alto riesgo en Centroamérica.

Créditos:

Ernesto Galdámez, Coordinador e Investigador Principal

Equipo rti/CECi:

Aldo Miranda. Asesor del Proyecto - RTI International Sonia Silva. Directora del Proyecto - RTI International Alan Quinn. Sub-Director del Proyecto - Centro de Estudios y Cooperación Internacional (CECI) Patricia Echeverría. Gerente de Subconvenios Zayra Perla. Oficial de Comunicaciones Tatiana Grijalva. Gerente de Oficina Gracia López. Asistente Financiera y de Subconvenios Angélica Méndez. Secretaria - Recepcionista Heriberto Mejía. Logística y Transporte Silvia Reyes. Facilitadora de Prevención Rutilia Álvarez. Facilitadora de Prevención Oscar Guardado. Facilitador de Prevención Alicia Hernández. Facilitadora de Prevención Walter Orantes. Facilitador de Prevención Natalia Garay. Facilitadora de Prevención diagramaCión E imprEsión:

Publicación Digital agradECimiEntos:

El equipo del Proyecto desea agradecer a todas las personas e instituciones participantes en las Mesas Intersectoria-les, Comités y Consejos Municipales de Prevención, con las cuales se trabaja en forma cotidiana y que han hecho posible la acumulación de experiencias y conocimientos que están a la base de este manual.

Fotografía de la portada: Alan Quinn.

Índice

INTRODUCCIÓN

SIGLAS

LISTADO DE CUADROS Y TABLAS

CAPITULO I

El ciclo del trabajo participativo de prevención de la violencia y la delincuencia a nivel local I.1 Premisas metodológicas I.1.1 Preámbulo I.1.2 La participación en la prevención social de la violencia debe estar abierta a todos los actores locales I.1.3 La prevención social de la violencia es un proceso I.1.4 La prevención participativa de la violencia implica un camino de aprendizaje grupal e institucional de mediano plazo I.1.5 A la participación ciudadana le es inherente una dimensión política I.1.6 La prevención de la violencia pone énfasis en la equidad de género y privilegia la atención a la niñez y a la juventud I.1.7 Los problemas locales de seguridad ciudadana requieren respuestas locales de prevención I.1.8 La prevención social de la violencia exige realismo y focalización de recursos y esfuerzos I.2 El trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia concebido como ciclo

CAPITULO II

Fase de construcción de condiciones para el lanzamiento del ciclo del trabajo de prevención II.1 Descripción general de la fase II.2 Etapa de primeros pasos II.3 Etapa de identificación de socios potenciales II.4 Etapa de recolección preliminar de otra información sobre el territorio II.6 Etapa de fijar rumbo, definir identidad y organizar la mesa intersectorial

CAPITULO III

Fase de formulación del plan de prevención III.1 Descripción general de la fase III.2 Etapa de identificación y priorización de problemas III.3 Etapa de análisis de causas y efectos de problemas priorizados III.4 Etapa de llenado de matrices de planificación III.5 Etapa de preparación de cartera de perfiles de proyectos III.6 Etapa de levantamiento de la línea base indice

El

CAPITULO IV

Fase de ejecución y seguimiento del plan de prevención IV.1 Descripción general de la fase IV.2 Etapa de formalización y organización operativa de la mesa IV.3 Etapa de gestión IV.4 Etapa de edificación de bases de sostenibilidad

CAPITULO V

Fase de evaluación del plan de prevención V.1 Descripción general de la fase V.2 Etapa de balance de resultados e impactos V.3 Etapa de extracción de lecciones de la experiencia

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

introducción

En el transcurso del Foro para el 15avo aniversario del Centro Internacional para la Prevención del Crimen, deno-minado “Crime Prevention From Across the World: Taking Stock, Evaluation, and Future Perspectives” – celebrado en Montreal, Canadá, del 7 al 9 de diciembre de 2009 –, salieron a luz las grandes diferencias de fondo de cuanto se hace en El Salvador en ese campo específico de intervención, en comparación al estado del arte en muchos países del mundo desarrollado. En esencia, las distinciones sustantivas entre estos últimos y el primero se encuentran en tres aspectos fundamentales. Uno, todas las acciones se desenvuelven en el marco institucional de una política nacional de preven-ción de la violencia y la delincuencia. Dos, se han desviado importantes cantidades de recursos materiales, técnicos y financieros del Estado desde los sectores justicia y seguridad pública, hacia el área de prevención. Tres, en esas latitudes se ha construido una espesa red orgánica de instituciones especializadas en el abordaje del tema, complementarias entre sí, con un adecuado desempeño conjunto como sistema.

No obstante lo anterior, desde el punto metodológico, se pudo constatar, al mismo tiempo, la vigencia de una gran similitud entre cómo trabaja en el país el Proyecto de Prevención de la Violencia y el Crimen a Nivel Comunitario – eje-cutado por RTI International y el Centro de Estudios y Cooperación Internacional (CECI), con el apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) – y la pauta imperante a nivel internacional, en las naciones líderes dentro del ámbito de la prevención de la violencia: las acciones se llevan a cabo en el nivel local, con la participación directa y concertada de los actores gubernamentales y privados presentes en los territorios, en un esfuerzo de coproducción de la seguridad pública. No es muy difícil figurar el por qué se da esa coincidencia. A raíz de los notables avances democráticos experimentados desde fines del siglo pasado por muchas de las naciones centroamericanas, se ha comprobado que el involucramiento de la gente en aquellas decisiones públicas cuyas consecuencias afectan directamente sus vidas, es la hoja de ruta más eficaz y menos costosa para la construcción de sociedades más abiertas y de mayor desarrollo humano.

