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7 DE NOVIEMBRE DE 2014

Este documento fue producido para revisión de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos. Fue preparado por Diana Parra Correa.

APOYO DE USAID AL

DESARROLLO FINANCIERO EN

COLOMBIA

2004-2013 i

APOYO DE USAID AL

DESARROLLO FINANCIERO

EN COLOMBIA

2004-2013

7 DE NOVIEMBRE DE 2014

ELABORADO POR:

DIANA PARRA CORREA

OLGOONIK

Bogotá, Colombia

DISCLAIMER:

Las opiniones expresadas en esta publicación son del autor y no reflejan necesariamente la visión u opinión de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos.

ii

TABLA DE CONTENIDO

Siglas y Abreviaciones ....................................................................................................................................................... v

1. Introducción

2. Antecedentes

3. Diagnóstico

4. Estrategia

5. Resultados

5.1. Regulación e Institucionalidad

5.1.1. Mercado de Capitales

5.1.2. Intermediarios Financieros

5.1.3. Gestión de Riesgos

5.2. Infraestructura Financiera

5.2.1. Expansión de Sucursales y CBs

5.2.2. Promoción de la Banca Móvil

5.2.3. Avance en la Expansión de la Cobertura

5.3. Oferta de Productos

5.3.1. Crédito

5.3.2. Ahorro

5.3.3. Seguros

6. Agenda Pendiente

6.1. Regulación e Institucionalidad

6.2. Infraestructura

6.3. Productos

7. Conclusiones

8. Anexos

8.1. Programa de Microfinanzas

iii

8.2. Banca Comunal

8.3. Grupos de Ahorro y Crédito Local

8.4. Promoción de la Cultura del Ahorro

9. Bibliografía iv

SIGLAS Y ABREVIACIONES

ADAM Programa Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal de USAID AFP Administradoras de Fondos de Pensiones AL América Latina AMV Autoregulador del Mercado de Valores AT Asistencia técnica BAC Banco Agrario de Colombia S.A. (banco público).

BCS Banco Caja Social BdO Banca de las Oportunidades BEP Beneficios Económicos Periódicos BMC Bolsa Mercantil de Colombia (antes Bolsa Nacional Agropecuaria – BNA) BVC Bolsa de Valores de Colombia CABM Cuentas de Ahorro de Bajo Monto CAES Cuentas de Ahorro Electrónicas CAF Corporación Andina de Fomento CATS Cuentas de Ahorro de Trámite Simplificado CB Corresponsal Bancario CD Certificado de Depósito CDT Certificado de Depósito a Término CF Compañías de Financiamiento CIFIN Central de Información Financiera DPS Departamento para la Prosperidad (Anteriormente Acción Social) EA Efectivo Anual EF Entidades Financieras FCC Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Comercial de USAID FCP Fondos de Capital Privado FINAGRO Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario FOGACOOP Fondo de Garantías de Depósitos de las Cooperativas de Ahorro y Crédito FOGAFIN Fondo de Garantías de Instituciones Financieras GACL Grupos de Ahorro y Crédito Local GdC Gobierno de Colombia GMF Gravamen a los Movimientos Financieros IBC Interés Bancario Corriente LADC Países en Desarrollo en América Latina (iniciales in inglés) LAFT Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo MABS Programa Acceso de las Microempresas a Servicios Bancarios de USAID Filipinas MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MCIT Ministerio de Comercio, Industria y Turismo MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público MIDAS Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible de USAID MIPYME Micro, Pequeñas y Medianas Empresas ONG Organización No Gubernamental OTA Over the Air PAT Proveedor de Asistencia Técnica PdC Punto de Contacto v

PIB Producto Interno Bruto PPP Programa de Políticas Públicas de USAID PYME Pequeña y Mediana Empresa RSE Responsabilidad Social Empresarial SEDPEs Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos Electrónicos SFA Sistema de Financiamiento Agropecuario SFC Superintendencia Financiera de Colombia SES Superintendencia de la Economía Solidaria TDA Títulos de Desarrollo Agropecuario TES Bonos del tesoro del Gobierno de Colombia TLC Tratado de Libre Comercio TMC Transferencias Monetarias Condicionadas UARIV Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (entidad pública) UMIC Upper Middle Income Countries (Clasificación Banco Mundial) WDI Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial (siglas en inglés) WEF Foro Económico Mundial (siglas en ingles) WOCCU Consejo Mundial de Cooperativas (siglas en inglés) vi

Apoyo de USAID al Desarrollo Financiero en Colombia 2004 - 2013 Noviembre de 2014

1. INTRODUCCIÓN

Este documento presenta el apoyo brindado por la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos – USAID al Gobierno de Colombia en la promoción del desarrollo financiero del país durante el período 2004 – 2013.

El apoyo de USAID al desarrollo financiero en Colombia se inició con las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre el Gobierno de los Estados Unidos y el Gobierno de Colombia (GdC) en mayo 20041 y tenía como objetivo contribuir a impulsar las bases fundamentales para aumentar el financiamiento al sector productivo, principalmente de las PYME, y expandir la inclusión financiera. La cooperación de USAID se enfocó en apoyar las reformas requeridas al marco regulatorio, el fortalecimiento de la institucionalidad, el desarrollo de instrumentos de política y el desarrollo de capacidades en el sector financiero para atender los segmentos de bajos ingresos.

La cooperación de USAID se brindó a través de cuatro programas: Programa de Apoyo al Fortalecimiento de la Capacidad Comercial - FCC (2004-2006); Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible - MIDAS (2006 – 2009); Programa Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal - ADAM (2006 – 2009) y Programa de Políticas Públicas – PPP (2010-2013) .

Este documento se inició a finales de 2013 bajo el Programa de Políticas Públicas y se culminó bajo el contrato con Olgoonik. Fue elaborado con base en los reportes producidos en los cuatro programas de cooperación, principalmente informes trimestrales, anuales y presentaciones, y con base en un informe contratado con la firma Marulanda Consultores que documenta parte de la historia de la cooperación de USAID. Así mismo, con base en los estudios realizados para el GdC y la información sobre resultados suministrada por el Programa Banca de las Oportunidades (BdO). Por último, se utilizaron cifras e información de fuentes externas, principalmente de Asobancaria, el Banco Mundial y el Foro Económico Mundial.