Teniendo en cuenta la semejanza antes acotada, se ha creído oportuno, conveniente y rentable para el país con-tribuir, con un modesto aporte, a la generación, adecuación y capitalización de nuevos conocimientos técnicos en El Salvador, preparando el manual sobre “Como Trabajar, de Forma Participativa, en la Prevención de la Violencia y la Delincuencia a Nivel Local”. El cumplimiento de ese propósito supone, en términos más concretos, tres cosas:

a) Ordenar, describir, analizar, caracterizar y documentar el enfoque conceptual, metodológico y operativo adoptado por el Proyecto.

b) Identificar las mejores prácticas así como también los principales factores de éxito, problemas y desafíos enfrenta-dos por en la ejecución del Proyecto.

c) Sintetizar el aprendizaje obtenido a partir de los procesos acompañados a la fecha, presentando las lecciones y en-señanzas provenientes del ensayo y error bajo el formato de recomendaciones de procedimientos sobre qué hacer y qué no hacer para mejorar la calidad y efectividad de las intervenciones en el área de prevención de la violencia y la delincuencia a nivel local. Ese listado de verificación es tan sólo un compendio de advertencias y soluciones para situaciones específicas; no comprende todas las posibles soluciones, ni tampoco la mejor de las soluciones a los problemas enfrentados.

La preparación del presente manual fue llevada a cabo mediante el empleo combinado y complementario de dos herramientas metodológicas: i) trabajo de gabinete; y, ii) talleres semi-estructurados de diálogo y auto-reflexión con los miembros del equipo del Proyecto. Gracias a ambas fueron capturados todos los datos necesarios para abordar los tópicos, secciones y apartados contemplados de antemano en el plan tentativo de solución del documento final.

El presente documento está organizado en cinco capítulos de relativa fácil lectura y comprensión. En el primero de ellos se plantean, de modo muy condensado, los siete enunciados básicos de carácter metodológico sobre los cuales des-cansa el trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local. En seguida, se expone la idea operativa relativamente simple de comprender, pero, a decir verdad, muy difícil de llevarla a la práctica cotidiana de las instituciones, entidades y organizaciones del país: la idea de ciclo. En su noción más elemental, un ciclo alude a un conjunto concatenado de fases que se suceden unas tras otras en el tiempo, conforme a un orden preestablecido, el cual vuelve continuamente a empezar y a repetirse desde el principio, una vez se haya completado la entera serie secuencial.

Cada uno de esos distintos momentos, para cobrar sentido o tener razón de ser, requiere forzosamente el cumplimien-to del inmediato anterior, hasta llegar de nuevo al punto de arranque. En nuestro caso particular, el ciclo del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local, consta de cuatro grandes fases a saber:

1) Construcción de condiciones para el lanzamiento del ciclo.

2) Formulación del plan.

3) Ejecución y seguimiento del plan.

4) Evaluación del plan.

Conforme a ese mismo orden secuencial mencionado, en los siguientes cuatro capítulos, adoptando una misma estructura de presentación, se introduce respectivamente una descripción general de la fase estudiada, explicando a continuación, de manera pormenorizada, el contenido de cada una de las etapas identificadas para cada una de ellas.

Como colofón de cada apartado, se incluye un listado de recomendaciones puntuales a tener en cuenta sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa correspondiente.

Finalmente, cabe expresar que las opiniones vertidas en el documento son de exclusiva responsabilidad del consul-tor, y no representan ni son compartidas necesariamente por la institución patrocinadora del estudio.

SiglaS

AGEP Asociaciones Gremiales de la Empresa Privada

APPCI´s Agencias, Programas o Proyectos de Cooperación internacional

CECI Centro de Estudios y Cooperación Internacional

CCG Comité de Coordinación Global

FODA Análisis Estratégico de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas

LB Línea Base

MEPERSA Mesa de Prevención del Riesgo Social Armeniense

MEPREDISESAN Mesa Comunitaria e Intersectorial de Prevención de la Violencia y la Delincuencia del Distrito Seis de San Salvador

MEPREDIZAL Mesa de Prevención y Desarrollo Integral de Izalco

OG Organismos Gubernamentales

ONG Organismos No Gubernamentales

PNC Policía Nacional Civil

USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ( por sus siglas en inglés)

AC`s Asociaciones Comunitarias

ICLEI Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales liStado de cuadroS, diagramaS, mapaS, recuadroS y tablaS cuadroS

• CUADRO III.1: Denuncias ciudadanas interpuestas en la delegación de la PNC, por comunidad de intervención del proyecto, según tipo de delito, durante 2008, distrito seis, municipio de San Salvador diagramaS

• DIAGRAMA I.1: Premisas metodológicas del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delin-cuencia a nivel local

• DIAGRAMA I.2: Fases del ciclo del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local

• DIAGRAMA II.1: Etapas de la fase de construcción de condiciones para el lanzamiento del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local

• DIAGRAMA II.2: Información básica sobre las entidades presentes en la localidad

• DIAGRAMA II.3: Composición de las Mesa Intersectorial de Prevención de la Violencia de la localidad

• DIAGRAMA II.4: Conceptos del análisis FODA

• DIAGRAMA III.1: Etapas de la fase de formulación del plan participativo de prevención de la violencia

• DIAGRAMA III.2: Árbol de Problemas

• DIAGRAMA III.3: Soluciones planteadas para los problemas priorizados en MEPERSA

• DIAGRAMA III.4: Renglones de las matrices de planificación

• DIAGRAMA III.5: Datos generales y especificaciones de las fichas de proyectos

• DIAGRAMA III.6: Ejemplos de los distintos tipos de proyectos de prevención impulsados en residencial Altavista, Distrito seis de San Salvador y Municipios de Armenia e Izalco

• DIAGRAMA IV.1: Etapas de la fase de ejecución y seguimiento del plan participativo de prevención de la violencia

• DIAGRAMA IV.2: Ejemplo de la organización operativa de una Mesa local de prevención de la violencia y la delin-cuencia

• DIAGRAMA V.1: Etapas de la fase de evaluación del plan participativo de prevención de la violencia mapaS

• MAPA III.1: Barrio Nuevo, municipio de Armenia: factores de riesgo y de protección sociocultural, julio 2009 recuadroS

• RECUADRO I.1: Conceptos de seguridad pública y seguridad ciudadana

• RECUADRO I.2: Definiciones de las clases de prevención

• RECUADRO III.1: Áreas de prevención comunal

• RECUADRO IV.1: Condiciones para institucionalizar la prevención local de la violencia y la delincuencia

• RECUADRO V.1: Ejemplo de lecciones aprendidas en prevención de la violencia y la delincuencia tablaS

• TABLA II.1: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de primeros pasos

• TABLA II.2: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de identificación de socios potenciales

• TABLA II.3: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de recolección preliminar de otra información sobre el territorio

• TABLA II.4: Ejemplos del análisis FODA

• TABLA II.5: Conceptos, definiciones y ejemplos de visión, misión y objetivos de MEPREDISAN

• TABLA II.6: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de fijar rumbo, definir identi-dad y organizar la Mesa Intersectorial

• TABLA III.1: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en general durante la fase de formulación del plan

• TABLA III.2: Matriz para la priorización de problemas

• TABLA III.3: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer durante la etapa de identificación y priorización de problemas

• TABLA III.4: Ejemplo de análisis de problema: causas y posibles soluciones de MEPERSA

• TABLA III.5: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer durante la etapa de análisis de causas y efectos de problemas priorizados

• TABLA III.6: Criterios de selección de los asientos poblacionales de intervención del plan participativo de preven-ción local de la violencia y la delincuencia

• TABLA III.7: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer durante la etapa de llenado de matrices de planifi-cación

• TABLA III.8: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer durante la etapa de preparación de cartera de per-files de proyectos

• TABLA III.9: Recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer durante la etapa de levantamiento de la LB

• TABLA IV.1: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de formalización y organiza-ción operativa de la Mesa

• TABLA IV.2: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de gestión

• TABLA IV.3: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de edificación de bases de sostenibilidad

• TABLA V.1: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de balance de resultados e impactos

• TABLA V.2: Ejemplo de la evaluación realizada por MEDEPREDIZAL del plan de prevención 2009

• TABLA V.3: Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de extracción de lecciones de la experiencia capitulo i el ciclo del trabajo participativo de prevención de la violencia y la delincuencia a nivel local i.1 prEmisas mEtodológiCas i.1.1 prEámbulo

Independientemente de si es algo implícito o de si las cartas están puestas sobre el tapete, el ciclo del trabajo parti-cipativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local, se basa en unos cuantos enunciados básicos de carácter metodológico. Entre estas piedras angulares se encuentran las siete proposiciones básicas listadas en el diagrama I.1

Diagrama I.1 Premisas metodológicas del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local

De acuerdo al mismo orden en el cual aparecen arriba mencionadas, en las sucesivas páginas se presentará una descripción bastante sintética de cada una de las premisas listadas.

Fuente: elaboración propia i.1.2 la partiCipaCión En la prEvEnCión soCial dE la violEnCia dEbE Estar abiErta a todos los aCtorEs loCalEs

En el transcurso de la última década, todas las encuestas de opinión pública llevadas a cabo en el país con la finali-dad de conocer qué piensan los y las salvadoreñas, han colocado invariablemente a la violencia y la delincuencia en una de las dos primeras posiciones de la tabla de problemas más sentidos por la población. La magnitud, extensión y mani-festaciones adquiridas por el fenómeno lo ha elevado, sin lugar a dudas, a la categoría de emergencia nacional. Aunque éste afecte con marcadas diferencias de grado e intensidad a los distintos territorios, su solución se ha convertido en un asunto de interés vital para toda la ciudadanía.

Recuadro I.1:

Conceptos de seguridad pública y seguridad ciudadana

“(...) la seguridad ciudadana, que se distingue de la seguridad pública por la participación de nuevos actores sociales en su producción. El énfasis en la seguridad pública correspondió a un monopolio del Estado en materia de seguridad y su capacidad de mantener el control de la vida social y urbana, concretizado en las fuerzas de policías y los tribunales. En cambio, la seguridad ciudadana asume que otras instituciones locales y estatales (salud, educación, etc) y sobre todo la sociedad civil, es decir, los ciudadanos y sus organizaciones sociales o barriales, y el sector privado juegan un rol importante en la seguridad.

La diferencia con la noción de seguridad pública se encuentra en la incorporación del ciudadano. Ya no se plantea una producción de seguridad únicamente por parte de los agentes estatales, sino la necesidad de coproducir la seguridad entre todos los actores involucrados.

La coproducción se refiere al proceso que permite que todas las agencias del Estado central y local, así como las instituciones de la sociedad civil y del sector privado, junto a los habitantes involucrados, participen en forma responsable en la construcción de seguridad y enfrenten eficazmente los problemas de inseguridad de todo tipo.”