Sea esta la oportunidad para agradecer la valiosa información suministrada por el Gobierno de Colombia, a través de la Banca de las Oportunidades, así como la revisión y comentarios a este documento realizados por Marulanda Consultores y Miguel Arango, quienes a través de los programas de cooperación de USAID, lideraron el apoyo al GdC en la promoción del desarrollo financiero.

El documento está organizado en seis capítulos adicionales que siguen a esta introducción. El Capítulo 2 explica los antecedentes que dieron lugar a la cooperación de USAID en el desarrollo financiero de Colombia. El Diagnóstico, en el Capítulo 3, presenta el estado del desarrollo financiero en 2005 con el fin de poner en contexto los principales cuellos de botella que era necesario abordar. El Capítulo 4 presenta la estrategia que implementó USAID a través de los cuatro programas para apoyar al GdC. El Capítulo 5 presenta los resultados en las áreas de regulación e institucionalidad, infraestructura financiera y oferta de productos. La Agenda Pendiente, en el Capítulo 6, presenta los temas en los cuales es necesario seguir haciendo esfuerzos para continuar mejorando el desarrollo financiero en Colombia.

Finalmente, el Capítulo 7 presenta las principales conclusiones. La información detallada de algunos resultados se presenta en los anexos al final del documento.

1 Las negociaciones se realizaron entre mayo de 2004 y febrero de 2006. Posteriormente se sometieron a la aprobación de los congresos de los respectivos países.

2. ANTECEDENTES

La negociación de un TLC con los Estados Unidos, al igual que la negociación de otros acuerdos comerciales (Unión Europea, MERCOSUR, entre otros) pusieron de presente la importancia de que Colombia adelantara una serie de acciones articuladas y consistentes que apuntaran en la dirección de permitir un aumento definitivo y significativo de la competitividad del país. En efecto, sólo en la medida en que el sector productivo nacional contara con un entorno que le permitiera ser productivo y competitivo sería posible aprovechar al máximo las oportunidades y minimizar el impacto negativo que generaría la liberalización del comercio en Colombia.

Durante la negociación del TLC Estados Unidos -Colombia se identificaron los obstáculos que era necesario resolver para mejorar la competitividad del país. Uno de éstos era la falta de acceso a financiamiento, principalmente de las PYME, puesto que afectaba su productividad y decisiones de inversión. También se identificaron las áreas en las cuales el Gobierno de Estados Unidos iba a apoyar al GdC, a través de proyectos de cooperación financiados por USAID con recursos no reembolsables. Fue así como en la “Mesa de Fortalecimiento de Capacidades Comerciales” se acordaron los proyectos de cooperación para apoyar el desarrollo financiero del país.

Así mismo, se acordó que dichos proyectos de cooperación se enfocarían en apoyar aquellas áreas consideradas críticas para que el sector financiero pudiera movilizar recursos para el financiamiento, y de esta manera pudiera ser un verdadero soporte para el aumento de la competitividad; principalmente el fortalecimiento del marco regulatorio e institucional del mercado de capitales, del sector financiero y de la gestión de riesgos; así como la expansión de la infraestructura y oferta de productos.

3. DIAGNÓSTICO

En 2005 el Banco Mundial publicó un memorando sobre las bases de la competitividad en Colombia, que presentó la falta de acceso a financiamiento como uno de los factores que afectaban la competitividad.

Este informe resumió la situación del sistema financiero colombiano así:

“En la actualidad, el sistema financiero colombiano está mejor preparado y capitalizado, es más rentable y líquido que durante la crisis de los años noventa. Sin embargo, la recuperación no ha contribuido a aumentar los créditos a segmentos del sector privado sin acceso a bancos internacionales, como tampoco a profundizar y desarrollar los mercados de capitales. Entre 1998 y 2002, las carteras de crédito se redujeron en términos reales y los bancos invirtieron de forma creciente en títulos del gobierno. Desde 2003 las carteras de crédito han aumentado en términos reales en todos sus rubros, excepto el de financiamiento de la vivienda. Los mercados de capital privado han mostrado cierto nivel de desarrollo, pero siguen caracterizándose por una baja liquidez y una profundidad insuficiente, mientras que el mercado de deuda del gobierno se ha desarrollado de manera sustancial. Colombia cuenta con una de las curvas de rendimiento de bonos gubernamentales en moneda local más largas de América Latina, únicamente después de México. El gobierno es, por mucho, el emisor interno de bonos de mayor importancia, representando cerca de 80 por ciento del volumen total negociado en los mercados. Como porcentaje del PIB, el crédito interno al sector privado en Colombia se encuentra a niveles muy bajos, sólo un poco más altos que Guatemala, pero a una tercera parte de Chile y una séptima parte de China. La falta de acceso al financiamiento, en especial el de largo plazo, obliga a las empresas nacionales a obtenerlo por medio del uso del crédito a proveedores y el financiamiento de corto plazo, limitando su crecimiento y expansión.” 2

En efecto, el crédito doméstico al sector privado como porcentaje de PIB, era apenas 21,5% en 2004 (Gráfico 1), uno de los más bajos al comparar a Colombia con otros países de ingreso medio-alto (UMIC) (Gráfico 2).

Gráfico 1 Evolución Crédito Doméstico Gráfico 2 Crédito Doméstico al Sector Privado al Sector Privado en Colombia Países de ingreso medio alto

Fuente: Banco de la República Fuente: WB Database

En 2005, la financiación de empresas a través del mercado de valores (bonos, acciones) no superaba el 2% del total de recursos para financiar la actividad3 y existían pocos inversionistas que realizaran inversiones de riesgo, tales como fondos de capital privado y ángeles inversionistas, de manera que la financiación a través de capital era bastante reducida. Por el contrario, el crédito bancario representaba 40% de los recursos de financiación obtenidos, seguida del crédito de proveedores y la reinversión de utilidades4, limitando el acceso a financiamiento de largo plazo, principalmente de las PYME.

Los procedimientos para emitir instrumentos financieros en el mercado de capitales eran engorrosos, lentos y costosos, de manera que generaban un incentivo en contra de la emisión de instrumentos de inversión y esto dificultaba la entrada de inversión extranjera a este mercado. A nivel institucional, la labor de supervisión estaba en cabeza de dos entidades, la Superintendencia de Valores, que se ocupaba de la supervisión del mercado de capitales, y la Superintendencia Bancaria de Colombia, que se ocupaba de la supervisión de los intermediarios financieros, lo que generaba asimetrías en la información y aumentaba los costos de transacción.

En el caso de los intermediarios financieros, las entidades financieras (EF) tenían una infraestructura con baja o ninguna cobertura en municipios alejados y con baja densidad poblacional. Ésta se basaba en sucursales, concentradas en los municipios urbanos de mayor tamaño y en zonas de ingresos medios y altos (73% de las sucursales bancarias se encontraban en municipios de más de 100.000 habitantes). En

2 World Bank (2005), Pág. 50.

3 Estudio realizado por Fedesarrollo para el Programa de Apoyo al Fortalecimiento de la Capacidad Comercial de

USAID.

4 Fedesarrollo, Encuesta de Opinión Empresarial.

2006, 309 de los 1,102 municipios del país (28% del total) no tenían cobertura financiera (Gráfico 3). Los municipios con cobertura estaban principalmente atendidos por el Banco Agrario de Colombia – BAC, el banco público, pues la banca privada tenía presencia sólo en 281 municipios mientras que el BAC tenía presencia en 689 municipios. Como resultado, en 2006 existían sólo 4 Puntos de Contacto (PdC) por cada 10,000 adultos y 9,7 PdC por cada 1.000 Km2 (Tabla 1).

Gráfica 3 Cobertura de sucursales bancarias 2006 Tabla 1 Indicadores de cobertura 2006

La oferta de productos financieros a la población de bajos ingresos era limitada. En 2006, el 51% de la población adulta (14 millones de personas con 18 años o más) tenía por lo menos un producto financiero, principalmente cuentas de ahorro5 (Tabla 2). El número de cuentas de ahorro era de 13,4 millones6, sin embargo las cuentas de menos de US $2,600 de saldo presentaban una inactividad del 50%.

Las principales barreras regulatorias para la oferta de cuentas de ahorro de bajo monto eran la obligatoriedad que tenían las EF de realizar inversiones forzosas, las normas sobre lavado de activos y financiación del terrorismo (LAFT) y la introducción del GMF (Box 1). Las dos primeras generaban altos costos operativos fijos que se trasladaban a los clientes, a través de elevados montos mínimos de apertura de cuentas, de elevados saldos mínimos para el reconocimiento de intereses; de altas cuotas fijas de manejo y de comisiones fijas para la realización de transacciones, los cuales hacían inviable la oferta de productos de ahorro de bajo monto. Por su parte, el GMF era un costo que debía asumir la demanda y había aumentado la preferencia por el efectivo.

Con respecto al financiamiento, los límites a las tasas de interés y la limitación en los bienes que podían ser dados en garantía (Box 1) restringían la oferta de créditos de bajo monto por parte de EF reguladas.

Como resultado, el financiamiento a microempresas estaba atendido principalmente por ONGs microfinancieras, limitadas a zonas urbanas y con baja penetración, debido a sus dificultades de fondeo por ser EF no reguladas. En efecto, en 2006 únicamente 191.299 microempresarios accedieron a crédito por primera vez y se desembolsaron en total 533 mil microcréditos por valor de USD $857 millones (Tabla 2). Las ONG microfinancieras desembolsaron 63% de los microcréditos (Gráfico 4).

5 Asobancaria (2011).

6 Ibid.

INDICADORES DE COBERTURA 2006

% Municipios con cobertura financiera 72%

# Municipios sin cobertura financiera 309

PdC por cada 10.000 adultos 4,0

Oficinas 1,5

CBs 0,0

Cajeros- ATM 2,5

PdC por cada 1.000 km2 9,7

Oficinas 3,7

CBs 0,0

Cajeros- ATM 5,9

Fuente: BdO con información de Superintendencia

Financiera de Colombia. Cifras a junio de 2006.

0 100 200 300 400 500 600

0 - 10,000

10,001 - 50,000

50,001 - 100,000

Más de 100.000

Con oficina bancos Sin cobertura

455 98

Cobertura de Oficinas según número de habitantes en 2006

Por su parte, la oferta de seguros a población de bajos ingresos o negocios pequeños e informales era prácticamente inexistente y la población en situación de vulnerabilidad y pobreza extrema no tenía acceso a los servicios financieros.

Tabla 2 Indicadores de acceso a servicios financieros Gráfico 4 Desembolsos de microcrédito

2006 por tipo de EF 2006

Fuente: BdO, Asobancaria (2011).

Aunque en 2005 Colombia ya contaba con una definición de microcrédito7, ésta era muy restrictiva pues definía los microcréditos como aquellos créditos hasta por un monto de US $8,000. En consecuencia, los microempresarios con necesidades de crédito mayores tenían que hacerlo a través de líneas de crédito tradicionales, cuyos requisitos no se ajustaban a las características del sector microempresarial, en su mayoría informal. 8 Adicionalmente, la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC) certificaba una única tasa de usura, de manera que el límite de tasas de interés no distinguía entre crédito de consumo y microcrédito, generando un límite máximo bajo que restringía el acceso al crédito a los microempresarios.

Las dificultades para acceder al financiamiento formal generaron la exclusión de actividades y grupos de población del crédito, cuya única alternativa era recurrir al crédito informal a tasas de interés promedio del 275% efectivo anual (EA)9, limitando el progreso de las microempresas y alimentando el círculo vicioso de la pobreza.