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HA- BITAT), Universidad Alberto Hurtado de Chile, “GUÍA PARA LA PREVENCIÓN LO-

CAL HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA”,

HS/1055/08S, ISBN: 978-92-1-132050, Santiago, Chile, pp. 31-32

Tomando en cuenta el dato anteriormente citado, la condición fundamental para emprender una acción social po-sitiva de semejante envergadura por la búsqueda de la paz y la tranquilidad, es respetar el principio de no excluir a nadie por anticipado. La violencia y la delincuencia nos iguala democráticamente a todos, de raras maneras; los malhechores no le preguntan a sus víctimas por quién votan o a quién le rezan. Por tanto, la arquitectura de los esfuerzos locales de prevención descansa en la apertura a la libre concurrencia de los actores, independientemente de su sexo, raza, oficio, credo o corriente de pensamiento profesada. El ideal es abrir espacios plurales donde puedan participar, dialogar, inter-cambiar ideas y coordinar acciones las distintas fuerzas, grupos de interés, sectores y gremios con presencia efectiva o trabajo significativo en el territorio en cuestión. Es tal la envergadura del reto antepuesto por la rampante violencia y delincuencia que resulta absurdo andar dejando por fuera a quienes quieran y puedan aportar a este proceso. Por esa razón, mientras más personas y representantes de comunidades, organizaciones y entidades del Estado o de la sociedad civil se incorporen al proceso de prevención, mejor1.

1. Ver Programa de Desarrollo Humano Sostenible del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, “Desarrollo Humano Sostenible: Una Opción Metodológica a Nivel Local”, documento elaborado por Ernesto Galdàmez, San Salvador, El Salvador, noviembre de 1998, pp. 22.

i.1.3 la prEvEnCión soCial dE la violEnCia Es un proCEso

La violencia y el crimen se originan en una complicada combinación2 de causas, contextos, estructuras, relaciones y factores de riesgo de índole individual, social, económica, psicológica, política, cultural, medioambiental e institucio-nal. Esta mezcla de elementos de la más variada naturaleza, ejercen un poderoso condicionamiento y determinación del comportamiento a nivel de la sociedad, de las comunidades, de las familias y de las personas. La resultante es, desafor-tunadamente, un muy extenso menú de manifestaciones del fenómeno.

Por ende, si el problema es tan polifacético, sí tiene tantas raíces, aristas y modalidades, la neutralización efectiva o el desmantelamiento de tantos condicionamientos negativos a través del trabajo de prevención, habrá de conformarse, por fuerza, con ir avanzando gradualmente en el presente con un horizonte de futuro. La construcción de capacidades, la eliminación de viejos mapas mentales y paradigmas, la transmisión de valores de una cultura de paz, así como la re-modelación efectiva de los patrones de conducta individual, grupal o institucional, no suceden de la noche a la mañana, de un día a otro; casi siempre suelen moverse acumulativamente en el tiempo, con avances y retrocesos, recorriendo diferentes etapas y momentos, de la más variada gama de duración.

i.1.4 la prEvEnCión partiCipativa dE la violEnCia impliCa un Camino dE aprEndizajE grupal E instituCional dE mEdiano plazo

La prevención participativa de la violencia debe entenderse y concebirse como un aprendizaje grupal e institucio-nal. Su ritmo y profundidad están impuestos por los avances concretos logrados y por la maduración efectiva de condi-ciones en el ámbito de cada territorio; aunque se aspire a ello, no es posible saltear o quemar etapas en la acumulación de ese saber porque éste proviene, en esencia, del aprender decidiendo y del aprender haciendo. La ruta obligada para la creación o el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales, es de progreso incremental. He ahí la importancia de evitar emprender marchas forzadas para aumentar la velocidad de un proceso para el cual no hay la debida concien-cia, apropiación, motivación o capacidad instalada; es completamente ineficaz y pérdida de tiempo buscar determinar, desde fuera, una transformación eminentemente endógena.

i.1.5 a la partiCipaCión Ciudadana organizada lE Es inhErEntE una dimEnsión polítiCa

Por regla universal, cuando hay participación ciudadana organizada para la prevención de la violencia y la creación de comunidades más seguras – donde en forma colegiada se deciden acciones y se asignan recursos para atenuar factores de riesgo doméstico o sociocultural –, tarde o temprano algunos actores de la localidad tenderán a verla no simplemente como un ejercicio cívico en pro del bienestar común, sino como un espacio de poder cuya toma es un imperativo para las fuerzas políticas presentes en el territorio. Nos guste o no, a menudo una buena proporción de los representantes de los gobiernos locales, de las instituciones públicas, de las comunidades y del sector privado involucradas en la iniciativa son abiertos militantes o activistas partidarios. Ese es su derecho constitucional. Sin embargo, tal estado de cosas, mal manejado, podría erigirse en un infranqueable obstáculo para las sinergias del trabajo en equipo.

Por la razón antes expuesta, los facilitadores del proceso de prevención deben de entrada abandonar toda ingenui-dad o posición técnica purista, contemplando pragmáticamente esta constante e intrínseca dimensión política presente en toda acción positiva ciudadana. El arte y el reto de su conducción residen en lograr la articulación de voluntades, destrezas y esfuerzos de los socios en torno a una visión compartida y a la búsqueda de objetivos comunes.