En el caso del sector agropecuario, el acceso a financiamiento y a otros servicios financieros era aún más precario. El financiamiento operaba a través del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA), creado en 1990. Dicho sistema, que continúa vigente, consiste en un banco de desarrollo (Finagro) que otorga créditos de segundo piso a EF reguladas para que éstas a su vez otorguen financiamiento a los productores agropecuarios. Los recursos de Finagro provienen de las inversiones forzosas que tienen que hacer las EF (Box 1), quienes también están obligadas a otorgar los créditos al usuario final con tasas de interés subsidiadas. Así mismo, se creó una garantía de crédito pública, otorgada por el Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), que garantiza créditos individuales y que es conocida y pagada por el

7 Ley 590 de 2000.

8 Tales como registro en cámara de comercio y estados financieros certificados por un contador y auditados.

9 Econometría (2007).10 Decreto 4327 de 2005 “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura” y Conpes 3399 de 2005 “Reforma de la institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros”.

INDICADORES DE ACCESO 2006

% Población adulta con por lo menos un producto fciero 51%

# Adultos con Cuentas de Ahorro 13.438.110

# Microempresarios con crédito 612.509

# Microempresarios con crédito por primera vez 191.299

# Desembolsos de microcrédito 533.415

Valor Desembolsos de microcrédito (USD en Millones) $857

Bancos 34%

ONG

Microfinanciera 63%

Cooperativas 3%

335,990

183,123

13,823 prestatario y con alta cobertura (hasta del 80%), incentivando la selección adversa y el riesgo de no pago. Como resultado, la oferta de crédito agropecuario se limitó casi que únicamente al Banco Agrario de Colombia (BAC), el único banco público y principal usuario de los recursos de Finagro y de la garantías del FAG. Los créditos beneficiaban más a los medianos y grandes productores y menos los pequeños, y la política se enfocó en el crédito agropecuario, dejando por fuera al sector rural y los demás servicios financieros. En adición a lo anterior, los subsidios estatales al sector agropecuario estaban ligados al crédito, de manera que sólo quienes tenían acceso al crédito, podían tener acceso a los subsidios.

A todo lo anterior se sumaba una gestión de riesgos inadecuada e insuficiente que también dificultaba la oferta de financiamiento, principalmente al sector agropecuario. Instrumentos de cubrimiento de riesgos de precios, tasa de cambio y clima, tales como los derivados en los mercados de productos básicos, y los seguros agropecuarios, apenas se habían desarrollado o estaban por ser desarrollados e impulsados.

En conclusión, las fallas en el mercado de capitales, en los instrumentos de intermediación y en la gestión de riesgos dificultaban a las MIPYME y productores agropecuarios conseguir financiación con las características y oportunidad para asegurar un flujo constante de recursos en sus negocios, y existía un alto porcentaje de población excluida del sistema financiero. Era necesario resolver dichas fallas para generar una financiación adecuada y promover el acceso a un portafolio integral de servicios financieros.

Box 1: Principales cuellos de botella del Sistema Financiero Colombiano

Techos a las tasas de interés. El Código de Comercio de Colombia, desde 1971, establece que deben existir tasas máximas para las operaciones activas de crédito, cuyos límites los establece el GdC a través del interés bancario corriente (IBC). En 2005 la tasa de interés máxima de microcrédito era 27% EA, lo cual no permitía a las EF, principalmente a las reguladas, cubrir los costos y riesgos de otorgar créditos de bajo monto.

Gráfico 5 Tasas de Interés de Consumo y Microcrédito vs. Tasa de Usura

Fuente: Marulanda Consultores (2013).

Gravamen a los Movimientos Financieros - GMF. Creado en 1998 como una de las medidas dirigidas a controlar la crisis financiera, su carácter era transitorio pero se volvió permanente. Su tarifa se fijó en un 2 x 1.000 (0,2%) de todas las transacciones, pero en 2003 se incrementó a 0,3% y en 2004 a 0,4%. Este impuesto aumentó la preferencia por el efectivo en la realización de las transacciones (Gráfico 6).

19%

21%

23%

25%

27%

29%

31%

M ay

-0

Ju l-0

Se p-

N ov

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Ja n-

M ar -0

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CONSUMO

MICROC

USURA

Box 1: Principales cuellos de botella del Sistema Financiero Colombiano (Cont.)

Gráfico 6 Preferencia por efectivo en la economía colombiana 1992-2005

Inversiones forzosas. Con el fin de destinar recursos a la financiación del sector agropecuario, desde 1990 las EF tienen la obligatoriedad de invertir en Títulos de Desarrollo Agropecuario (TDA) el 7% de los depósitos a la vista, el 5% de los depósitos de ahorro y el 4% de los certificados de depósito. Estas inversiones generan costos e ineficiencia en la administración de activos y pasivos de los bancos, aumentan los márgenes de intermediación y dificultan la oferta de cuentas de ahorro de bajo monto.

Restricción a las inversiones de los fondos de pensiones. Los recursos acumulados por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) durante los años 1995-2006 representaban cerca de un 17% del PIB, de tal manera que las AFP se convirtieron en el mayor demandante privado de recursos. Sin embargo, su portafolio de inversión era limitado por restricciones a los riesgos que podían asumir, por lo cual un alto porcentaje de dichos recursos (47%) estaban invertidos en bonos del GdC (TES) en vez de servir como fuente de financiamiento al sector privado.

Régimen de garantías muebles limitado e ineficiente que restringía los bienes que podían ser dados en garantía, a garantías reales (principalmente bienes inmuebles) de difícil consecución para las MIPYMES y pequeños productores agropecuarios. Adicionalmente, la ausencia de un registro nacional único; y procedimientos lentos y costosos para hacer efectivas las garantías cuando el deudor incumplía, incrementaba los riesgos y costos de otorgamiento de créditos por parte de las EF. Estas dificultades se reflejaban en la clasificación de Colombia en el puesto 83 de 175 economías en el indicador “Obtención de Crédito” (Tabla 3).

Tabla 3 Facilidad para hacer negocios Colombia

Requisitos de manejo de riesgos operativos y de lavado de activos desproporcionados que hacían inviable a las EF reguladas ofrecer productos de bajo costo, incluso de ahorro o transaccionales.

Falta de conocimiento de las EF sobre el mercado en la base de la pirámide y sobre cómo atenderlo: cómo diseñar productos apropiados para esta población y cómo evaluar el riesgo de clientes informales sin historial crediticio ni garantías que ofrecer.

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Efectivo/M3 9,2% 8,7% 7,9% 7,4% 6,8% 6,7% 6,4% 7,3% 9,1% 10,2%11,5%12,1%12,5%12,6%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

11%

12%

13%

Doing Business Clasificación

2007* Facilidad de Hacer Negocios 79

Obtención de Crédito 83

Cumplimiento de Contratos 141 Fuente: Banco Mundial, Reporte Doing Business 2007.

* Entre 175 economias

4. ESTRATEGIA

Con el fin de apoyar el desarrollo financiero en Colombia, la estrategia de USAID consistió en apoyar al GdC en el desarrollo e implementación de políticas públicas, por ser aquellas que están bajo el control directo de las autoridades gubernamentales. Fue así como la cooperación se enfocó en apoyar la agenda de reformas pendientes consideradas críticas para que el sector financiero contribuyera a generar un ambiente de negocios más eficiente y estuviera en capacidad de ser un soporte a la mejora de la competitividad, y en apoyar la implementación de instrumentos de política que facilitaran la ejecución.

Esta estrategia se complementó con asistencia técnica (AT) a las EF en el desarrollo de canales y oferta de productos adecuados a las necesidades de la población no bancarizada.

La estrategia se enfocó en ayudar a remover los cuellos de botella del sistema financiero colombiano en tres niveles:

Regulación e institucionalidad Infraestructura Productos

La regulación e institucionalidad comprende el desarrollo de un marco regulatorio adecuado, de una institucionalidad sólida y de políticas de estado coherentes y de largo plazo en relación con el desarrollo financiero. Involucran a todos los agentes: GdC (policy makers), sector financiero (mercado de capitales e intermediarios financieros) y usuarios finales (inversionistas y clientes).

La infraestructura se refiere a la expansión de la cobertura de las EF, principalmente a través de canales innovadores y de bajo costo, tales como los Corresponsales Bancarios (CB) y la Banca Móvil.

Los productos se refieren a la oferta de productos financieros diseñados alrededor de las características y necesidades de las microempresas y población no bancarizada, con el uso de tecnologías apropiadas, basadas en las mejores prácticas, que se reflejaran en productos sencillos y de bajo costo.

Durante el período 2004-2013, USAID implementó la estrategia a través de cuatro programas de cooperación con recursos no reembolsables:

Programa “Apoyo al Fortalecimiento de la Capacidad Comercial - FCC” (diciembre/04 -diciembre/06).

Programa “Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible – MIDAS” (2006 – 2009) –

Componente de Política.

Programa “Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal – ADAM” (2006 – 2009) - Programa de

Microfinanzas.

Programa de Políticas Públicas – PPP (2010-2013) – Componente de Acceso a Finanzas.

La estrategia de apoyo en cada programa se acordó con el GdC y se basó en el trabajo conjunto con éste, complementando sus acciones y centrándose en aquellas áreas donde la cooperación podía generar valor agregado.

Box 2 Instrumentos de Apoyo de la Cooperación de USAID

5. RESULTADOS

En este capítulo se presentan los resultados durante el periodo 2004 – 2013, a través de los cuatro programas de cooperación. Los resultados se dividen en: regulación e institucionalidad, infraestructura y oferta de productos.

Los resultados en regulación e institucionalidad corresponden a: i) mercado de capitales, que comprende las fuentes de financiamiento distintas al crédito; ii) intermediarios financieros supervisados (bancos, compañías de financiamiento y cooperativas) y no supervisados (ONG microfinancieras); y iii) gestión de riesgos. Estos resultados corresponden a las normas, principalmente leyes, decretos y resoluciones, así como documentos de política (Documentos Conpes) en cuyo desarrollo la cooperación brindó AT.

Los resultados en infraestructura se refieren a la expansión de la cobertura financiera, gracias al desarrollo de la regulación requerida y en la implementación de instrumentos de política que permitieron a las EF prestar sus servicios a través de canales innovadores como los Corresponsales Bancarios (CB ) y la Banca Móvil. Los resultados se reflejan en la implementación de dichos canales y en la expansión de la cobertura.

La estrategia se implementó mediante los siguientes instrumentos:

Realización de estudios y diagnósticos que sirvieran para la toma de decisiones informadas por parte del GdC.

Contratación de expertos internacionales y locales que apoyaran el desarrollo de propuestas y recomendaciones de política y brindaron AT al GdC y a las EF.

Implementación de pilotos para promover la expansión de la infraestructura y la oferta de productos financieros innovadores, cuyas lecciones aprendidas sirvieran al GdC y a otros actores del mercado.

Realización de alianzas estratégicas entre el sector público y el sector privado, que facilitaran la vinculación de éste último y generaran apalancamiento de recursos.

Investigación y knowledge management para la adopción de mejores prácticas y lecciones aprendidas de la experiencia internacional, recomendando su adaptación al contexto colombiano, a través de investigación, misiones de estudio y seminarios internacionales.

Sinergias con otros programas de Gobierno enfocados en población prioritaria por su condición de pobreza y marginalidad, principalmente los programas Familias en Acción, Red Juntos, y atención a víctimas, con el fin de introducir nuevos productos y canales de distribución.

Sinergias con otros programas de USAID para la realización de pilotos y alianzas estratégicas que beneficiaran población de interés de USAID, tales como grupos étnicos.

Socialización y divulgación de las reformas entre actores involucrados – gobierno, congreso y sociedad civil - con el fin de generar consensos.

Los resultados en la oferta de productos se refieren a los logros en la expansión y diversificación de productos enfocados a mejorar la inclusión financiera.

5.1. REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD

El apoyo a las reformas para impulsar el desarrollo financiero fue el principal enfoque de la cooperación de USAID al GdC. Dicho apoyo se brindó principalmente al Ministerio de Hacienda (MHCP) y a la Superintendencia Financiera (SFC) por ser las instituciones responsables de la regulación y supervisión del sistema financiero. Las reformas estaban encaminadas a aumentar los flujos y fuentes de financiación para las actividades productivas. Para ello, era necesario fortalecer el mercado de capitales, incentivar a las EF y fortalecer la gestión de riesgos.