2. Ver Organización Panamericana de la Salud, Oficina Sanitaria Panamericana y Oficina Regional de la Organización Mundial de la Salud, “Informe mundial sobre la violencia y la salud”, publicación Científica y Técnica Nº 588, Washington, D.C. 20037, E.U.A, 2003, pp13-15 i.1.6 la prEvEnCión dE la violEnCia ponE énfasis En la Equidad dE génEro y privilEgia la atEnCión a la niñEz y a la juvEntud

Las cifras estadísticas relativas a los distintos tipos de violencia y delincuencia, demuestran que la mujer, la niñez y la juventud son grupos de población en alto riesgo, a los cuales se les debe prestar especial atención. Desde el punto de vista metodológico, no se puede dar pasivamente por sentada la incorporación transversal de los enfoques de equidad de género, niñez y juventud a lo largo de todo del ciclo de prevención de la violencia. Para cada una de sus fases se debe abordar y plantear abiertamente la especificidad de la situación, condición y posición de las mujeres, de los niños y niñas y de los jóvenes dentro de la sociedad, la comunidad y el hogar. Solamente en la medida que se visibilice su vulnerabili-dad, se podrán ir dando los pasos necesarios para transformar gradualmente esa realidad y buscar opciones concretas de solución. Ello requerirá, la identificación, planificación e implementación respectiva de proyectos afirmativos o específi-cos para la equidad de género y la atención a los jóvenes, conducentes a la igualdad en términos de derechos, beneficios, obligaciones y oportunidades.

i.1.7 los problEmas loCalEs dE sEguridad Ciudadana rEquiErEn rEspuEstas loCalEs dE prEvEnCión

Para el diseño de políticas públicas eficientes y eficaces, es preciso abandonar y dejar atrás el anacrónico enfoque de depositar exclusivamente la responsabilidad de la seguridad pública en los diferentes órganos y ministerios del go-bierno central. Cada día que pasa se acumula una buena cantidad de datos y experiencias3 donde se demuestra de forma reiterada la necesidad apremiante de buscar respuestas locales a los problemas locales de violencia y criminalidad. La definición y construcción de respuestas específicas a situaciones concretas, de suyo supone la obligada articulación y participación en el esfuerzo tanto de los gobiernos municipales como de los residentes de las comunidades y sus organi-zaciones de base, especialmente cuando se trata de combatir el fenómeno con actividades de prevención social. Esto es así porque quienes manejan más información y mejor conocen la situación son los habitantes de la zona; por otra parte, por lo general la entidad más cercana y con más contacto con los ciudadanos son las alcaldías municipales, teniendo esta proposición una validez creciente fuera de las grandes ciudades o cabeceras departamentales.

i.1.8 la prEvEnCión soCial dE la violEnCia ExigE rEalismo y foCalizaCión dE rECursos y EsfuErzos

Lo más razonable en la definición de los resultados esperados de un proceso participativo de prevención de la violencia y la delincuencia a nivel local, es creer y soñar con cosas factibles de ser alcanzadas, en función lógica y cohe-rente de los recursos disponibles. Es contraproducente adoptar la retórica de pretender resolver al mismo tiempo y para siempre, las múltiples y complejas causas estructurales del problema, justificando que cuando no se cambia todo, no se cambia nada. Bien se hace cuando se dan pasos concretos y se obtienen resultados tangibles en el mejoramiento gradual de la convivencia pacífica y de la seguridad ciudadana, aunque éstos tiendan a tardarse en ser conocidos y apreciados.

Según dicta la experiencia de los procesos exitosos de prevención participativa de la violencia a nivel local4 – y en concordancia con su naturaleza de aprendizaje social e institucional –, se debe evitar incurrir caer en los errores de fragmentación de actividades, de dispersión de esfuerzos y de atomización de recursos en las intervenciones. Para ello es necesario focalizar; es decir, atender sólo unas cuantas comunidades o asentamientos poblacionales prioritarios a la vez, concentrándose en una cantidad limitada de problemas manejables. Esta misma focalización de las intervenciones posibilita, a la par, ofrecer un tratamiento sistemático y específico a muchos, sino a todos, de los factores socioculturales de riesgo presentes en los núcleos de población seleccionados, así como en el reforzamiento de los factores de protec-ción. Conforme se avance en esa dirección, en esa misma medida se podrán ir expandiendo los alcances y el radio de acción territorial del proceso. De lo contrario, si se violenta esta pauta, con facilidad se llega al nivel de ineficiencia y a una situación de rendimientos decrecientes.

3. Ver Galdámez, Ernesto, “Trabajando en la prevención social de la violencia y la delincuencia en El Salvador: el Programa Deporte Nocturno de Paz Social”, trabajo realizado para el Proyecto de Preven-ción de la Violencia y el Crimen a Nivel Comunitario, San Salvador, El Salvador, septiembre de 2008, pp. 35

4. Ver Galdámez, Ernesto “Aprendiendo a Prevenir la Violencia y la Delincuencia en El Salvador: Síntesis de la Experiencia del Consejo Nacional de Seguridad Pública”, estudio patrocinado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés), San Salvador, El Salvador, febrero de 2007, pp. 16.

Diagrama I.2 Fases del ciclo del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local i.2 El trabajo partiCipativo dE prEvEnCión soCial dE la violEnCia y la dElin- CuEnCia ConCEbido Como CiClo

Con bastante frecuencia, los estudiosos no se ponen muy de acuerdo a la hora de las definiciones. No obstante, a efectos de delimitar el extensivo y controversial concepto de la prevención social de la violencia y la delincuencia co-mún – volviéndolo más manejable –, en el contexto de este manual se entenderá por tal al conjunto de políticas, estra-tegias, planes, programas, proyectos y acciones encaminadas a disminuir el efecto de toda aquella situación, condición o circunstancia cuya presencia en las localidades suele causar o aumentar las probabilidades del aparecimiento de com-portamientos, individuales o grupales, que atentan contra la integridad física, la propiedad y el bienestar psicológico o emocional de los habitantes, a nivel individual o colectivo5. En una palabra, la prevención pretende evitar la ocurrencia de tales actos.