5.1.1. MERCADO DE CAPITALES

Los esfuerzos de USAID se concentraron en apoyar el fortalecimiento institucional y en el desarrollo del marco regulatorio que permitiera dinamizar el mercado de capitales.

5.1.1.1. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

El impulso al mercado de capitales requería de una nueva institucionalidad que estuviera en capacidad de realizar las reformas requeridas y de supervisar adecuadamente dicho mercado. Entre 2005 y 2006 USAID apoyó al MHCP en la creación de la nueva Superintendencia Financiera de Colombia (SFC)10 y del Autorregulador del Mercado de Valores (AMV)11, así como en el fortalecimiento de la capacidad de supervisión de la recientemente creada SFC.

La nueva SFC fue el resultado de la fusión de la Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de Valores; con lo cual, más allá de la fusión, se creó un nuevo esquema de supervisor, que respondiera a las nuevas realidades del sistema financiero colombiano, con la misión de preservar la confianza pública y la estabilidad del sistema financiero; mantener la integridad, la eficiencia y la transparencia del mercado de valores; velar por el respeto a los derechos de los consumidores financieros y la debida prestación del servicio. Con el AMV se implementó un modelo de auto-regulación, como regulador independiente para supervisar a los participantes del mercado de valores.

Para fortalecer la capacidad de supervisión, entre 2006 y 2008, USAID brindó AT a la nueva SFC en el fortalecimiento de la supervisión de los mercados y de los agentes que participan en ellos, incorporando las mejores prácticas de supervisión. Como resultado se estableció un control del monitoreo, vigilancia y sistema de aplicación del mercado de valores. Vale la pena destacar:

La creación de la Unidad de Monitoreo del Mercado en la SFC.

10 Decreto 4327 de 2005 “Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura” y Conpes 3399 de 2005 “Reforma de la institucionalidad para la regulación y la supervisión de los mercados financieros”.

11 Decreto 1565 de 2006, “Por el cual se dictan disposiciones para el ejercicio de la actividad de autorregulación del mercado de valores”.

La expedición de la regulación relacionada con el uso indebido de información privilegiada, con la prevención de la manipulación del mercado de valores, con la utilización de información falsa y engañosa y con la protección a los clientes inversionistas en el mercado de valores12. También se implementaron las prácticas de supervisión para prevenir y detectar estas situaciones.13

El fortalecimiento de la capacidad de vigilancia del mercado de valores en conductas tales como utilización indebida de bienes y dinero de clientes, indebida asesoría, malas prácticas de ventas, practicas inseguras o no autorizadas que pudieran lesionar la integridad del mercado de valores.

La expedición de la regulación de las actividades de los intermediarios del mercado de valores y de los brokers.14

5.1.1.2. FORTALECIMIENTO DEL MERCADO DE CAPITALES

Para aumentar la liquidez del mercado de capitales y permitir el desarrollo de instrumentos de financiación de largo plazo que facilitaran el financiamiento para las PYME, USAID apoyó la expedición de las normas de promoción de los Fondos de Capital Privado (FCP), de flexibilización de las inversiones de los fondos de pensiones y de desarrollo del mercado de acciones.

Promoción de Fondos de Capital Privado

En 2007 se expidieron los decretos que facilitaron el desarrollo de los FCP, simplificando su constitución15 y promoviendo la inversión extranjera directa a través de FCP.16 Como resultado, los recursos invertidos en FCP pasaron de US$79 millones en 2006 a US$3,394 millones en 201217 (Gráfico 7). Adicionalmente, el GdC, promovió la creación de un “fondo de fondos” denominado Fondo de Coinversión por US$30 millones dirigido a invertir en fondos de capital de riesgos, que a su vez invierten en empresas pequeñas y medianas; y de Fomipyme, un fondo para promover el emprendimiento, a través de la inversión en capital de riesgo y capital semilla, por US$1,5 millones. A agosto de 2013 existen 41 FCP registrados en la SFC y varias PYMES han obtenido financiación a través de FCP.

Gráfico 7 Evolución Recursos invertidos en FCP (Millones de USD)

Fuente: Bancoldex

12 Decreto 1121 de 2008.

13 Decreto 1802 de 2007.

14 Ibid.

15 Decreto 2175 de 2007.

16 Decreto 2466 de 2007.

17 Bancoldex (2012).

Flexibilización de las inversiones de los Fondos de Pensiones

En 2008 y 2009 USAID apoyó el desarrollo de la regulación que permitió a las AFP diversificar las inversiones de los Fondos de Pensiones e invertir una mayor parte de sus recursos en el mercado de capitales18 (Box 1). La Ley de Reforma Financiera19 autorizó a las AFP a invertir en el mercado de valores a través del esquema de “Multifondos”.20

Gracias a esta nueva regulación aumentaron las fuentes de financiación a través del mercado de capitales. Esto se refleja en el cambio en la composición de las inversiones de los fondos de pensiones:

las inversiones en renta variable de los fondos de pensiones obligatorias21 pasaron de representar 17% del portafolio en 2005 a representar 40% en 2013 (Gráfico 8); la proporción invertida en acciones aumentó de 11% en 2005 a 26% en 2013; y las inversiones en FCP nacionales y extranjeros representan 4% del portafolio en 2013. La proporción del portafolio invertida en títulos de deuda con garantía de la nación se redujo de 47.3% en 2005 a 40,5% en 2013 (Gráfico 9).22

Gráfico 8 Fondos de Pensiones Obligatorias Gráfico 9 Fondos de Pensiones Obligatorias Inversión en renta fija y renta variable Inversión en títulos de la Nación, acciones y FCP

2005 vs. 2013 2005 vs. 2013

Fuente: Cálculos con información de la SFC. Fuente: Cálculos con información de la SFC.

Desarrollo del mercado de acciones

Se eliminaron requisitos para los fondos de inversión de capital extranjero que invirtieran en acciones, promoviendo el desarrollo del mercado accionario colombiano.23 Así mismo, se flexibilizaron los

18 Circular 5 de 2008, SFC.

19 Ley 1328 de 2009 “Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones”.

20 El Esquema de Multifondos permite a las AFP gestionar diferentes fondos de pensión de acuerdo a las edades y perfiles de riesgo de los afiliados.