Habiendo dicho eso, el trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local, reposa en una idea operativa relativamente simple de comprender, pero muy difícil de llevarla con fidelidad a la prác-tica cotidiana de las instituciones, entidades y organizaciones del país: la idea de ciclo. En su noción más elemental, un ciclo alude a una serie secuencial de fases, la cual vuelve a repetirse ordenadamente cada cierto período de tiempo. En el diagrama I.2 se exhibe el orden secuencial de las diferentes fases constitutivas del ciclo de trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local. A su vez, las fases del ciclo se subdividen correspon-dientemente en dos o más etapas específicas. Por consiguiente, en los siguientes cuatro capítulos se explicara y hará un análisis descriptivo pormenorizado del contenido de cada una de las fases identificadas.

5. Ver Worl Bank, Department of Finance, Private Sector and Infrastructure, Latin American Región, “GUÍA DIDÁCTICA PARA MUNICIPIOS: PREVENCIÓN DE LA DELINCUENCIA Y LA VIOLEN- CIA A NIVEL COMUNITARIO EN LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA”, noviembre 2003, pp.8

Recuadro I.2:

Definiciones de las clases de prevención

• Prevención: Por prevención del delito se entiende toda medida para atacar los factores cau-sales del delito, incluidas las oportunidades para la comisión de éstos (ONU, 1999). Más allá de las distintas formas de clasificación, considera una significativa variedad de acciones orientadas a evitar que el delito ocurra ya sea a través del sistema formal de justicia criminal (sistema oficial) o bien por medio de la promoción e implementación de estrategias que involucran a los diferentes sistemas informales.

• Prevención Situacional: Es aquella aproximación que involucra un amplio conjunto de me-didas no penales tendientes a impedir el acto criminal mediante la modificación de las cir-cunstancias particulares en las cuales una serie de delitos similares se cometen o pueden cometerse. Este enfoque asume que el delito existe porque existen factores ambientales, hábitos y conductas que crean oportunidades para que éste ocurra. (...) Generalmente in-volucra acciones dirigidas a disminuir oportunidades principalmente mediante prácticas disuasivas o de rediseño de espacios físicos (Torrente, 2001). Proyectos de recuperación de espacios públicos, mejor iluminación, espacios deportivos, puntos de vigilancia natural o programas de patrullaje y vigilancia son algunos ejemplos.

• Prevención Social: Estrategia dirigida a reducir las causas sociales del delito y la violencia.

Asume que la criminalidad posee una etiología compleja que se enraíza en profundos fac-tores como las condiciones de vida o de trabajo, en los cambios en la organización de la vida familiar, en la pobreza y en la exclusión social. Generalmente se orienta a factores es-tructurales relacionados con la pérdida de los mecanismos de control social y sobre grupos de riesgo. Programas de prevención temprana de la violencia intrafamiliar, mediación de conflictos en la escuela o programas de nutrición infantil, pueden ser algunos ejemplos de este tipo de prevención (CESC, 2004).

• Prevención primaria: Está dirigida a grupos de la población en general con el fin de reducir factores de riesgo y aumentar de los factores que protegen a las personas de ser víctimas o victimarios (Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, 2004).

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HA- BITAT), Universidad Alberto Hurtado de Chile, “GUÍA PARA LA PREVENCIÓN LO-

CAL HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA”,

HS/1055/08S, ISBN: 978-92-1-132050, Santiago, Chile, pp. 134

Recuadro I.2:

Definiciones de las clases de prevención

• Prevención secundaria: Es una estrategia de prevención destinada a evitar el desarrollo de conductas precursoras de la delincuencia y la violencia en grupos de alto riesgo de exhibir o desarrollar este tipo de conductas (Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, 2004).

• Prevención terciaria: Consiste en las acciones orientadas a manejar los hechos criminales y violentos luego de sucedidos para tratar al delincuente, reinsertarlo socialmente, disminuir los daños producidos y evitar su reincidencia. Este tipo de prevención se realiza cuando el sujeto ya ha desarrollado una carrera delictiva, y es por ello sinónimo de “tratamiento”. La prevención terciaria también puede tener por objetivo principal una orientación a la vícti-ma (Foro de Expertos en Seguridad Ciudadana, 2004)

Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HA- BITAT), Universidad Alberto Hurtado de Chile, “GUÍA PARA LA PREVENCIÓN LO-

CAL HACIA POLÍTICAS DE COHESIÓN SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA”,

HS/1055/08S, ISBN: 978-92-1-132050, Santiago, Chile, pp. 134-135 capitulo ii FaSe de conStrucción de condicioneS para el lanzamiento del ciclo del trabajo de prevención ii.1 dEsCripCión gEnEral dE la fasE

Cuando en algún municipio o en una comunidad se estrena el ciclo del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia, es preciso poner manos a la obra y construir – sin esperar su aparición por arte de magia o por generación espontánea – un conglomerado de condiciones institucionales, organizacionales, poblacionales, políticas, técnicas y de actitud en la localidad, favorables para su despegue y exitoso desenvolvimiento posterior. Esta fase cumple con el exclusivo propósito instrumental de poner en movimiento, de arrancar, el proceso en cuestión. Una vez ha sido completada, no es necesario volverla a atravesar en los subsiguientes ciclos; a lo sumo, tal vez sea necesario recorrer alguna etapa de ella. Para realzar esta particularidad de clara excepción a la regla, ella aparece coloreada en gris en el diagrama I.3, en oposición a las tres restantes en azul.

Diagrama II.1 Etapas de la fase de construcción de condiciones para el lanzamiento del trabajo participativo de prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local

En el diagrama II.1 se presentan las etapas correspondientes a esta fase de construcción de condiciones. En los sucesivos apartados se irá introduciendo, de modo respectivo, una descripción analítica de cada una de las ahí mencio-nadas. A la par, se propondrá un listado de verificación (checklist) compuesto por consideraciones y consejos útiles al momento de la implementación de las acciones en el terreno.