21 En Colombia los trabajadores, asalariados o independientes, están obligados a realizar un aporte obligatorio para su pensión durante su vida laboral. Los ahorros resultantes de dichos aportes permitirán al recibir un pago mensual cuando llegue a la edad de retiro.

22 Cálculos realizados con información de la SFC “Fondos de Pensiones Obligatorias, Portafolio de Inversión”, https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=Publicaciones&lTipo=publicaciones&lFuncion=loadConte nidoPublicacion&id=9118 23 Decreto 3264 de 2008, “Por el cual se modifica el Régimen general de inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior”, modificado por el Decreto 3913 de 2008.

https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=Publicaciones&lTipo=publicaciones&lFuncion=loadContenidoPublicacion&id=9118 https://www.superfinanciera.gov.co/jsp/loader.jsf?lServicio=Publicaciones&lTipo=publicaciones&lFuncion=loadContenidoPublicacion&id=9118 requisitos de inscripción de valores en la Bolsa de Valores de Colombia (BVC)24 y los requisitos de sistemas de control interno de los emisores de acciones25 con el fin de facilitar el ingreso de las PYME.

5.1.2. INTERMEDIARIOS FINANCIEROS

En 2005 USAID apoyó la realización del diagnóstico sobre la situación de acceso a servicios financieros en Colombia, que sirvió al GdC para el diseño de la política para promover el acceso. Posteriormente, apoyó la institucionalización de la política y el desarrollo de la regulación para facilitar la expansión de la infraestructura de las EF y la oferta de productos al sector microempresarial y de bajos ingresos, principalmente productos de ahorro, transferencias/pagos y crédito, los cuales se explican a continuación.

5.1.2.1. POLÍTICA PARA PROMOVER LA INCLUSIÓN FINANCIERA

En 2006 la prioridad del GdC era facilitar el acceso a servicios financieros, en especial al microcrédito.

Se evaluaron varias alternativas: la creación de un banco nuevo, la conformación de una sociedad que operara la plataforma tecnológica para apoyar la operación de las instituciones microfinancieras (IMF) en el país, y la creación de una política pública integral que promoviera un entorno favorable, en la cual participaran activamente el GdC y las EF privadas y públicas, como el mecanismo más eficiente y sostenible para el logro del objetivo de la promoción de la inclusión financiera. Esta última alternativa fue la recomendada por la USAID y adoptada por el GdC.

Fue así como en septiembre de 2006 se creó el “Programa de Inversión Banca de Las Oportunidades” (BdO) como programa ejecutor de la política de acceso a servicios financieros en Colombia26. El objetivo de BdO es promover el acceso a servicios financieros, con énfasis en las familias de menores ingresos para estimular el desarrollo del país, buscando igualdad social27. Así mismo, BdO hizo una alianza estratégica con las EF para expandir el acceso a servicios financieros, en la cual el GdC se comprometió a generar un entorno regulatorio adecuado y las EF a expandir su infraestructura y productos. Las principales metas de la alianza eran:

Lograr la cobertura en todos los municipios del país.

Aumentar en 3 millones el número de personas con cuentas de ahorro.

Desembolsar 5 millones de créditos a microempresas.

Aumentar el número de personas que acceden por primera vez al sistema financiero.

En el período 2007-2013 buena parte de la cooperación de USAID se concentró en dar AT a BdO en el diseño de los instrumentos a través de los cuales se ejecutó la política. Los instrumentos consistieron en incentivar la oferta por parte de las EF. Se diseñaron bajo tres modalidades:

24 Circular 28 de 2009, BVC.

25 Circular 38 de 2009, SFC.

26 Decreto 3078 de 2006 “Por el cual se crea el Programa de Inversión Banca de las Oportunidades”. A BdO se le asignaron US$60 millones provenientes de la venta de Bancafé, uno de los bancos nacionalizados durante la crisis financiera de finales de los 90.

27 Banca de las Oportunidades, “Qué Somos”, http://www.bancadelasoportunidades.com/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=673 http://www.bancadelasoportunidades.com/contenido/contenido.aspx?catID=298&conID=673

Subsidios para la expansión de la infraestructura y oferta de productos

Cofinanciación de proyectos Asistencia Técnica

El objetivo era facilitar a las EF su expansión hacia los nuevos nichos de mercado, reduciendo los costos de iniciación y generando capacidades y conocimiento con el fin de lograr una oferta sostenible y de largo plazo.

USAID también apoyó el diseño organizacional y el fortalecimiento institucional de la recién creada BdO. Durante el período 2006-2013, brindó apoyo continuo al desarrollo de las tareas misionales, transfiriendo conocimientos y generando una sólida capacidad institucional. Vale la pena destacar:

El plan estratégico y de acción en los primeros años.

La reglamentación del envío de información estadística por parte de las EF, gracias a los cuales se cuenta con estadísticas oportunas y confiables.

El diseño de indicadores para hacer seguimiento al impacto de la ejecución de la política de inclusión financiera. Como resultado, desde 2012 BdO publica el Reporte Anual de Inclusión Financiera, basado en indicadores que permiten realizar comparaciones internacionales.

BdO ha tenido un impacto fundamental en la expansión del acceso a servicios financieros en Colombia y se ha convertido en una política reconocida internacionalmente como ejemplo a seguir, por sus logros y por el enfoque integral de intervención que ha utilizado (Box 3). Todos los instrumentos de política dirigidos a expandir la infraestructura y la oferta de productos que se presentan más adelante en este documento corresponden a los resultados de la ejecución de BdO.

Box 3 BdO, una política efectiva que genera reconocimientos

….la política de la Banca de las Oportunidades, junto con los esfuerzos del sector financiero por mejorar e innovar sus canales de distribución y diseñar productos más ajustados a las necesidades de la población de menores ingresos, ha aumentado la tasa de bancarización y el acceso de la población a servicios financieros: entre julio de 2006 y marzo de 2007, más de un millón y medio de colombianos accedieron a servicios financieros por primera vez, y de ellos, cerca de 550 mil recibieron crédito (Asobancaria, 2007). Cap 5 “Profundización financiera y asignación eficiente del ahorro”, Cap. 5 , “Informe Nacional de Competitividad 2007 – 2008”, Colombia Compite.

Cooperación……… Un programa del Gobierno Colombiano dirigido a fomentar la inclusion financiera, denominado “Banca de las Oportunidades, ha coordinado con éxito con la autoridad tributaria y el sector financiero la exención del GMF a las transacciones entre los bancos y sus corresponsales bancarios. Esto evitó una doble tributación que hubiera podido hacer inviable la prestación de servicios a través de este canal o la hubiera hecho compleja, para los bancos o para los corresponsales, desestimulando su desarrollo. Banca de las Oportunidades también coordinó exitosamente con la autoridad tributaria la exención del GMF para las transacciones financieras de bajo monto en cuentas de ahorro simplificadas tales como las cuentas basadas en el teléfono celular. Este es un ejemplo de coordinación inter-agencial para resolver una barrera regulatoria específica. Reporte ATISG, Inclusión Financiera Innovadora: Principios y Reporte sobre Inclusión Financiera Innovadora del Subgrupo de Acceso a través de la Innovación del Grupo de Expertos de Inclusión Financiera del G-20, May 2010.

Incentivos directos a la oferta Principios

Transparencia: todos los incentivos se asignan por medio de convoctorias abiertas que utilizan criterios cuantificables de evaluación.

Sostenibilidad: las EF aportan recursos, se comprometen con metas y con la continuidad de la operación.

Sinergias: con programas del GdC dirigidos a la población pobre.

Box 3 BdO, una política efectiva que genera reconocimientos (Cont.)

5.1.2.2. REGULACIÓN PARA FACILITAR LA EXPANSIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA

USAID asesoró al GdC en el desarrollo de la regulación que permitió a las EF prestar servicios a través de Corresponsales Bancarios (CB) y banca móvil.

Corresponsales Bancarios (CB)

Hasta 2006, en Colombia las EF únicamente podían prestar sus servicios a través de oficinas bancarias, lo cual limitaba la cobertura de las EF privadas a los grandes centros urbanos. Teniendo en cuenta el potencial de los CB para expandir la infraestructura, entre 2006 y 2007 USAID asesoró el desarrollo del marco regulatorio para la implementación de los CB28, que consistió en autorizar a las EF a prestar sus servicios a través de este canal y en reglamentar su operación y seguimiento29. En 2008 se logró la eliminación del GMF en las operaciones de EF a través de CB, reduciendo los costos de transacción de los CB y promoviendo su utilización.30En 2009, USAID asesoró la expedición de normas adicionales para incluir la posibilidad de apertura de cuentas a través de los CB31, y en 2012 la autorización a otro tipo de EF para utilizar

28 Los CB son negocios, tales como tiendas o droguerías, que sirven de canal para la prestación de servicios financieros por cuenta de la EF. En este caso, la EF contrata al negocio como su CB.

29 Decreto 2233 de 2006, Circular Externa 26 de 2006, SFC y Decreto 3965 del 10 de noviembre del 2006.

30 Decreto 086 de 2008, “Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 871 y 876 del Estatuto Tributario”.

31 Decreto 1121 del 31 de marzo del 2009.

Divulgación de las Mejores Prácticas

USAID organizó y cofinanció dos misiones con funcionarios del GdC y de EF a conocer la experiencia de CB de Brasil en 2007 y dos misiones para conocer los modelos exitosos de banca móvil de Filipinas (en asocio con el Programa MAPS de USAID), y de Sudáfrica en 2008.

Contrató expertos internacionales y locales para asesorar a bancos, redes transaccionales y de pago en la implementación de CB y elaboró un manual operativo.

Apoyó la realización de seminarios para mostrar las experiencias internacionales y socializar el modelo de banca móvil entre autoridades, EF y compañías de telefonía celular.

“Colombia Incentiva a los Bancos a expandir su Huella Hacia Comunidades Rurales: Más allá de apalancar la infraestructura pública y coodinar esfuerzos multisectoriales alrededor de los servicios financieros, intervenciones enfocadas en estimular la actividad del sector privado donde pueden existir fallas de mercado pueden ser efectivas, pere deben ser muy cuidadosas en asegurar la sostenibilidad en su diseño. Un caso prometedor de este enfoque está actualmmente siendo implementado por Banca de las Oportunidades, una alianza público-privada para aumentar la inclusion financiera en Colombia. Banca de las Oportunidades está encabezando un programa innovador para incentivar a los bancos a abrir corresponsales en áreas rurales, donde la inclusion financiera es menor”.

Mireya Almazan, Fundación Bill y Melinda Gates, “Beyond Enablement: Harnessing Government Assets and Needs”, November 2010.

“Colombia y su Banca de las Oportunidades: la importancia de una visión integral - Una estrategia exitosa de promoción de acceso al microcrédito debe ser una estrategia integral y de largo plazo. Esto es especialmente cierto para países con un desarrollo bajo de las microfinanzas. El programa Banca de las Oportunidades de Colombia es un buen ejemplo de ello. p 222, CAF, “Servicios Financieros Para El Desarrollo: Promoviendo el Acceso en América Latina”, abril 2011.

este canal32 (Sociedades Administradoras de Inversión, Sociedades Comisionistas de Valores, Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, Sociedades Fiduciarias e intermediarios del mercado cambiario).

Esta regulación ha sido fundamental para lograr la expansión de la infraestructura. A diciembre de 2013 existen 23 EF que prestan sus servicios a través de más de 49,181 CBs y la cobertura financiera aumentó de 72% de los municipios del país al 99.7%, como se verá en detalle en la sección 5.2.1.

Bancolombia fue el primer banco en prestar servicios financieros a través de CB en agosto de 2006. Foto Cortesía Programa MIDAS.

Banca Móvil

El teléfono celular representaba una gran oportunidad para expandir el acceso a servicios financieros, especialmente en áreas rurales,…