Primeros pasos

Identificación de socios potenciales

Recolección preliminar de otra información sobre el territorio

Fijar rumbo, definir identidad y organizar la Mesa ii.2 Etapa dE primEros pasos

Para comenzar el proceso con pie derecho, se requiere el liderazgo aportado por el gobierno local. El alcalde en persona o sus concejales, son los llamados, por excelencia, a mover, acompañar y procurar la unión de esfuerzos entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado en las diferentes fases y etapas del trabajo participativo de la prevención social de la violencia y la delincuencia a nivel local. De suyo, el clima de la seguridad ciudadana recae dentro de la esfera de competencias de las autoridades municipales. En muchos casos, es el parámetro principal de su capacidad real para hacer “buen gobierno”. Sea como sea, en esta etapa el asunto vital es la voluntad política de la municipalidad para incor-porar el tema a su agenda, haciendo pública su disposición a comprometerse institucionalmente con la conducción del esfuerzo por iniciarse.

A continuación se incluye un listado de recomendaciones puntuales a tener en cuenta sobre qué hacer y qué no hacer en la presente etapa (ver tabla II.1).

Tabla II.1 Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de primeros pasos qué haCEr

• Asegurar el acceso a la información y a la adecuada socialización de los conoci mientos elementales de qué es y qué no es la prevención social de la violencia y la seguridad ciudadana. Esta providencia evita distorsiones y equivocadas interpreta-ciones del tema entre los actores locales.

• Garantizar la apertura del gobierno municipal a la participación ciudadana. Ésta se entiende no como consulta sino como la facultad de la población civil y de sus or-ganizaciones de involucrarse directamente en la codirección y en la toma de deci-siones colegiadas sobre la asignación de los recursos del erario público en el ámbito de la prevención.

• Gestionar el apoyo y la asistencia técnica especializada para garantizar la facilita-ción a lo largo del proceso, al menos durante los primeros tres ciclos completos de funcionamiento de la instancia participativa.

• Se debe identificar y designar una persona clave para el desenvolvimiento del pro-ceso: el enlace o referente técnico municipal.

• La municipalidad debe ejercitar un fuerte liderazgo concertador, marcado por su habilidad de multiplicar en vez de sumar a través de la coordinación, y de conven-cer y no imponer para lograr la integración.

qué no haCEr

• Empezar el proceso local sin haber una adecuada compresión y entendimiento del horizonte y de los alcances del proceso de prevención de la violencia por parte de los actores de la localidad, simplemente por acatar un mandato o lineamiento ema-nado de la autoridad central.

• No levantar expectativas entre la población que no puedan eventualmente ser cum-plidas. No se debe pretender resolver de inmediato las múltiples y complejas causas del problema de la violencia, sino tan sólo contribuir a mejorar paulatinamente la convivencia pacífica ciudadana.

Fuente: Ayuda-memoria del taller de reflexión del equipo del Proyecto de Prevención de la Violencia y el Crimen a Nivel Comunitario, realiza-do en San Salvador, el día 15 de enero de 2010.

ii.3 Etapa dE idEntifiCaCión dE soCios potEnCialEs

DIAGRAMA II.2

Información básica sobre las entidades presentes en la localidad

La segunda etapa para el montaje y organización de condiciones propicias para el lanzamiento del ciclo en cuestión, es la identificación de los potenciales socios de la iniciativa. Esta labor se lleva a cabo mediante el levantamiento de un mapa6 de información general sobre quiénes son, dónde están y qué hacen concretamente en el municipio las diversas entidades involucradas directamente en el campo de la prevención social de la violencia. La intención de su preparación es ubicar, cuantificar y caracterizar al mosaico completo de Asociaciones Comunitarias (AC’s), Organismos Guberna-mentales (OG´s), Organismos No Gubernamentales (ONG´s), Asociaciones Gremiales de la Empresa Privada (AGEP) y Agencias, Programas o Proyectos de Cooperación internacional (APPCI´s), precisando su presencia, cobertura y ofer-ta de servicios, tal y como se definen en el diagrama II.2. Estos datos permiten tener una buena idea de cómo está con-figurado el punto de partida organizacional y cuáles son los potenciales socios en la localidad para impulsar el proceso.

A continuación se incluye un listado de recomendaciones puntuales a tener en cuenta sobre qué hacer y qué no hacer en la presente etapa (ver tabla II.2).

Tabla II.2 Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la etapa de identificación de socios potenciales qué haCEr

• Identificar a las personas y a las juntas directivas comunales investidas de mayor grado de liderazgo local, con preocupaciones e intereses en torno a la prevención de la violencia y la delincuencia.

• Plantearse y responder tres preguntas básicas:

i) ¿Quiénes son los actores claves?;

ii) ¿Cuáles son sus roles y funciones?;

y, iii) ¿Cuáles son sus capacidades internas como organización?

• Poner especial empeño en involucrar a la mayor cantidad posible de mujeres y jóvenes, teniendo tácitamente definida una cierta cuota o meta de participación a ser cubierta.

qué no haCEr

• Asumir operativamente el supuesto de haber una abierta disposición e interés de las instituciones, organizaciones y pobladores a invertir su tiempo, esfuerzo y recursos en el proceso. La participa-ción efectiva es una meta de llegada, no un punto de partida.

Inventario de instalaciones físicas, equipo, personal y presupuesto por entidad para el trabajo en la localidad

Detalle de barrios, colonias, urbanizaciones, caseríos y cantones atendidos por la entidad en las áreas urbana y rural, haciéndose una estimación gruesa de la población cubierta por los servicios prestados

Descripción de todos y cada uno de los servicios específicos de prevención prestados regular o extraordinariamente a los usuarios o beneficiarios de la localidad, divididos por proyectos y programas

• PRESENCIA

• COBERTURA

• OFERTA

6. Ver Banco Interamericano de Desarrollo/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, “Guía metodológica básica: planificación participativa del desarrollo local basada en los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio”, documento de trabajo elaborado por Ernesto Galdámez, 1ª edición, San Salvador, El Salvador, 2007, ISBN 9789992355169, pp. 25-26

Fuente: Ayuda-memoria del taller de reflexión del equipo del Proyecto de Prevención de la Violencia y el Crimen a Nivel Comunitario, realizado en San Salvador, el día 15 de enero de 2010.

ii.4 Etapa dE rEColECCión prEliminar dE otra informaCión sobrE El tErritorio

En esta etapa7, el facilitador(a) del ciclo se dedica a recolectar, revisar y ordenar la información estadística secun-daria – cifras, series e indicadores – y documental disponible sobre el territorio. Debe investigar exhaustivamente y recopilar, virtual o físicamente, estudios diagnósticos, líneas base o evaluaciones de planes o proyectos de prevención de la violencia llevados a cabo en la localidad. El meollo de esta labor de gabinete es reunir y procesar la mayor cantidad de datos catastrales, demográficos, de infraestructura, sociales y criminológicos más relevantes del territorio – globales y desglosados por asentamiento poblacional (barrios, colonias, residenciales, urbanizaciones, lotificaciones, comuni-dades y caseríos), según área geográfica. Esta información no sólo servirá de base para contextualizar, dimensionar y diagnosticar en su justa magnitud los problemas más agudos de la violencia y la delincuencia, sino también serán utilizados eventualmente como plataforma empírica en varias de las etapas de la formulación del plan para determinar donde urgen más las intervenciones. De igual manera, deberán recolectar datos sobre las actividades de prevención de la delincuencia y la violencia que ya están siendo practicadas en la localidad.

A continuación se incluye un listado de recomendaciones puntuales a tener en cuenta sobre qué hacer y qué no hacer en la presente etapa (ver tabla II.3).

Tabla II.3 Listado de recomendaciones sobre qué hacer y qué no hacer en la eta-pa de recolección preliminar de otra información sobre el territorio qué haCEr

• Recopilar los mapas y datos catastrales correspondientes a lotes y viviendas por asentamiento poblacional, según área geográfica (ver anexo II.1).

• Recopilar información sobre variables demográficas, desglosadas por área urbana y rural, así como por asentamiento poblacional (ver anexo II.1)

• Recopilar datos sobre equipamiento, infraestructura comunitaria y espacios públicos, por asen-tamiento poblacional (ver anexo II.1)

cial (denuncias y detenciones in fraganti) (ver anexo II.2) globales y por asentamiento pobla-cional (barrios, colonias, residenciales, urbanizaciones, lotificaciones, comunidades y caseríos), quebrados según el tipo de delito (contra la propiedad, contra las personas y otros delitos)

• Recopilar los datos de la Unidad de Salud correspondientes a registro de los casos de lesiones físicas, violencia intrafamiliar, agresión sexual y maltrato a la niñez (ver anexo II.2) globales y por asentamiento poblacional

• Recopilar correspondientes a las actividades de prevención desarrolladas por establecimiento y asentamiento poblacional (ver anexo II.3)

• Efectuar chequeos en el terreno para comprobar la validez y exactitud de algunos de los datos recopilados qué no haCEr

• Recopilar información desligada y no pertinente al tema de prevención de la violencia Fuente: Ayuda-memoria del taller de reflexión del equipo del Proyecto de Prevención de la Violencia y el Crimen a Nivel Comunitario, realizado en San Salvador, el día 15 de enero de 2010.

7. Ver Galdámez, Ernesto ““Guía Metodológica de Planificación Participativa para el Desarrollo Local”, estudio elaborado para el Programa CAPACIDAD 21 del PNUD, documento inédito, San Salvador, El Salvador, marzo de 2001, pp. 13 ii.6 Etapa dE fijar rumbo, dEfinir idEntidad y organizar la mEsa intErsECtorial

Como primer tarea de esta etapa, corresponde a las autoridades municipales, órganos del gobierno central, miem-bros de las comunidades, organizaciones de la sociedad civil y entidades de la empresa privada, reunidas en la instancia de participación, aclarar sus horizontes de lo qué se va ha hacer en el campo de la prevención, por qué se va hacer y cómo se va ha hacer.

Se avanza con solidez en la dirección antes señalada, haciendo el análisis estratégico de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) del espacio de diálogo abierto con los actores locales sobre el tema de prevención (ver diagrama II.3 y tabla II.4). Abona bastante proseguir definiendo su visión, misión, objetivo de desarrollo, nombre, logo y leyenda emblemática (ver tabla II.5). A decir verdad, tales ejercicios no se restringen a delinear el rumbo a seguir por la instancia en el mediano y largo plazo; en paralelo, contribuyen al forjamiento de una identidad propia y a inyectar un sentido de pertenencia, gracias a la compactación y unificación del grupo en torno a la búsqueda de un imaginario colectivo donde gobernantes y gobernados asumen responsabilidades compartidas.

Diagrama II.3 Conceptos del análisis FODA

Tabla II.4 Ejemplos del análisis FODA nivEl intErno (ámbito bajo Control dE la organizaCión) Mesa Comunitaria e Intersectorial de Prevención de la Violencia y la Delincuencia en el Distrito 6 de San Salvador (MEPREDISESAN) Fortalezas Debilidades